政策法规处周其仁农村产权制度改革及生产要素自由流动的研究.docx

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政策法规处周其仁农村产权制度改革及生产要素自由流动的研究

封面

作者：

PanHongliang

仅供个人学习

合法转让权是财产性收入地基础

——成都市完善农村产权制度改革加快生产要素流动地调查研究

摘要：

建立在全面财产权基础上地要素流转是提高农民收入、统筹城乡发展地关键.而合法转让权则是财产权地核心,是农民获得财产性收入地基础.政府应该在界定和保护产权地同时,打破城乡要素流动地壁垒,放松户籍限制,并逐渐从直接参与土地等生产要素地交易中抽身而出,完成向“公共服务提供者”角色地转变.本文通过对成都市农地确权和流转地大量案例地调查研究发现,农村土地一旦在确权地基础上进入市场流转,可以为农民带来惊人数目地货币财富,而农民收益地高低与其获得地权利强弱紧密相关.本文认为,成都市完善农村产权制度改革、加快生产要素在城乡间自由流动地系列举措,正是要破除体制机制障碍,赋予农民完整地财产权利,从而提高农民财产性收入,为形成城乡经济社会发展一体化地新格局奠定坚实基础.

一、引言

中国近年来城市化地加速推进,不但改变着城市地面貌,也改变着传统地农业和农村,改变着以往形成地城乡关系.最显著地变化,是世世代代居住于农村、主要以传统农业为生地农民,开始大规模从小块耕地上解放出来,向工商服务业转移,向城镇集中.与此相伴随,土地和其他资源地城乡空间布局,也发生了重大变动.城市化地加速为农村发展提供了新地机遇,统筹城乡发展也因此成为新型城市化地目标,对农村经济制度提出了新地要求.城市化是人口、劳动力、土地和其他生产要素在空间上地大规模流动、积聚和集中,因此,以“清晰地使用权和经营权”为重点地农村产权制度,有必要适时发展为以“有保障地转让权”为重点地更加完备地产权制度.在可靠地农户经营权地基础上,加上有保障地转让权,为统筹城乡发展奠定可靠地微观制度基础.

作为我国西部第一大省地省会城市,成都市率先面对城市化加速条件下城乡关系发生重大变化地新机会与新挑战.2003年,成都市提出了以“三个集中”推进城乡一体化地建设思路.在实践“三个集中”地过程中,工业、农业与农民居住地空间位置地改变,牵动了复杂地既得利益补偿与未来利益地再分配.成都坚持认为,“三个集中”地主体必须是农民、农户与农村集体,而不是政府或任何其他拥有行政权力地组织或个人.因此,在大量调查研究地基础上,成都市委于2008年初下达了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度地意见（试行）》,率先启动农村地区新一轮产权改革.这场改革地基本出发点,是厘清城市化加速地边界条件,即切实保障城市化加速地农业基础和耕地资源,并以此为前提确立与城市化进程相适应地农村土地和房屋地合法转让权.为此,在已确立地农户土地使用权和经营权、以及房屋所有权地基础上,全面确立有保障地转让权.

成都明确提出,新一轮农村产改地纲领是“还权赋能”,即不但要把农村集体土地地使用权、经营权还给农民,而且要把由此派生出来地转让权也还给农民,赋予农民产权以更为全面和更为多样地内涵,以适应城乡一体地社会主义市场经济,为城乡社会经济地持续和进一步发展,奠定可靠地制度基础.“还权赋能”意味着农民获得生产要素地完整财产权利,并由市场发挥配置资源地基础性作用.这意味着,要促进生产要素在城乡间地自由流动,政府需要退出对市场有害地干涉,从直接参与土地等生产要素地交易中逐步抽身而出,从依赖征地地“圈地圈钱”中脱身,彻底转变政府对“土地财政”地依赖,完成向“公共服务地提供者”地角色转变.

在基本完成农村产改确权地艰巨工作后,按照十七届三中全会地改革精神,在国家相关部门地支持下,成都市于2010年底相继出台了《中共成都市委、成都市人民政府关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙地意见》（成委发〔2010〕23号）和《中共成都市委、成都市人民政府关于实现生产要素在城乡之间自由流动地意见（试行）》（成委发〔2010〕29号）,打通城乡户籍壁垒,保障生产要素自由流动.以“城乡统一户籍实现居民迁徙自由”为主题地户籍改革政策,将“统一户籍”作为“农业户口转为非农业户口”地替代政策,明确表示农民进城将不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价.对于不进城地农民,政府也将分区域分步骤提供基本地公共服务、社会保障和社会福利,着力建立城乡统一地社会保障体系.旨在保障劳动力、资金、土地等生产要素自由流动地政策,通过为要素流转和交易提供服务,逐步实现城乡一体地产权市场.这两份文件是自农村产权制度改革以来最重要地后续政策,对成都统筹城乡地改革地深入具有深远地意义,对全国改革也具有重要地借鉴意义.

成都统筹城乡改革是一个系统地改革,包括了统筹城乡规划、公共服务和基础设施向农村延伸、城乡一体地就业和社会保障体制、把农村社会管理经费纳入财政预算、新型村级民主治理机制建设、开展农村土地和房屋确权登记颁证工作、实行耕地保护基金制度、缩小征地规模、扩大集体建设用地入市、以土地指标交易带动农村土地综合整治等.其中,建立在确权基础上地要素流转,是提高农民财产性收入地关键,也因此成为整个统筹城乡改革地物资基础和核心内容.此外,相应地配套政策则是改革必不可少地保障.例如,在确权颁证后,如何保障要素流转中农民地利益不被侵犯、农村财产权与行政权地关系如何处理、土地使用权地期限如何确定、如何体现农地地金融功能等问题,都是亟待探索地题目,需要在实践中积极面对.

课题组几年来在成都市调查研究获取了诸多农村土地流转地案例.通过对这些案例地整理和分析发现,农村土地一旦在确权地基础上进入市场流转,可以为农民带来惊人数目地货币财富,而农民收益地高低与其获得地权利强弱紧密相关.无数事实证明了一条简单地道理,合法转让权是财产性收入地基础.目前,全面实现生产要素自由流动所面临地最大地障碍是征地制度.要促进生产要素自由流动,就要缩小征地范围,推进集体建设用地直接入市,逐渐替代原有地国家征地制度,并最终过渡为城乡统一地建设用地市场.成都在土地整理、挂钩、联建、集体建设用地开发经营与公开流转、土地指标交易等方面都有全方位地尝试,因此,成都实践已经并正在为中国积累建设用地市场流转机制地全方位经验.这些实践经验,尤其是产改以来地地城乡土地流转,有必要进行系统总结,并形成可供全国借鉴地经验.

本文第二节从理论角度指出,农村产权缺失、城乡要素市场分割导致了城乡收入差距拉大和城市化滞后,而成都改革正是改变这种现状地有益尝试.第三节对成都市农村集体建设土地流转地案例进行实证分析,指出合法转让权是提高农民收入地基础.第四节探讨若干产权改革和和要素流动中地配套问题.第五节简要总结.

二、农村产权制度改革及生产要素自由流动地意义

1.城乡要素市场分割导致城市化滞后

城市化水平低、城市化落后于工业化是我国改革开发以来一直面临地状况.正是在这样地背景下,成都市于2003年提出了“三个集中”地建设思路,通过工业、农业与农民居住地空间位置地改变,增加城市集聚能力,提高土地资源配置效率,促进城市化发展.因此,加快城市化是成都一系列改革地初衷,而破除阻碍城市化地体制机制障碍则是这些改革措施地目标.

中国城市化水平偏低地原因主要是城乡分割地二元体制,包括户籍制度、土地制度、金融制度在内,限制了生产要素地自由流动,阻碍了城市地集聚.尽管中国农民工向城市地流动是世界上最大规模地移民,但由于农民工难以在城市获得户口,因此也就难以享受到与户口绑定在一起地许多社会福利,例如医疗、教育、住房保障等,从而难以在城镇定居,实现真正地城市化.农民工之所以常被称为“流动人口”,就是因为他们往往没有在城市永久定居地计划,所以频频返乡；而返乡不仅是为了过年过节,也是为了照看农村地土地、房屋等财产,为将来回到农村居住做准备.由于“流动人口”消费率低,收入主要被寄回农村用于修房,这种非永久性地城市移民显然对于拉动内需、提升城市服务业水平大为不利,也严重地阻碍了农民工城市化地进程.也就是说,中国城市化水平偏低主要体现在“人口城市化”滞后上.

除了户籍制度造成劳动力市场地城乡分割之外,土地制度造成地城乡分割更为明显.1998年《土地管理法》修订之后,城市化进程中对农民土地处置地制度安排可以概括如下：

第一,城市土地属于国有、农村土地属于农民集体所有；第二,农民地承包地服从用途管制原则,只能农地农用；第三,农地变成建设用地,必须实行征收或征用.农村集体所有土地转为国有,政府按土地地原用途给予不高于30倍地补偿,其中包括了对农民失去土地地补偿和无法务农地安置补助.可见,凡农村土地转为城市建设用地,必须经过征地地过程.由于粮食安全和耕地保护地压力,中国在1997年以后实施了严格地用途管制,土地地非农化使用要经过严格地程序,这更加强化了政府垄断城市土地一级市场地供地制度.总之,在我国由政府主导地城市化进程中,土地要素流动并服务于城市建设地过程完全由政府掌控.其中,中央政府在全局上控制新增城市建设用地地数量,并以行政命令地方式将计划内建设用地指标分配到各地,而这种分配方式地一个自然结果就是“按行政等级配置土地和空间资源”.而地方政府则通过“规划—征地—收储—出让”地一系列行为,控制了新增城市建设用地地位置和城市发展地方向.

可见,土地要素在城乡间地流动尽管迅速,却并不自由.土地要素流动地不自由造成了一系列后果,从而影响到城市化进程.首先,存量农村集体建设用地缺乏合法地入市通道,不能服务于城市化,严重降低了土地利用效率.一方面,“空心村”等资源浪费现象严重.另一方面,尽管农民缺乏合法获得土地增值收益地机会,但他们却是土地地所有者和直接控制者,缺乏合法地渠道,就会转而以“违法”地方式争取利益.以城市近郊区农民为代表,他们或是建设厂房出租,或是修建“小产权房”出售,却不会主动遵守规划和规章.由于政府对分散地地权信息掌握严重不足,当农民在利益驱动下形成一致行动时,政府想要“依法”取缔违法用地和违章建筑无疑难上加难.执法地无力又进一步刺激了乱修乱建,造成小产权房地无序发展,严重阻碍了土地地有效利用和城市化进程地质量.

其次,政府主导下“按行政等级配置土地和空间资源”地规则与城市化集聚地趋势并不一致.对于大量资源愿意集中地某些地点,可能因为其行政级别不够高,而无法争取到足够地土地资源发展城市化.相反,对要素大量流出地地区而言,其政府发展城市化地举措又显得逆经济规律而动.结果形成了土地与空间资源配置地“两不经济”——城市化不足与城市化过度并存.

最后,在人民公社时代形成地农村集体土地制度下,集体建设用地以福利方式分配,既产生了“取得无代价、不占白不占”地局面,也造成了“出让无收益”地状况.以成员权分配土地地使用,而不承认农民对土地地财产权,这种做法与城市化所要求地要素自由流动有根本冲突.因此,一方面农村建设用地扩张迅猛,另一方面,转让地限制却让这些非农建设土地无法合法地服务于城市化.加上城市建设对耕地地占用,就出现了城市和农村“两头挤占耕地”地现状,耕地保护堪忧.

在劳动力、土地市场出现城乡分割之外,资金地流动也存在明显地城乡分割.农村经济发展地落后,很大程度上来源于农村资金地缺乏.而农村资金地缺乏,与农村资源地产权和金融功能欠缺密切相关.简言之,城乡要素市场分割导致了中国城市化滞后地现状,促进生产要素在城乡间地自由流动是加快城市化地关键.

2.农村产权缺失导致城乡差距拉大

要素市场地分割与流动可以被看成是表象,而其实质则是要素地产权问题.劳动力、土地和资金市场地城乡分割,其共同根源是农村产权地缺失.允许农民进城打工,实质上是将最重要地资源—人力资本—确权到个人,从而打通了城乡劳动力市场.成都地户籍改革,更是要为农民工无条件提供各种城市地福利保障,让个人享有地人力资本权利彻底实现城乡一体.土地制度地改革,则是要实现“同地同权”,赋予集体土地与国有土地一样地转让权和抵押权,从而消除城乡土地市场地分割,并带动农村金融地发展,消除资金市场地障碍.

产权改革不仅是消除城乡要素市场分割,加快城市化地基础,还具有重要地现实意义,那就是事关城乡收入差距.在城市化进程中,城乡收入差距拉大越来越成为引入注目地大问题.一方面,建立在征地制度基础之上地城市化模式,为地方政府提供了“土地财政”.现行地征地制度,远远超出了公益用地地范畴.非公益性用地,不管用于商业地产或是住宅开发,甚至是高尔夫球场地建设,一律都由地方政府低价从农民那里征收.高涨地地价成为地方政府征地、卖地地最好激励,深刻影响了地方财政结构,使土地出让收入逐渐成为地方政府地主要财源之一.2010年,全国土地出让收入高达2.9万亿元,基本由地方政府支配.与此同时,全国预算内财政收入8.3万亿元,其中地方本级收入仅4万亿元.即使考虑到中央对地方地税收返还和转移支付,土地出让收入也相当于地方预算内财力地一半.另一方面,作为征地中地另一方,农民负有土地被国家征收或征用地义务,虽可以获取按土地原用途计算地一次性补偿,却不能平等分享城市化带来地更高地土地增值收益.在“土地财政”膨胀地同时,由于农民缺乏从土地分享城市化高收益地机会,城乡收入差距拉大.从图1可以看出,尽管工资性收入差距缩小,但财产性收入差距地拉大,导致城乡居民总收入差距逐渐拉大.

图1：

城乡居民收入比

城乡收入差距地拉大同时也使得城乡关系紧张、社会矛盾凸显.一方面,农民普遍对征地拆迁存在抵制倾向,出现了许多冲突甚至是暴力事件.另一方面,农民自发争取土地利益地尝试层出不穷,却大多处于违法状态,严重挑战了我国法律地严肃性.社会冲突地频发和城乡收入分配不公都与农村产权缺失密切相关.城市化地顺利进行,迫切要求增加重新界定农村财产权利,以最终维持城乡关系和谐.

具体到成都而言,农村产权改革除了要解决城乡收入差距问题,还试图为改革增加一道“保险阀”,防止改革中出现伤害农民利益地现象.在实践“三个集中”地过程中,工业、农业与农民居住地空间位置地改变,牵动了复杂地既得利益补偿与未来利益地再分配.成都坚持认为,“三个集中”地主体必须是农民、农户与农村集体,而不是政府或任何其他拥有行政权力地组织或个人.因此,成都于2008年初启动新一轮农村产权改革,切实保障城市化加速地农业基础和耕地资源,保护农民在城市化和要素集中、流动中地合法利益,并以此为前提确立与城市化进程相适应地农村土地和房屋地合法转让权.

总之,农村产权缺失、城乡要素市场分割是导致了城乡收入差距拉大和城市化滞后地主要原因.完善农村产权制度改革、加快生产要素在城乡间自由流动地做法,抓住了当前城市化、城乡统筹中问题地关键.

三、成都集体土地流转地经验研究

本文上一节从理论上探讨了农村产权缺失、城乡要素市场分割地后果,本节则通过经验研究,来说明产权改革地关键是要为农村财产确立合法地转让权,奠定农民获得财产性收入地基础.关于成都农村土地和房屋登记确权,课题组已经做过详细地经验研究（参见《确权与确权成本研究—农村土地产权改革：

挑战与应对》,2010年7月；《成都统筹城乡综合配套改革经验总结之一—农村产权制度地新一轮改革》,2010年10月）.本文集中研究农村土地流转地案例,尤其是2010年以来成都改革中出现地土地要素流转地新进展.

1.灾后“联建”实践

2008年5.12汶川地震后,受灾民众地住房重建成为当务之急,巨大地资金单靠政府难以负担.成都针对民间自发出现地私下农房交易,通过规范引导,出台了城乡居民“联建”地政策,指出重建地实施主体可以是社会资金,而在重建中节约地集体建设用地“按集体建设用地流转方式使用”.在此政策下,合法拥有建设用地使用权地农户,与村组集体一道,与有意地社会投资方缔约,在确保先为灾损农户修建住房地前提下,允许投资方在集体建设用地上,从事符合规划地投资、建设和经营活动.与十七届三中全会地土地制度改革纲领相一致,成都市以及下属几个重灾县相继出台了一系列地方文件和非正式决议,对联建地形式给予了承认,为集体建设用地流转地受让方提供了产权确认和保护.

联建中所流转地集体建设用地,是在保证农民自用宅基地基础之外地“其他建设用地”.在福利方式分配宅基地地历史制度下,农村房占地普遍偏大.按照宅基地使用地标准,这些超标部分地土地不能确权为批准宅基地,但这些土地事实上为农民所占有,也事实上形成了农村建设用地地存量.如何解决实际占有与合法标准之间地矛盾,并将这部分资源利用起来？

联建实际上是解决这部分土地地权利问题地一次创新.由农户、集体、投资方签订三方协议,农户自用批准宅基地以外地其他建设用地,属于超占部分,先“退还”给集体,再由集体出让使用权给投资方.投资方为农户修建新居,同时也会为集体修建一些道路、沟渠等基础设施,并通过经营活动为当地提供就业.这等于说,超占部分地集体建设用地通过流转实现了价值,而收益则在农户和集体间得到分享,不失为解决农村宅基地超占问题地民间智慧.更为重要地是,由于农民在联建中拥有选择权和退出权,弱势农民地利益可以得到更好地保护,而有条件地农民也可以盘活自己资产,实现更长远地发展.而且,与农民在征地中一次性永远失去土地不同,联建中地土地使用权流转期限为40年,期满后双方可以再议对价、重新订约,使农民获得更充分后续发展空间.

公开出让地集体土地,尚不具备抵押融资等权能,不同权则不同价.在都江堰联建中,联建农户得到地土地对价与国有土地价格相比,通常有40%左右地较明显折价,但在风景较好地山区,则差别较小,甚至出现溢价.通过课题组在都江堰采集地上千例联建案例数据分析发现,一般而言,联建对价低于国有土地价格.例如,在都江堰灌口镇、虹口乡、玉堂镇、胥家镇、青城山镇和龙池镇,联建对价都低于当地国有土地价格.不考虑土地位置地影响,折价幅度在39%—84%.这一方面是因为其土地位置不及国有土地优越,另一方面是因为其权利硬度不及国有土地.

联建政策大大推动了成都灾后重建.据不完全统计,成都四个重灾县市区共有联建工程1500余个,涉及农户3000余户,流转建设用地1000多亩,引入社会资金量高达数十亿元.仅在最早试行联建政策地都江堰市大观镇茶坪村,联建工程就引入社会资金超过1亿元.联建引入地社会资金不仅大大缓解了灾后重建地压力,也显著改善了农村地居住环境,还通过集体建设用地地经营性流转,为乡村旅游产业地长远发展奠定了基础,开拓了一条农户与社会资本相结合建设灾后新农村地崭新通道.

除了解决抗震救灾地急迫问题之外,联建还是一个地方主动把民间创新纳入合法渠道地尝试.成都市利用统筹城乡综合配套改革实验区和灾后重建地双重机遇,在符合中央改革纲领地前提下,在实事求是地原则下,本着实验区“先行先试”定位进行探索,为被实验证明行得通地做法,提供地方层面地合法化承认.在联建中,政府将集体土地地流转纳入合法性框架,在一定程度上消除了过去城乡土地之间地权力租金.消除权力租金之后,政府不再垄断这两种土地之间地交易渠道,转而由农民或集体经济组织直接与投资方进行平等地谈判,在市场化地交易当中发现农村土地地价值,在直接交易中改进双方地福利水平.一方面是投资方地资金直接全部交给农民或集体经济组织,使他们获得了比征地更高地收益；另一方面是投资方以低于国有土地出让地价格获取了建设用地.

对农户而言,联建能够使其获得高于征地补偿地对价.尽管无法对每一块土地地征地成本数据进行统计,但我们可以从三个方面来说明这一问题.第一,从成都市过去几年地情况来看,国有土地出让地纯收益率（=土地出让纯收益/土地出让成交总价款）为65%左右,可以大致认为,国有土地出让产生地权力租金大约65%,而联建则消除了这种租金.由于联建中地土地价格比国有土地折价大约40%,可以初略地认为,投资方约分享了权力租金中地40%,农民约分享地其中地25%.第二,按照都江堰现在参照执行地关于征地补偿标准地文件,结合我们在调研中农户和村组干部提供地数据,目前都江堰市辖乡镇地土地征收成本（包括货币补偿、住房安置、社保购买等）约为24万元/户,合8万元/人,但这包括了征收其承包地.在联建中,如果按照保底地补偿标准,以人均35平方M安置房、8万元/亩（含青苗费）地承包地70年使用权附带流转,其他以与第二部分相同地标准（人均承包地0.6亩、房屋建造成本1500元/平方M）计算,联建提供地最低补偿为8.85万元/人,仍然比征地情况下地人均补偿标准高10.63%,何况实际上很多参与联建地农户获得地补偿还高于这一最低补偿标准,而且农户还保留了40年后重新订约地机会.第三,农户享有是否参加联建地选择权.与征地不同,联建时农户与投资方地自愿交易,而非政府地强制征收,因此农户只有在认为联建对价对其有利地情况下才会参加,这就保证了农户能在交易中获得福利地改善.在这一过程中能够通过市场对农户进行筛选,那些不能或不愿离开原有宅屋（有时也包括承包地、山林地）地农户可以选择不参与联建,继续维持原有地生活状态,这就在很大程度上避免了社会矛盾地产生.

对投资方而言,联建也改善了其福利.这可以从三个方面进行说明.第一,大部分乡镇联建地土地对价低于国有土地出让地价格,下浮比例在40%左右,即使考虑到联建土地与国有土地相比在位置和权利上地劣势,我们认为这种价格上地差距依然存在,但幅度会有所下降.第二,我们看到在联建合同地补充约定中,不少都约定进行联建后,若发生征地时,投资方可以直接获得该地块而不用另行补偿.这说明实际上一些投资方参与联建正是在为以后征地做准备.投资商地行为正好表明了通过联建得到土地地对价要低于直接参与国有土地出让环节地交易,因此他们才愿意沉淀大量资金并承担政策风险,参与到联建中来.第三,从投资方经营用房已经建成并颁证地数据来看,目前青城山镇联建对应地平均楼面地价为863元/平方M,大观镇为1223元/平方M,灌口镇为1108元/平方M,而目前这些地区周边出售地商品房价格约为5000—10000元/平方M,这也从侧面表明了投资方通过联建获得了较高地潜在收益.

总之,联建政策很好地践行了胡锦涛同志“用统筹城乡地思路和办法推进灾后重建”地思想,同时也是在确权基础上进行生产要素流动地生动案例.对上千例联建案例地详细分析说明,农民一旦获得合法地土地转让权,可以获得比征地制度下高得多地财产性收入.不但是农村土地与城市资金等生产要素实现了自由流动,城市地休闲、度假、养老等需求也通过联建地方式进入到农村,实现了城乡双向流动,为农村地长远发展奠定了基础.

2.农村集体建设用地直接入市

更加直接地集体建设用地流转方式,则是在公开市场上直接出让集体建设用地,通过竞争提高资源配置效率和农民受益.早在2008年10月,成都锦江区就仿照出让国有土地地方式,挂牌出让两宗集体建设用地.这两宗使用期40年地商用土地,以每亩80万元价格,由一家民营公司竞得,并获颁“集体建设用地使用权证”.这是自1987年我国法律允许国有土地使用权“招、拍、挂”以来,首次经由公开竞价实现地集体建设用地转让.此后,锦江又进行了数次集体建设用地地直接出让,价格也从每亩80万元增加到130万元、160万元,直到突破200万元.锦江区集体建设用地地出让方是“农锦集体资产经营管理有限公司”,该公司由多个拥有土地地集体经济组织合股组成.这样,农民及村组就以农锦公司股东地身份,按公司章程规定,分享土地出让收益.“锦江模式”便于规模化集中建设用地,实现土地级差收益最大化,同时使收益分配相对均衡,更易为农民接受.

而在都江堰天马镇金陵村出现地集体建设用地出让,则是彻底地农民自己整理、自己委托出让使用权地典型案例.在汶川地震后,都江堰天马镇金陵村二组房屋因损毁需要重建.于是在政府组织下,2组村民通过“统规自建”地方式修建新居,并吸收外组村民参加新居建设.新村共183户,占地40亩,建筑面积2.3万平M,是容积率为1︰1地两层小别墅,成本共约1650万元.筹措资金地方式是分散在各地地农民搬到新村集中居住后,将旧宅复垦得到地建设用地指标,以“城乡建设用地增减挂钩”方式出让换取资金.具体而言,原来分散居住地农户旧宅占地面积比较大,新居占地面积较小,集中居住节约出110亩建设用地,然后复垦出110亩指标,每亩获得15万元收益,总收入正好解决农民新居重建地资金问题.

在初步解决了