农民工社会保障制度存在的问题及其对策.docx
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农民工社会保障制度存在的问题及其对策
一、农民工的产生及其群体特征
（一）农民工的产生
改革开放之前，劳动力在城乡之间的流动受到极其严格的控制，农民被牢牢固定在土地上。
1978年农村改革之后，城乡二元结构开始有所松动，农民逐步获得了向城市流动的自由，城市农民工人数量日益增多。
而我国经济体制改革的渐进性决定了各项制度的改革措施并不同步配套，导致农民进入城市后，户口还是农业户口，身份还是农民。
工人职业与农民身份的脱节使得城市农民工人成为一个特殊的群体。
总的来说，城市农民工人的产生有着多方面的原因，城乡二元结构的松动为其提供了一个制度的空间，农村剩余劳动力的存在,为农村人口向城市流动提供了一种可能的前提,其次是制度的松动为人口流动提供有限的空间,尽管还不是一个完整的空间。
最后是城市对劳动力的有效需求不断加强。
城乡差距的扩大为农民工的流动提供了足够的动力;而不断增强的城市就业吸纳能力又进一步增强了农民进城的期望。
在这些因素的综合作用下，城市农民工人群体不断发展壮大。
在改革开放以前，我国就是一个典型的二元结构社会。
新中国成立之初，为了在较短的时间内实现初级工业化，迅速缩小与发达国家的差距，我国政府选择了重工业优先发展的赶超战略，形成了以国有化和人民公社化为特征的高度集中的计划经济体制。
在这一体制下，以户籍制度为核心的一系列城乡隔离制度，从体制上将整个社会人为地分为城乡两元。
在刘易斯的二元经济理论当中，可以通过农村劳动力的流动而逐步提高农业部门的工资水平，最终实现工农业的均衡发展，达到城乡一体化的目标。
而在我国改革开放之前，反而通过户籍制度等制度将城乡之间的劳动力流动和人口迁移降低到最低限度，大量的农村剩余劳动力滞留在农村，农民生活长期处于低水平状态，城乡二元结构不断被强化。
农民工之所以被称为农民工，是由他们特殊的社会身份和社会地位决定的。
这种特殊性表现在三个方面：
首先，他们来自于农村，属于农业户口；其次，他们的社会身份虽然是农民，但他们的主要时间是在从事非农生产活动；再次，他们的非农活动不限于工业领域，还包括商业、服务业等第三产业活动。
农民工现象产生于我国二元结构的户籍制度安排。
农民原本是一个与工人、干部等类的职业概念，是指从事农业生产劳动并取得经营收入的那部分劳动者。
然而，在中国这种特定的二元社会结构体制下，农民作为一种特殊身份，是与城乡户籍制度联系在一起，除了拥有城镇户口之外的所有人。
始于1978年底的以实行家庭承包经营为主要内容的农村经济体制改革，极大地解放了农村生产力，显著地提高了农业劳动生产率，创造出大量剩余农业劳动力。
并因此开始了农民从农业向非农业、从农村向城镇转移的新时代。
先是在农村社区范围内自发地向乡镇企业转移。
于是，就有了“离土不离乡，进厂不进城”的农民工。
20世纪80年代中期，经济体制改革由农村扩展到城市，城市第二、三产业获得迅速发展，需要大量劳动力，再加上粮食、副食品的购销逐步放开，于是“离土又离乡，进厂又进城”的农民工大量出现了。
（二）农民工的特征
1.高流动性。
高流动性是农民工最显著的特点。
一般而言，大部分农民工由于就业信息的缺乏，外出寻求工作具有较大的盲目性，主要以地缘和亲缘关系组成群体流动。
还有部分农民工利用农闲打工，季节性流动特征较显著。
同时农民工一般从事技术含量低、容易进入的行业，工作稳定性差。
此外，农民工与用人单位的劳动关系一般都比较松散，多数没有签订正规的劳动合同，通常只是一句口头协议或熟人的担保，处于随时可能被终止的状态。
这些都造成了农民工的高流动性。
2.工作的低层次性和低收入性。
绝大多数的农民工文化素质较低，难以迈入高收入、高层次工作的门槛。
同时，由于户籍制度和用工制度的约束，一些相对稳定的正规工作岗位，特别是国有经济内稳定的工作岗位很少向农民工开放，农民工进城所从事的大多是一些非正式职业或边缘职业，如建筑业、运输业、服务业以及个体经营或自谋的餐饮、零售等职业，这些工作劳动力市场竞争激烈，层次低，收入低。
只有少量具有高技能高文化素质的农民工能够获得高收入、高层次的工作岗位。
3.注重短期直接利益。
与高流动性、低收入性的特点相适应，农民工进城务工的直接目标是追求短期利益最大化。
由于自身素质和城市歧视性政策的影响，农民工在城市立脚的不足四分之一，大部分农民工打工一段时间后最终还是返回家乡。
可见，由于各地农民工社会保障政策的不同，到处流动的农民工就难以加入当地的社会保障体系中去;再加上他们收入很低，因此追求短期利益最大化是他们的直接目标，认为拿到现金才是最实在的，对社会保障尤其是延期支付的项目，如养老保险等就不太关注。
二、农民工社会保障制度存在的问题与成因
（一）目前农民工社会保障制度存在的问题
1.工伤保险缺失
农民工大多从事着劳动强度大、时间长的工作，生活工作环境令人担忧，工伤事故频繁。
但由于制度的贫血,不是农民工不想签,而是用工单位不愿签,省下社保，用人单位要么对受伤农民工置之不理，要么对因伤致残甚至丧失劳动能力的农民工一次性支付少量费用后将其解雇。
2.医疗保险覆盖率低
目前，我国并没有关于农民工医疗保障制度的统一规定，总体来看，农民工可以获得的医疗保障主要来自于以下三个方面：
第一，流入地政府建立的医疗保险制度。
流入地政府针对农民工的医疗保障制度模式又有两种：
第一种是由流入地政府为农民工建立独立于城镇职工的综合保险制度，该制度包含了对养老、医疗和工伤的保障，代表城市是上海市和成都市。
第二种是由流入地政府将农民工纳入现行城市职工医疗保障制度体系之内，但在内容、缴费水平和待遇水平方面有所差别，代表城市是北京市和深圳市。
第二，流出地政府建立的新型农村合作医疗保险制度，即农民工与其他家庭成员一同加入新型农村合作医疗保险制度。
目前，这种制度还处于分散试点阶段，并未形成统一的模式。
第三，农民工所在单位提供的基本医疗保健服务和劳动安全卫生设施。
现行《中华人民共和国劳动法》第五十二条和第五十四条分别规定，“用人单位必须对劳动者进行安全卫生教育，防止劳动过程中的事故，减少职业危害”，“用人单位必须为劳动者提供符合国家规定的劳动安全卫生条件和必要的劳动防护用品对从事有职业危害作业的劳动者应当定期进行健康检查”等。
但是部分用人单位并没有严格按照《中华人民共和国劳动法》的相关规定，为农民工提供必要的职业安全卫生环境和基本的劳动保护措施，这种制度缺失不仅体现在绝对量上，也体现在结构分布上：
它使得一部分处于高危行业的农民工的医疗和工伤风险不断积聚。
以用人单位为主体的职业安全卫生与劳动保护措施的严重滞后不仅不利于企业自身的扩大再生产，也必将会对公共卫生体系和社会医疗保障制度带来负面影响。
3.养老保险制度不完善
农民工养老意识淡薄，参保率低。
虽然部分城市为在本地区内务工的农民工建立了社会养老金保险项目，但由于社会养老保险计划尚未实现全国的统筹以及农村养老保险的不完善，农民工养老金保险很难在城市之间、城乡之间转移，而导致许多农民工不愿参保，宁愿依靠传统的家庭养老方式。
2009年由于金融危机的影响导致将近3000万农民工失业，他们只能选择回乡，毕竟在农村还有他们最后的生活保障—土地。
这样的一种新情况的出现使得农民工的养老保险意识更加淡薄。
4.失业保险近乎缺失
农民工由于其工作的高流动性和不稳定性，失业问题普遍存在，而失业保险几乎不存在。
失业后，他们要遭受着巨大的经济、生活、社会心理的压力，大部分以以往的积累或向亲友、老乡借钱维持生计，也有一部分不得不返乡。
5.法律法规体系不健全
我国已建立起初步的社会保险体系，深入推进社会保险制度改革，建立完备的社会保障体系，必须要有充分的法律法规体系作为保障。
但是，当前我国连一部《社会保障法》都没有，更不要说完备的社会保险法律体系了，虽然,劳动合同法也规定企业要为员工购买社保,只不过,没有为员工购买的社保的企业,被惩罚的力度不够,甚至有时候没有被惩罚,这是法律的执行问题。
现实生活中主要靠一些已经颁布的较低层次的法规来约束和规范社会保险法律关系，其刚性和约束力可想而知。
现行法律缺乏对国家主体责任的界定和规范，导致政府在社会保障体系中角色不清、职责模糊，这也是政府责任缺位的法律原因。
6.企业和农民工参保积极性存在“两不高”现象
当前，包括国有企事业单位在内的各级各类企业，对社会保险促进发展的功能认识不到位，担心加重企业经济负担，为农民工缴纳社会保险的积极性普遍不高，表现为三种形式：
一种是不积极为农民工缴纳社会保险；一种是不但不主动为农民工缴纳社会保险，也不提供任何便利，甚至阻挠农民工参保；一种是部分履行义务，一旦出现问题即骗保。
（二）农民工社会保障问题的成因
1.政策体制上的缺失
由于历史原因形成的城乡二元社会结构是农民工社会保障缺失的根本原因。
正处在转型加速中国社会仍带有明显的二元特征，我国当前的社会保障制度设计仍是以户籍为基础的。
户籍壁垒使农民工因为体制性的身份而被排除在“国民待遇”之外。
2.政策制定者对农民工社会保障问题重视不够
尽管现在已经出现了“农民工”人大代表，但从根本上来说农民工缺乏足够的话语权。
许多地方政府在制定相关政策时候仍然将农民工看成是政府的财政负担和影响城市发展的负面因素。
3.雇主的社会责任感缺乏
资本永远以利润的最大化为其最终目标，为农民工交纳社会保险费会加重雇主负担，因而不愿为农民工参保。
用人单位的消极的社会责任感使得农民工社会保障制度执行成为空话。
4.农民工自身的原因
（1）参保意识不强。
由于文化水平较低，农民工对社会保障的认识不足。
农民工大多来自经济不发达的农村，他们进入城市的直接目的就是提高经济收入。
对于他们来说，参加社会保险会减少工资收入，缴纳社会保险费被认为是强加在身上的另一种负担。
（2）法律意识不够。
农民工当权益受到侵害时，由于救济成本、法律执行困难等原因，他们往往不敢主张自己的权益。
5.社会保障法制不健全，执法不严
社会保障立法层次不高，现行的关于农民工社会保障的立法都是行政立法，主要是国务院和各部委发布的指导性条例、通知、决定等，立法效力层次低，缺乏一部统一的由全国人民代表大会立法。
农民工社会保障法律的具体实行几乎都由地方政府制定，导致各地的法律规章制度不统一，执行混乱，彼此间不协调。
另外，在社保基金的征缴方面，也缺乏强有力的措施，如果企业拒不参保或欠缴，缺乏司法救济，导致了企业参保率低、拖欠现象严重。
农民工参保积极性不高与社会保险制度设计的出发点是相背离的，除了农民工自身原因外，社会保险制度设计不合理，不能适应农民工的特点是主要原因。
三、农民工社会保障严重滞后对社会的影响
（一）给社会安全带来不稳定因素
社会保障是社会的“安全阀”，对社会的稳定和发展起着重要的作用。
从我国城市农民工社会保障的现状来看，其社会保障严重滞后必然对社会的稳定和发展产生不利的影响。
社会保障的目标是保障社会成员的基本生活，使社会成员安居乐业，促进社会稳定。
我国农民工社会保障的严重滞后使一部分人生活陷入困境，强化其相对剥夺感，促使其挺而走险，走上违规、违法、犯罪的道路，从而积蓄社会不安定因素。
究竟是什么原因导致城市农民工犯罪率不断上升的呢?
他们在农村能遵纪守法，为什么一进城市就容易走上犯罪的道路呢?
显然，我们的答案不能到农民工的先天本性去找，而应该到社会环境和社会制度中去寻找。
马克思、恩格斯指出:
“犯罪—孤立的个人反对统治关系的斗争，和法一样，也不是随心所欲地产生的。
相反地，犯罪和现行的统治都产生于相同的条件。
”“温饱思淫欲，饥寒起盗心”说明了不同社会阶层的犯罪有着不同的形式，也有不同的起因。
中国农民工和美国黑人都处于社会的下层，他们的犯罪动因是十分相似的。
如果说导致今天美国黑人犯罪率高的社会原因是种族主义、种族歧视和种族偏见的残余的话，那么造成当今我国城市农民工犯罪率高的外部原因就是现行的户籍制度、户口歧视和户口偏见等导致农民工群体社会保障的缺失。
第一，社会保障缺失使城市农民工的生存陷入困境户籍制度决定着我国社会保障制度呈二元化特征，深深地影响着城市农民工的前途和命运，制约着他们的行为和观念。
也许有人会说:
农民工失业可以回家种田嘛。
这要和农民工外出打工的目的联系起来，他们告别家人时就是抱着挣钱的愿望，他们如果挣不到钱是无颜回家见父老乡亲的，所以当他们在城市里处于失业困境时，一般不愿回家，总盼望哪天时来运转找到工作。
这样，失业以后他们继续在城市找工作，当饥饿来临时，道德规范和法纪法规就难以阻止他们去偷去抢了。
据李强教授2000年的调查，曾经有被调查的农民工反问道:
“你们城里人当然没有生存的问题。
但是，我们乡下来的人如果遇到完全没钱的时候，我们不去偷、不去抢，怎么生活?
”这正如马斯洛的需求满足理论所说:
当人还没有解决温饱的时候，生存第一，为了求得生存，人们会不惜代价、不计手段。
在这个层面上是很难要求人们重视道德的自我完善和社会价值的实现。
因此，社会保障缺失使一部分城市农民工挺而走险，走上违规、违法、犯罪的道路。
第二，社会保障缺失强化了农民工的相对剥夺感，农民进城前，他们和市民生活在两个完全不同的社区。
虽然两种社区实行不同的社会保障制度，由于他们生活在不同的社区，同一社区的社会保障制度是相同的，因此相对剥夺感很小。
当农民工一旦走进城市，并试图生存下来的时候，进城农民就会对自己所遭遇的不平等待遇产生强烈的震撼。
在城市，大多数农民工只能干苦、脏、累的活，多劳少得，缺乏福利，甚至连其子女入学入托都需要交借读费;相反，一部分不肯出力、无技术的城市职工，由于具有“高附加值的城市户口”而得到较高的收入和较好的福利。
两者之间的巨大反差必然强化其相对剥夺感，心存不满情绪，一些人就会采用不法的手段来“补偿”因不平等的待遇而使自己报酬所受的损失，从而走上了犯罪的道路。
（二）制约了城市化进程的健康发展
城市化的核心是聚人为市，化市为城。
如果要化农民为市民，就必须努力创造一切有利条件，让有条件进城的农民摆脱农民身份，放弃其承包地，融入城市社会，成为能适应市场经济要求的城市人。
因此，城市化的过程是同社会发展相伴随的客观过程。
在这一过程中，农村人口会迅速向城市集中;城市的数目会增加并形成城市群;城市公共设施会进一步系统完备;城市在政治、经济、文化中的作用会不断增强。
由此可见，城市化同工业化、非农化、现代化是相互依存、相互促进。
工业化、非农化、现代化会推进城市化，而城市化又有利于工业化、非农化、现代化的发展。
例如去年春节农民工返乡过节，广州市就缺少大量的送奶工，市民喝不上牛奶，影响城市居民的生活。
许多大城市，离开了农民工，建筑业、制造业、服务业就处于瘫痪状态。
既然城市如此需要农民工，为什么农民工不长期居住城市，而像“钟摆”一样往返于城乡之间呢?
虽然有多种原因，但主要原因还是农民工社会保障缺失。
长期的城乡壁垒，使“户口”附着了太多的利益，国家和政府并没有为这些已经市民化了的农民考虑周全的社会保障。
城镇户籍制度虽有所放开，但农民工不得不考虑他们的住房、就业、养老、子女教育等社会保障问题，在这些问题得到很好解决之前，他们是不会轻易迁入城市实现“农转非”的，即使迁入了，也不会轻易放弃那份与自身利益联系最紧密的生产资料—承包地，这在一定程度上影响城市化的进程。
另外，农民工社会保障缺失也会使“城市病”加重，影响城市的健康发展。
农民工到城市以后，很快就面临居住问题。
在用人单位不提供住房的条件下，许多农民工又没有能力在城里租房，为了生存，他们往往依托旧有的关系来结成新的关系网络，一起在城郊结合处搭工棚居住，这就出现了外来同乡人在城郊聚居的现象，像北京出现了所谓的“浙江村”、“河南村”、“新疆村”等，这种情况在其他大城市也同样存在。
这就是城里人常说的“非洲村”。
这些“城中村”明显带有农村的印记，其成员的价值观念、行为举止、生活方式等方面处处体现出农村社会成员的特征，因而成为一个与城市社区截然不同的村庄。
这些村庄的居住条件和卫生条件很差，不要说与城市相比，就是和农村比起来也是有所不及的。
由于他们常常自己建一些简易平房或者是简易棚屋居住，也有的住在本地一些闲置、废弃的旧房里，所以房子拥挤、昏暗且难以挡风遮雨。
这些“城中村”往往成为城市环境卫生的死角，蚊虫到处乱飞，垃圾随处都是，污水横流，真是“又脏，又乱，又差”。
他们中的许多人无稳定工作，处于失业和半失业状态，收入低、甚至难以维持生活。
目前，正是我国城市化水平加速时期，在很大程度上要依赖于城市农民工向城市人口的转移来实现。
如果不解决农民工社会保障缺失问题，农民工聚居区不但影响市容，还可能出现普遍贫困化现象，对城市化的健康发展产生不利的影响。
（三）阻碍了我国社会主义市场经济体制的完善
有人形象地说:
“市场经济就像一列火车，社会保障制度就像铁轨，铁轨铺到哪里，火车才能进行到哪里”。
我国社会主义市场经济体制的完善需要有完善的社会保障制度与之相配套，主要有以下几点原因:
首先，社会主义市场经济以市场机制调节资源配置为基础，并遵循公平竞争、优胜劣汰和效率优先的原则，所以作为市场经济竞争主体的企业随时面临倒闭、破产等市场风险，劳动者的社会风险也随之增大，这就需要社会保障保护劳动力和促进劳动力再生，为市场经济发展提供充足的人力资源。
农民工社会保障问题的存在不仅影响了我国社会稳定和城镇化进程，影响了农业和农村经济，而且成为社会主义市场经济和全面建设小康社会的障碍因素。
农民工社会保障的严重滞后以至缺失，事实上是我国社会保障体系建设的一个漏洞和缺憾，没有农民工的社会保障，中国就谈不上有健全的社会保障制度。
四、完善农民工社会保障制度的必要性
（一）这是公民权利平等性的应有之义
首先，现代社会保障是国家立法强制施行的一种公共计划，是全体公民依法享受的权利。
社会要保障公民的基本生活，并尊重他们的人格尊严，这是现代社会保障与慈善事业的根本区别。
社会保障是公民平等享受的权利，这里不存在恩赐或施舍，只有责任和义务。
它是国家赋予每个劳动者的一种权利，其目的就在于使每一个劳动者在退休、失业、生病以及丧失劳动力时的基本生活得到保障。
“建立和实现国民社会保障制度是中国社会保障最终发展的目标。
这不仅是促进竞争、发展社会化大生产的客观要求，也是实现社会公平、社会稳定的必要条件。
农村非农产业群体，作为劳动者的重要组成部分，与其他的劳动者一样，理应完全享有平等的社会保障权利。
”保障弱势群体的权益，是政府的一项基本职能。
（二）这是保障农村改革的必然要求
农村改革问题一直是困扰中国政府的一个难题。
虽然政府下了很大力气，中国农村经济却发展依然缓慢，农民负担的问题，城乡收入差距的问题越来越凸现出来。
有专家认为这与农村积压大量剩余劳动力是不无关系的。
“回顾一下这些年来一直困扰农村的一系列问题，不难发现其核心之一就在于农村人口太多，大量的农村剩余劳动力无法转移到其他产业。
在土地供给刚性的条件下，过多的农村劳动力会排斥资本和技术进入农业，以致农业劳动生产率很难大幅度提高。
”因此，最近有专家出:
提高农民收入的根本途径是减少农业人口，中国农民收入过低的原因在于种地的人太多，提高农民收入的关键不仅是调整农业生产的结构，更要调整人的结构。
（三）这是提高城市化水平的必然要求
城市化是指一国在工业化进程中，人口、产业（或资本）不断从农村向城市集聚，城市数量越来越多，城市人口越来越多的过程。
城市化水平是用来衡量一个国家现代化程度的指标之一。
经过20余年改革开放的历程，中国的工业化发展己达到工业化中期的初始阶段，但农业劳动力的比重和城镇人口的比重还仍然停留在工业化初期水平。
我国的城市化进程在二元社会结构的影响下，在改革开放前的二十多年时间里一直停滞不前，严重滞后于工业化进程，呈现出“工业国家，农村社会”的特征。
这种局面直至今天仍未得到根本扭转。
据有关资料分析表明:
我国目前的实质城市化水平仅为3%2，离中等发达国家49%的比例还相差甚远。
城市化滞后引起或加剧了我国经济社会发展中的一些突出问题。
如农民收入过低和增长乏力、就业压力大等，在很大程度上均与城市化滞后有关。
中国城市化的任务，不仅是要把几亿农业劳动者转变为非农产业劳动者，而且是把几亿乡村人口转变为市镇人口，而合理化解中国的城市化难题，使人口城市化过程与农业劳动力非农化过程同步，就必须使这一部分进城农民彻底告别土地，变成真正意义上的依赖非农业。
经营活动生存的“城市”人。
这就不仅指农民户籍身份的转换，而且也包括农民在生产方式（职业）和生活方式（包括社会福利保障）发生的重大改变。
为此我国政府不仅要通过实际措施，积极推进城市化，使更多的农业剩余劳动力进入城市，而且必须给进城的农民提供一个基本的生活保障，逐步将他们纳入城镇社会保障网络中，使这一部分人彻底告别土地，结束时城时乡的“两栖”生活。
我认为，如果没有建立面向农民工的社会保障制度，这些目标是很难顺利实现的。
（四）这是社会保障体系改革的必然要求
从长远来讲，随着中国工业化和城市化进程的加快，农民工中有相当大比例的人将会留在城市，那么尽早建立他们的社会保障的个人账户对我国社会的长远发展是很有利的，而且越早建立越好，越早建立对社会来讲其负担越小。
相反，流动人口的社会保障体系长期拖下去的话，一是当前麻烦很多，碰到类似“非典”事件，将束手无策;二是给将来的社会保障体系建设留下难以解决的包袱和隐患。
现在就把农民工纳入社会保障体系，政府具有主动性;否则，将来问题出现之后，政府就只有被动应付了。
（五）这彰显了社会的文明和进步
农民工参与城市建设，为城市发展做出了自己的贡献，但健康和疾病却时时处处在困扰着农民工，如果我们不能正视这一问题，不能满足农民工在医疗保险方面的合理诉求，甚至漠视他们的合法权益，这不是我们这个文明社会所秉持的法则。
农民工是一个完整法律意义上的公民，法律赋予公民的各项权益农民工也必须得到，其他城市人所享受的社会保障，他们理当享受到。
一个社会文明和进步的重要标志就是公正公平，如果人为地把人划分为三六九等，实，不仅有悖于社会常理，也是对人权的践踏和不尊重。
根据西方发达国家的经验，社会保障政策是追求社会公平和维护社会稳定的重要工具，适当的社会保障政策有利于达成社会公平且有利于促进经济增长，并提高就业水平，相反，不适当的社会保障政策不仅不能保证社会公平，还会有损经济效率，引起社会动荡。
由于农民工收入水平低、流动性大，加上自身素质普遍不高，从而已经成为社会动荡的重要因素。
很显然，农民工不参加社会保险，不仅影响社会保险基金扩面征缴任务的完成，更重要的是忽视了农民工的合法权益，久而久之会给社会带来不稳定因素。
可以毫不夸张的说，忽视农民工的社会保险，就等于埋下了一颗定时炸弹。
建立和完善农民工社会保险制度，让农民工平等地享受法律赋予的权益，分享其已做出巨大贡献于其中的城市发展的成果，可以促进社会公平的实现，从而减少社会动荡的因素，维护社会的稳定运行。
五、完善农民工社会保障制度的建议
农民工社会保障体系的科学架构，应该是一个政府、企业、个人各尽其责，依据农民工的保障需求分层次提供社会救助、社会互助、社会保险和社会福利，突出社会保险的重要职能，将农民工逐步纳入统一的社会保障体系架构之中,使各个群体之间的保障制度既有区别又衔接融合,真正实现全民皆保的公民社会目标。
我国现阶段社会保障体系改革的目标是构筑城乡有别、相互衔接、覆盖全社会的社会保险体系。
农民工是跨越城乡的边缘性群体，依其职工身份应当纳入城镇社会保险范围，而依其农民身份则应当纳入农村社会保险范围。
但无论纳入城镇或农村社会保险范围都存在一些现实难题。
借鉴国际经验笔者提出如下建议：
（一）一般来说制度是人为设计的结果首先从国家的功能来看,制度供给是国家的基本功能之一。
政府作为国家的行政机关,是作为代理国家行使管理经济社会等事物的机构,国家供给制度在实际生活中就表现为政府制定各种规章制度、政策。
其次,从制度的自身特点来看,制度是一种公共品,而公共品一般是由国家“生产”的。
按照经济学的分析,政府生产公共品比私人生产公共品更有效,尤其是制度这个公共品。
纵观世界各国社会保障制度的建立和发展过程,我们会发现没有政府的加人和支持,现代社会保障制度就不会出现在社会保
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