当前食品安全管制中的问题及对策分析.docx
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当前食品安全管制中的问题及对策分析
远程与继续教育学院
本科毕业论文（设计）
题目：
当前食品安全管制中的问题及对策分析
学习中心：
内蒙古学习中心
学号：
090F08133047
姓名：
徐菁
专业：
行政管理
指导教师：
杨晶晶
2015年8月10日
中国地质大学（武汉）远程与继续教育学院
本科毕业论文（设计）指导教师指导意见表
学生姓名：
徐菁学号：
090F08133047专业：
行政管理
毕业设计（论文）题目：
当前食品安全管制中的问题及对策分析
指导教师意见：
（请对论文的学术水平做出简要评述。
包括选题意义；文献资料的掌握；所用资料、实验结果和计算数据的可靠性；写作规范和逻辑性；文献引用的规范性等。
还须明确指出论文中存在的问题和不足之处。
）
文章以食品安全问题为题，关注到了社会的热点问题，选题具有一定的现实意义。
论文分析了当前食品安全问题的主要类型及食品监管中存在的主要问题，在此基础上提出了改进的建议。
论文全文内容较为具体，结合实例进行了分析；语言流畅，具有一定的论文写作能力。
全文思路清晰，结构较为完整，格式正确，但不足的是在写作的过程中没有将问题与措施部分完全对应。
指导教师结论：
合格（合格、不合格）
指导教师
姓名
杨晶晶
所在单位
内蒙古远程与继续教育学院
指导时间
2015年9月
中国地质大学（武汉）远程与继续教育学院
本科毕业设计（论文）评阅教师评阅意见表
学生姓名：
徐菁学号：
090F08133047专业：
行政管理
毕业设计（论文）题目：
当前食品安全管制中的问题及对策分析
评阅意见：
（请对论文的学术水平做出简要评述。
包括选题意义；文献资料的掌握；所用资料、实验结果和计算数据的可靠性；写作规范和逻辑性；文献引用的规范性等。
还须明确指出论文中存在的问题和不足之处。
）
本论文相当一部分内容属抄袭，链接如下：
修改意见：
（针对上面提出的问题和不足之处提出具体修改意见。
评阅成绩合格，并可不用修改直接参加答辩的不必填此意见。
）
请遵守学术规范，按照毕业论文答辩要求撰写论文。
毕业设计（论文）评阅成绩（百分制）：
1
评阅结论：
不同意答辩（同意答辩、不同意答辩、修改后答辩）
评阅人姓名
吕后郊
所在单位
中国地质大学
评阅时间
2015.10.12
论文原创性声明
本人郑重声明：
本人所呈交的本科毕业论文《当前食品安全管制中的问题及对策分析》，是本人在导师的指导下独立进行研究工作所取得的成果。
论文中引用他人的文献、资料均已明确注出，论文中的结论和结果为本人独立完成，不包含他人成果及使用过的材料。
对论文的完成提供过帮助的有关人员已在文中说明并致以谢意。
本人所呈交的本科毕业论文没有违反学术道德和学术规范，没有侵权行为，并愿意承担由此而产生的法律责任和法律后果。
论文作者（签字）：
徐菁
日期：
2015年8月10日
摘要
随着经济社会的发展，近年来食品安全事件屡屡出现在大众面前，接二连三的食品安全事件暴露出我国食品安全监管在政策立法，职能分工等方面仍然存在问题。
随着《食品安全法》的出台，我国的食品安全问题得到了明显改善，但仍未解决。
本文认为，食品安全问题不仅涉及一个方面，它涉及到社会的方方面面，需要政府、企业、公民以及其他社会组织的共同努力，特别需要政府将监管职责落到实处，以减少和杜绝食品安全事件的发生。
关键词：
1、食品安全2、政府监管3、问题4、对策
随着食品生产规模的扩大和食品贸易国际化，食品的安全问题已成为世人关注的焦点之一。
食品安全存在的问题不仅危害人们的健康，损害消费者的利益，而且还影响到食品的市场竞争力和出口。
为了除虫害，有人大量使用高毒甚至剧毒农药，致使蔬菜、果品农药残留严重超标；为了提高产量，有人盲目使用违禁激素；为了增加猪的瘦肉率，有人竟在饲料中掺上“瘦肉精”；为了使面粉和粉丝增白，有人胆敢把有毒化学品“吊白块”掺和其中；为了骗钱，有人用稻草沤水兑上色素和盐当酱油卖；为了赚取高额利润，有人把含有黄曲霉素的霉变陈大米抛光上蜡充新大米出售,食品安全问题令人担忧。
重大食品安全事件不断发生，再次敲响了食品安全问题的警钟。
一、食品安全的概念及对其监管的必要性
食品安全紧密关系着人类的生存和发展，保障食品安全以维护人们的健康有赖于高效的食品安全监管及其法律制度体系。
根据生命健康权等基本人权的理念，政府需要监管食品安全来保障公民的生命健康。
经济行政法学界认为，政府应该对经济活动进行干预。
如果政府不加以适当的调控和监管，那么带来的市场失灵将会给经济和社会带来极大的影响。
其次，食品安全是一项社会公共产品，与人们的切身利益息息相关，一旦处理不好将给人们的利益和国家的经济带来极大的损失。
再加上社会监管职能是政府的一项基本职能，如果监管不到位政府也需要承担责任，因此食品安全问题离不开政府的监管。
（1）食品安全的概念
国内外对食品安全的定义有所不同。
国际标准化组织（ISO）颁布的ISO22000《食品安全管理体系》标准对食品安全的定义是：
食品在按照预期用途制备或食用时不会对消费者造成伤害的概念，但不包括与人类健康相关的其他方面，如营养不良。
1996年世界卫生组织在《加强国家级食品安全计划指南》中，把食品安全定义为“对食品按其原来用途进行制作或食用时不会使消费者的健康受到损害的一种担保”。
我国《食品安全法》中的定义是：
指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚性或者慢性危害。
我国学者李哲敏认为：
“食品安全是指一个单位范畴（国家、地区或家庭）从生产或提供的食品中获得营养充足、卫生安全的食品消费以满足其正常生理需要，即维持生存成长或保证从疾病、体力劳动各种活动引起的疲乏中恢复正常的能力。
”
食品安全的内涵是一个历史的发展过程，事实上，其内涵随着人们生活环境的改变和社会技术的进步而变化。
本文中对食品安全的概念之认识，遵循我国《食品安全法》第九十九条的规定。
在这里需要强调的是，食品安全不同于食品质量。
质量不仅包括诸如成分、外观等一般特性，而且规定农药残留和添加剂使用等不安全因素。
而安全仅仅指食品中可能对人体健康造成损害的属性，是食品质量的一个组成部分。
因此，食品安全要求政府加强监管，以有效的避免社会公众的生命健康受到问题食品的威胁。
（2）当前食品安全问题类型
当前，我国的食品安全问题可以归纳为以下几种类型：
1、由食源性疾病引发的问题
由食源性污染产生的疾病，已成为目前危害中国公民健康的最重要因素之一。
按照卫生部提供的统计数字，我国最近几年的食品安全问题呈现上升趋势。
上报食物中毒报告例数、中毒人数和死亡人数都有较大的上升。
从目前的统计数字来看，我国每年食物中毒报告例数约为2万～4万人，但专家估计这个数字尚不到实际发生数的1/10，也就是说我国每年食物中毒例数至少在20万～40万人，食源性污染引起的食物中毒现象可见一斑。
2、化学污染带来的食品安全问题
化学污染因素主要包括环境污染物和生物毒素等。
（1）环境污染对食品安全的威胁
首先，江河、湖泊、近海等污染是导致食品不安全的重要因素。
目前我国的河流、湖泊和近海区域受到不同程度的污染，其中湖泊藻类污染及富营养化程度严重。
这些被污染水体中的持久性有机污染物和重金属会在农、畜、水产品中富集，进而对人体健康构成严重危害。
其次，有机化工产品生产厂、钢厂及其他工厂的排放物质、焚化炉燃烧废弃物、汽车尾气等都可直接或间接地污染肉、乳及水产品。
（2）种植业与养殖业造成的源头污染
化肥、农药、兽药、生长调节剂等农用化学品的大量使用，从源头上给食品安全带来极大隐患。
过量地施用化肥，会造成蔬菜中硝酸盐积累较多，而硝酸盐会进一步形成强致癌物质亚硝胺，对人体造成危害。
农药滥用或残留超标同样会造成对人体的巨大危害。
因兽药、激素和生长促进剂使用不当，以及养殖环境的污染，所生产的畜禽产品和水产品，经人们食用后不仅对人体健康造成直接危害，还导致了人畜共患疾病增加。
（3）生物毒素的污染
生物毒素污染主要包括细菌毒素和霉菌毒素2个方面。
细菌毒素可直接引起细菌性食物中毒，如金黄色的葡萄球菌产生的葡萄球菌肠毒素与肉毒杆菌产生的肉毒杆菌毒素都具有很强的毒性，会使人产生严重的呕吐和神经中毒症状。
3、食品在生产加工过程中的问题
食品在加工生产过程造成的食品安全问题主要有3个方面：
（1）超量使用、滥用食品添加剂和非法添加物造成的食品安全问题。
（2）生产加工企业未能严格按照工艺要求操作，微生物杀灭不完全，导致食品残留病原微生物或在生产、储藏过程中发生微生物腐败而造成的食品安全问题。
4、食品流通环节的问题
目前在食品安全的保障体系中，流通领域是个薄弱的环节，仓储、储运、货柜达不到标准，致使许多出厂合格的产品，在流通环节变成不合格，甚至成为腐败变质的食品。
同时，由于管理不善，一些假冒伪劣产品堂而皇之地进入店堂出售。
5、违法生产、经营带来的食品安全问题
（1）无证无照非法生产经营食品问题依然严重。
（2）食品生产经营企业法律意识淡漠，重生产轻卫生、弄虚作假、出售过期变质食品等，给食品安全带来很大隐患。
（3）生产者素质较低、卫生意识淡薄、规范操作能力差等极易造成食品污染和食物中毒事故的发生。
6、卫生执法部门存在的问题
（1）食品卫生执法与管理部门职能交叉、重复，效率低下。
（2）以科学为基础的立法及执法模式未完全建立，执法力度需要加大。
（3）基础监督、检验队伍素质和技术水平有待提高。
（4）全社会食品安全的意识有待进一步提高。
（3）政府对食品安全监管的必要性
自亚当•斯密提出“看不见的手”的理论以来，人们一直倾向于认为，市场是没有缺陷的，政府不仅没有必要干预经济活动，而且信奉管的最少的政府就是最好的政府。
而频发的食品安全危机证明，没有政府的监管和干预，食品市场不仅会出现市场失灵，导致资源配置效率低下或无效率，而且会严重威胁消费者的身体健康和生命安全。
食品安全的公共产品属性、市场失灵以及政府的公共管理职能使得政府监管食品安全成为必要。
因为只有政府可以通过立法或行政手段，要求食品生产者、经营者提供真实、全面的食品信息，要求其行为合法；只有政府可以对食品生产、销售进行监管和控制，从而保障人们的人身及健康安全。
二、我国食品安全政府监管的历史和现状
由于中国的特殊国情，我国对于食品安全的认识经历了一个从无到有、出浅入深的过程，由过去对食品数量的追求逐渐转变到对食品的质量甚至营养的追求。
过去我国提倡的食品卫生、食品质量并非现在的食品安全的概念，它们有着很大的区别：
过去的食品卫生只强调对成品、半成品加工过程的检查，而现在的食品安全强调从食品的源头出发，即从种植、养殖环节开始，到最后食品进入餐桌的整个过程的统一监管。
因此，我国食品安全监管的理论与实践，与发达国家比较存在明显不足。
了解食品安全的过去与现在、认识到我国与发达国家的差距能更好地促进食品安全的监管研究。
（1）我国食品安全政府监管的历史
纵观我国食品发展的历史，我国食品安全的监管工作也经历了从无到有、从小到大的不断发展和完善的过程。
20世纪60年代初，我国颁布的《食品卫生管理条例》标志着我国食品安全监管工作已由单项管理逐步过渡到全面管理，并开始由单纯的行政管理向法制管理方向转变；随后在80年代，颁布了《中华人民共和国食品卫生法（执行）》，使食品安全监管工作走上了法制的轨道。
1995年10月30日，食品卫生法经第八届全国人大常委会第十六次会议审议通过，标志着我国食品卫生监督管理工作进入了一个新的历史阶段。
在监管机构上，我国一直实行由农业部、卫生部、工商总局分段管理。
农业部管生产、卫生部管加工、工商部门管市场。
1978年，国家医药管理局成立。
1998年3月，由原国家经济委员会下属的国家医药管理局，合并卫生部的药政司，并吸收国家中医药管理局对中药的监管职能，组成国家药品监督管理局，成立国务院直属主管药品监督的行政执法机构。
先是组建了国家和省一级集中统一的药品监管机构，2000年6月，开始实行省以下垂直管理。
到目前为止，国家、省、市、县级药品监管网络基本建立，全国批准设置的352个市（地、州、盟）、2060个县（市）药监机构基本组建。
2001年4月，中央决定国家质量技术监督局与国家出入境检验检疫局合并，组建国家质量监督检验检疫总局，负责组织实施进出口食品和化妆品的安全、卫生。
质量监督检验和监督管理；管理进出口食品和化妆品生产、加工单位的卫生注册登记。
2003年3月10日，十届全国人大一次会议审议并通过了国务院机构改革方案，在原国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局，该局作为国务院直属机构，继续行使原监督管理局职能，负责对食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督和组织协调，依法组织开展对重大事故的查处。
（2）我国食品安全政府监管的现状
目前，我国在食品安全监管方面主要采取的是以分段监管为主，品种监管为辅的监管方式，已经初步建立了国家和地方两个层面的食品安全监管体系并发挥了重要作用。
1、国家层面的食品安全监管体系
为加强食品安全监管，进一步理顺监管部门职责，国务院对食品安全监管工作作出重要调整，颁布了《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》，明确规定从2005年1月1日起，农业部门负责初级农产品生产环节的监管、质检部门负责食品生产加工环节的监管、工商部门负责食品流通环节的监管、卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管、食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、协调和依法组织查处重大事故。
此外，市场食品质量监督检查信息将由质检、工商、卫生和食品药品监管4个部门联合发布。
当前政府部门对食品安全的基本思路是：
加强食品安全监管，严格食品市场准入，确保食品质量安全，积极引导百姓消费。
可见，我国对食品安全的监管已提到日程上来了。
2、地方层面的食品安全监管体系
我国绝大多数省级政府的食品安全监管体系从2003年后开始转变，由药品监督局改为食品药品监督局，一般设置一、两个处室负责食品安全的协调和监察，统领本地区的食品安全监管工作。
目前全国31个省（不含台湾省）、自治区、直辖市中有29个设置了食品药品监督管理局，仅北京市、辽宁省仍保留了原有的药品监督管理局体系，其食品安全监管工作分别由工商部门和卫生部门负责。
中央和地方两个层面的食品安全机构各成体系，共同形成了我国食品安全监管主体，在加强食品安全监管方面发挥着重要作用。
但迄今为止的食品监管责任体制依然没有理顺，机构定位比较模糊，多部门业务在食品监管和服务过程中难以甚至无法整合，从而导致食品安全监管中一直难以克服的“低效”、“失效”、“无效”等现象没有得到有效缓解。
（3）现阶段政府在食品安全监管中存在的问题
1、监管中存在界定模糊的问题
首先，食品安全监管体系中存在政府部门“角色不清”问题。
职能部门既制定和解释法规、标准，又行使执法功能，不可避免地产生矛盾，并且易于发生腐败问题，使食品安全监管难以真正落实；其次，各部门的设置产生了“权限界定不清”的问题。
在一定程度上增加了法律法规的执行成本，削弱了政策的执行力度；最后，各部门对不同安全等级的食品存在“定义不清”问题。
如保健食品、自然食品、无公害食品、无公害农产品和绿色食品（A级，从级）等。
名词繁多，增加了消费者识别食品安全等级的难度和市场的不透明度。
2、多头监管
2008年国务院机构改革方案和《食品安全法》规定：
国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定；国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品卫生标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验范围的制定，组织查处重大安全事故。
国务院质量监督、工商行政管理和国家药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。
虽然目的是好的，是为了加强部门间的配合和消弭监管空隙。
而这种监管体制从表面上看是各部门各负其责，职能覆盖了整个食品链，实质上仍存在多头监管、责任不清问题。
首先由于监管模式在实质上还是采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，它确立的仍然是分段和统一相结合的食品安全监管体制。
在此体制上成立的食品安全委员会只是一个议事协调机构，其职能仅仅是对各监管部门进行协调和指导，不具有对各直接监管部门进行直接的管理职权。
其次由于监管主体的行政级别相同，卫生部的综合协调与各部门相互之间的协调存在问题是必然的，即使设立的食品安全委员会在级别上高于各部委，但是协调五个部门也不是件容易的事，比如，三鹿奶粉事件以后，大连又发生了“毒蛋”事件，由于国家质检总局刚修订的奶粉新标准不适用于蛋产品，农业部又重新修订了三聚氰胺含量标准。
标准制定上的不衔接再次证明了多头监管在协调沟通上存在严重缺陷。
3、自律意识偏低、责任意识不强
按现有企业几乎都是股份制企业和个人企业，员工大都是自家人及亲戚，尤其是小作坊，基本都是一家一户，个别小作坊业主甚至连台帐都记不了，更谈不上学习相关法律法规和业务知识了。
尤其小作坊生产的产品，有一定市场。
因为小作坊规模小、设备简陋，造成成本较低，价格低廉。
加之其主要集中在居民区、城郊、农村、偏远地区，有就近优势，能方便一部分群众生活需要，始终占有一定市场。
如果改善环境卫生、提高规模和设备，必将增加成本，不少小作坊将丧失低价优势难以运作，经营。
因此不管质监部门如何三令五申，少数小作坊业主仍不理不睬，甚至打起游击战。
大多数企业在日常监管和巡查时，赶紧搞卫生，记台帐，偶尔抽查时就会发现，卫生条件不好、台帐记不全、工作服不穿等现象发生，要求的索证索票、添加剂备案等都不完善。
4、监管职责不清
食品安全在质监、工商、卫生、食药、农业等多各部门的监管之下，为何还会发生食品安全事故。
症结之一就在于多头监管。
食品经营主体点多面广，职能部门鞭长莫及，难以有效地实施监管。
大部分食品经营户规模小、投资少，经营场所多是自家住房或在乡村公路旁搭建临时经营点，经营场所和生活区没有明确区分。
虽然各个职能部门都有各自分管的领域，且存在遇到有益的事抢着执法，遇到安全事故则互相观望的弊端。
针对小作坊而言，明确是属质监部门监管，但工商也有一套台帐，卫生部门检查卫生许可证和健康证，而质监作为主要监管部门却无有效的行政手段。
《食品安全法》实施后，卫生许可证已停发，虽然明确省一级卫生部门制定小作坊监管办法，但目前没有说法，配套细则没有跟上。
三、完善政府食品安全监管责任的对策
（一）完善食品监管的法律法规体系
食品安全的政府监管离不开法律，在《食品安全法》已经实施的基础上怎样更好地贯彻与落实，对食品监管起到重要作用。
首先，加大立法工作力度。
《食品安全法》是我国食品安全领域的基本法，为了加大立法的工作力度，政府监管部门应当按照《食品安全法》及其实施条例规定，依据职责，根据监管工作的实际需要，进一步明确和细化食品流通许可，食品经营者的法定义务和食品安全监督检查等监管制度，依法全面完善配套规章制度，及时协定或废止与《食品安全法》不一致的规章和规范性文件，积极配合相关部门清理，整合和完善食品安全标准，保持与《食品安全法》规定一致，确保《食品安全法》得到切实有效实施。
其次，在地方政府对食品安全的监管上，应当根据各地实际情况积极推动食品安全地方法规与行政规章建设。
清理地方现有法规，规范和理顺现有的法律法规体系；补充《食品安全法》中明确规定需要基层政府自行制定的一些具体法规，例如《食品安全法》第二十九条规定：
食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依本法制定。
这就涉及到地方上需要在此方面根据自身特点制定相关的法规。
这不仅能够确保食品安全法律制度落实到位，而且对于提高食品监管依法行政水平也有很大影响。
（二）加强食品安全监管各部门的配合
在实行食品安全分段监管的情况下，为了保证监管工作的整体性和有效性，在协调配合方面，应按照《食品安全法》及其实施条例的规定，切实落实，做好监管部门之间相关信息的定期相互通报，并在事故处理过程中做好在卫生部门的统一组织协调下的分工协作，进一步细化各监管部门间的协调与配合，提高工作效率，以实现各监管环节的无缝衔接。
这就需要政府对监管机构的权力进行合理配置。
政府在面对分散与其他综合监管部门的监管权时，应当对其进行合理调整，在最大程度上能够解决多部门多头问题，从而使监管机构的监管权统一协调。
当政府在配置监管权限时，须遵循统一指挥、控制适度和权责对等的权责配置原则。
为完成食品安全的总体目标，需要把总的监管任务一一分解，再委托一定数量的管理者对监管任务负责，通过授予这些管理者一定的权力来保证监管目标有效实现。
与此同时，在《食品安全法》明确食品安全委员会职权的基础上，应当赋予食品安全委员会直接监督管理各监管部门的职能。
对于监管部门没有履行的职能，食品安全委员会可以直接下达行政命令要求予以履行，改变食品安全委员会无具体实权的局面。
其次，应当提高食品安全委员会的地位。
食品安全委员会作为一个高层次的协调机构，其地位必须是独立的，必须是拥有实权的常设机构。
受国务院的直接领导，级别上略高于其它部门。
地位上的独立性和中立性使协调机构不会受到单个部门利益的控制，能更加公平地展开食品安全监管工作。
（三）严格食品安全执法
1、落实我国食品安全监管模式的政府问责制度
食品安全监管是一项综合性的复杂系统工程，《食品安全法》皆明确各部门的分段监管的职责并强调各部门之间的综合协调。
各级监管部门都有明确的责任划分，并以法定的形式加以明确失职的问责制。
监管部门应在实际工作中，切实落实我国食品安全监管模式的行政问责制度，以强化食品安全监管各部门和领导者的责任意识。
实行行政问责制，对于改善政府运行效率及质量有重要意义。
强化政府监管责任，提高监管部门的积极性，对政府监管者的责任追究不能只局限于内部纪律处分，而是要真正落实到法律责任和承担上，要建立以司法追究为主，权力机关和行政机关为辅的违法监管行为责任追究体制。
当监管机构行为损害到社会公共利益时，检察院、社会大众也能借公益诉讼的途径对其责任予以追究。
行政机构未依法进行监管的，由有关监管部门责令其改正，并进行通报批评。
如果引发严重后果，则要对直接负责人给予离职、辞职或罢免等进行行政处分。
食品安全监管行政不作为或监管不力造成的重大食品安全事件造成损害的要承担行政赔偿等，行为涉及犯罪的还要追究其负责人的刑事责任。
2、避免地方政府执法不力
许多地方政府部门由于当地短缺利益和部门自身利益，视食品安全问题如儿戏，对食品安全存在的隐患置之不理，甚至在问题一出现并造成一定影响时，还对公众隐匿、瞒报真相，纵容包庇相关企业，给事件的进一步恶化提供了时机；有些地方政府甚至在确信时间已发生且事态很可能进一步扩大时不动声色，直到事件大到不可收拾，给人民群众的生命健康造成重大危害时才将事情公之于众，这无疑损害了政府部门的形象和可信度，让人们对政府的信心产生巨大动摇。
鉴于这种情况，应从以下几方面努力做到严格执法：
第一，整肃执法纪律。
之所以出现有法不依、执法不严之现象，是由于正常的执法纪律遭到破坏。
针对执法部门少数工作人员与违法企业因利益勾连而徇私舞弊，应予以彻查和处理，以严肃执法纪律，提高执法队伍的工作能力。
第二，建立执法工作评价标准。
执法不力的另一方面的原因是缺乏工作成果的激励机制。
因此，建立执法工作评价标准，对执法工作进行公平公开的比
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