社会保障概论郑功成.docx
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社会保障概论郑功成
《社会保障概论》郑功成
第一章绪论
第一节社会保障的理论界定
社会保障，是国家或社会依法建立的、具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统。
这一定义包括如下必备要素：
1、依法建立。
2、突出以人为本。
3、具有经济福利性。
4、属于社会化行为。
社会保障的内容主要包括社会救助、社会保险与社会福利三大部分，还有向军人的独立保障系统，以及其他补充性的社会保障措施。
从层次上分，社会保障可以划分三个层次：
1、经济保障
2、服务保障
3、精神保障
第三节社会保障的目标与功能
一、社会保障的目标
总目标是通过保障和改善国民生活增进国民福利来实现整个社会的和谐发展。
社会保障制度在实践中需要实现如下分目标：
1、帮助国民摆脱生存危机。
2、满足国民的生活保障需求，不断改善和增进国民的福利。
3、实现整个社会的和谐发展。
二、社会保障的功能
（一）稳定功能
（二）调节功能
（三）促进发展功能
（四）互助功能
（五）其他功能，如防控风险功能资本积累功能
第四节社会保障的特征与原则
一、社会保障的特征
（一）公平性特征
主要表现在：
1、保障范围的公平性
2、保障待遇的公平性
3、保障过程的公平性
（二）社会化特征
主要体现在：
1、制度的开放性
2、筹资社会化
3、服务社会化
4、管理与监督社会化
（三）福利性特征
体现的是社会成员在社会保障方面的交易成本低于所获得的保障待遇。
（四）法制规范性特征
主要体现在法律的规范与强制方面。
（五）多样性特征
主要表现在：
1、各国社会保障制度的模式日益多样化。
2、同一项社会保障制度，在一国之内也开始呈现不同的模式。
3、项目结构多样化。
4、水平结构多样化。
（六）刚性发展特征
二、社会保障的基本原则
（一）公平原则
（二）与经济社会发展相适应原则
（三）责任分担原则
（四）普遍性与选择性原则
（五）其他原则，如互济性原则法制性等原则。
第五节社会保障的意义
社会保障的意义主要表现在：
一、社会保障突出以人为本，彰显人道主义，是人类文明发展进步的重要成果与推动力量。
二、社会保障维护并创造着公平的竞争环境，促进着经济社会的正常发展。
三、社会保障不断增进着国民福利。
四、社会保障能够为其他相关政策的实施提供配套。
五、社会保障能够创造就业机会，改良着社会产业结构。
第二章社会保障的发展
第一节概述
一、社会保障发展阶段的划分
郑功成提出的划分社会保障发展阶段的标志主要有：
1、一定时期内的生产力发展水平或社会经济发展水平。
2、一定时期内社会成员对社会保障的需求。
3、政府介入的程度。
可划分为：
（1）慈善事业时代或前社会保障阶段；
（2）济贫制度的形成与发展阶段；
（3）现代社会保障阶段，又可分现代社会保障制度产生阶段、发展阶段和成熟阶段。
4、社会保障实践的出发点与基本目标。
5、一定时期内社会保障实践的具体内容。
可划分为：
（1）社会救助型发展阶段
（2）社会保险型发展阶段
（3）社会福利型发展阶段
二、影响社会保障发展进程的因素
1、经济因素
2、社会因素
3、道德因素
4、政治因素
5、其他因素，如历史文化因素
第三节现代社会保障制度
一、社会保险制度的产生
社会保险制度的出现是现代社会保障制度产生的标志。
社会保险制度的基本特征：
1、社会保险在性质上是权利义务结合型。
2、社会保险制度的根本目的是解除社会成员的后顾之忧。
3、保障水平是基本保障型。
4、保障过程是强制化规范化。
二、现代社会保障制度的发展
现代社会保障制度一些基本特征：
1、社会保障在性质上表现为全民的普遍性福利。
2、社会保障的根本目的在于提高社会成员的生活质量和促使整个社会和谐发展。
3、福利保障项目实现完备化。
4、实施过程进一步社会化。
三、现代社会保障制度发展规律
（一）立法先行
（二）与社会经济发展相适应
（三）协调发展
（四）多样化发展
第四节社会保障发展经验教训与改革
一、社会保障发展的国际经验
1、尊重本国的国情。
2、追求长期稳定、协调和谐发展。
3、健全社会保障法律制度。
4、努力追求社会化。
5、对市场机制日益重视。
二、社会保障发展的国际教训
1、国家包办社会保障事务和福利的高速膨胀，将带来严重的社会保障财政危机。
2、社会保障水平过高会助长国民惰性，影响竞争力。
3、社会保障体系的残缺不全或水平过低亦会使有关社会问题进一步恶化。
三、国外社会保障改革
（一）福利国家改革
1、削减福利支出。
2、调整福利结构。
3、扩充社会保障资金来源。
4、引入私营机制，以减轻官方系统的压力并提高社会保障系统的行政效率。
（二）美国的社会保障改革
1、调整社会保障指导思想。
2、适当调整社会保障的目标。
3、调整社会保障的有关内容。
4、重视私营机构的作用。
第五节新中国社会保障制度的发展
中国社会保障制度发展所面临的主要问题
1、新的社会保障体系不完善，社会保障明显不足。
2、立法滞后。
3、责任模糊。
4、新制度的有效性还有待提高。
第三章社会保障体系与模式
第一节概述
一、社会保障体系
社会保障体系，是国家依法建立起来的保障国民生活、维持社会稳定促进和谐发展的系统，是由社会保险、社会救助、社会福利军人保障以及各种具有互助共济功能的社会化保障机制共同编织成的“社会安全网”。
二、社会保障体系建设的目标
（一）完整性
（二）协调性
（三）层次性
三、社会保障体系的结构
1、根据现代社会保障制度所包括的业务内容看，构成社会保障体系的内容主要包括三类：
（1）社会救助
（2）社会保险
（3）社会福利
2、根据是否与受保障对象的社会生产活动过收入关联，社会保障体系还可以划分为两类：
（1）与社会生产或收入关联的保障制度。
（2）与社会生产或收入无关联的保障制度。
（3）根据政府介入的程度以及法律规范的强制性，现代社会保障体系还可以划分为两类：
（1）制度化的社会保障。
（2）非制度化的社会保障。
第二节社会保障体系
一、社会救助
社会救助，是指国家和社会依据法律规定，面向不能维持最低生活水平的低收入家庭，提供经济帮助的一项社会保障制度，它是现代社会保障体系中具有基础地位的一个重要子系统。
社会救助的特点：
1、社会救助的资金来源主要是国家财政预算拨款或特别捐税辅助。
2、社会救助通常被认为是政府对国民应尽的责任，是低于贫困线或最低生活保障线的国民应该享受的一项基本权利，提供救助方与接受救助方的权利与义务关系具有单向性，而其他社会保障子系统则多是权利与义务相结合。
3、社会救助的对象是社会成员中的一个特殊弱势群体。
4、社会救助的目标是帮助贫困人群维持最低生活水平，其标准低于社会保险的要求。
5、社会救助需要救助者依法自愿提出申请，经救济机构调查并批准后方可获得救助。
社会救助的重要性主要表现在两个方面：
1、社会救助是最先形成的历史最悠久的社会保障形式，各国的社会保障制度均是在原来社会救助措施的基础上不断发展起来的。
2、社会救助是保证社会成员生存权利的最后一道防线。
二、社会保险
社会保险，是国家依法建立的面向劳动者的一项社会保障制度，它由政府、单位和个人三方共同筹资，目标是保证劳动者在因年老、疾病、工伤、生育、死亡、失业等风险暂时或永久失去劳动能力从而失去收入来源时，能够从国家或社会获得物质帮助，以此解除劳动者的后顾之忧。
社会保险的特点：
1、预防性。
2、补偿性。
3、储蓄性。
4、责任分担。
5、互助共济。
社会保险的内容包括：
1、养老保险。
2、医疗保险。
3、工伤保险。
4、失业保险。
5、生育保险。
6、死亡抚恤，亦称遗属保险。
7、残障保险。
8、护理保险。
三、社会福利
广义的社会福利，是国家和社会对全体社会成员提供的全部物质和文化生活的保障和福利，除前述社会保险、社会救助外，还包括其他旨在改善与提高国民生活质量的物质福利，以及全部公共的文化教育、卫生、体育设施和服务。
狭义的社会福利，作为社会保障的从属概念，是与社会保险、社会救助并列的概念，是社会保障体系中日益重要的子系统。
中国的社会福利子系统包括如下主要项目：
1、老年人福利。
2、残疾人福利。
3、妇女儿童福利。
4、其他福利，如教育福利、住房福利以及其他各项公共福利事业。
社会福利的特点：
1、保障对象全员化。
2、保障项目广泛化。
3、资金来源多渠道。
4、保障水平弹性化。
社会福利是最高层次的社会保障制度。
四、军人保障
军人保障是以现役军人为保障对象的一个综合性保障系统。
五、补充保障
（一）慈善事业
慈善事业，是建立在社会捐献基础之上的一种民办社会救助事业，它以社会成员的善爱之心为道德基础，以社会各界的自愿捐献为经济基础，以民间公益事业团体为组织基础，以大众参与为发展基础。
（二）社区服务
社区服务，是指在政府指导下，以社区组织为依托，在城乡一定层次的社区内以全体社区居民为对象，以特殊群体为重点，运用灵活多样的形式向他们提供福利性服务的一种社会化保障机制。
社区服务的特点：
1、自主性。
2、社会性。
3、多样性。
（三）企业年金
企业年金，是指由企业建立的面向本企业职工的一项补充养老保险制度，是职业福利或机构福利中日益重要的组成部分，是对政府主导的基本养老保险制度的重要补充。
（四）商业保险
商业保险，是保险人与投险人或被保险人通过保险合同建立保险关系的一种商业交易行为，是由投保人或被保险人向保险人支付一定的保险费，将自己特定的风险转移给保险人，当约定风险或事件发生后，由保险人依据保险合同支付赔款或保险金的一种风险管理机制。
（五）家庭保障
家庭保障，是指在家庭内部，家庭成员之间相互提供包括经济保障、服务保障和精神慰藉等内容在内的生活保障机制。
第三节社会保障主要模式
一、社会保险型模式
社会保险型模式社会保障制度的特点：
1、以劳动者为核心。
2、责任分担。
3、权利与义务有机结合。
4、互助共济。
5、社会保障基金的筹集以现收现付为主。
社会保险型模式的代表：
德国、美国和日本。
二、福利国家模式
福利国家模式及其所推行政策的主要特征：
1、累进税制与高税收。
2、普遍覆盖与全民共享。
3、政府负责与保障全面。
4、法制健全。
5、充分就业。
福利国家模式的代表：
英国和瑞典。
三、强制储蓄型模式
强制性储蓄型模式的特点：
1、强调自我负责，缺乏互济性。
2、建立个人账户，实行完全积累。
3、与资本市场有机结合。
4、在保障内容上主要是养老保障。
5、政府承担责任的方式特殊。
强制储蓄型模式的代表：
新加坡。
四、国家保险型模式
国家保险型模式，是以公有制为基础，与高度集中的计划经济体制相适应，由政府统一包揽并面向全民，因而又被称为政府统包型社会保障制度。
国家保险型模式的宗旨是：
最充分地满足无劳动能力的需要、保护劳动者的健康并维持其工作能力。
国家保险型模式的主要特征有：
1、国家通过宪法将社会保障确定为国家制度，公民所享有的社会保障权利由生产资料公有制保证，并通过相应的社会经济政策的实施取得。
2、社会保障支出由政府和企业承担，其资金由全社会的公共资金无偿提供，由于国家已事先做了社会保障费的预留和扣除，个人不需要缴纳社会保障费。
3、保障的对象是全体公民。
4、工会参与社会保障事业的决策与管理。
第四章社会保障立法与管理
第一节概述
社会保障立法，是指调整一个国家或地区的社会保障关系的法律规范的总和，它包括国家立法机关制定的社会保障法律和国家行政机关颁布的社会保障法规及其他规范性文件。
社会保障管理属于有别于生产管理的社会政策管理。
一、社会保障法制化
社会保障法制化的价值包括两种：
1、内在价值，即社会保障法所固有的价值。
可以作如下解析：
（1）法律的目的之一就是追求公平与正义，通过法律的规定可以使社会保障的各项制度更为公平合理。
（2）法律的稳定性和持续性可以使社会保障主体的权利义务获得一种确定性。
2、外在价值，即社会保障法所具有的相对于其他社会目标来说所具有的工具价值。
可以作如下解析：
（1）法律对权利能够起到资源配置作用，只有通过法制化，才能使社会保障主体的权利义务和职责明晰化。
（2）只有通过法制化，才能确保社会保障制度规范、有序地运行。
二、社会保障管理
社会保障管理的意义：
它能够将社会保障法律制度细化并促使其得到贯彻落实，能够通过社会保障计划或方案的制定来主导社会保障制度的持续发展，能够监控和纠察社会保障的具体实践以保证其健康有序地运行。
第二节社会保障立法
一、社会保障法的本质与特征
现代社会保障立法实质上既是社会成员生存权利保护法和社会安全法，同时也是社会稳定法和社会和谐法。
社会保障法的特征：
1、安全性。
2、强制性。
3、普遍性。
4、平等性。
5、鼓励性。
二、社会保障法的原则形式及内容
（一）社会保障法的原则
1、人权保障原则。
2、公平原则。
3、权利与义务相结合原则。
4、与社会经济发展水平相适应原则。
5、普遍性与特殊性相结合原则。
（二）社会保障法的形式
1、宪法。
2、法律。
3、行政法规。
4、地方性法规、自治条例和单行条例。
5、行政规章和地方规章。
6、法律解释。
7、条约与规定。
（三）社会保障法的内容
1、社会保障法的调整对象，是指社会保障法所规范的各种特定的社会保障关系，主要是国家或政府、企业或集体和社会成员在社会保障中所发生的各种社会经济关系。
2、社会保障法律制度的主体，是指在社会保障活动中，依法享受权利与承担义务的当事人，主体资格是由法律规定的，也是社会保障运行过程中客观存在的。
（1）国家或政府（主要通过政府部门来体现）。
（2）社会保障实施机构。
（3）企业社会团体及官方机构。
（4）城乡居民及其家庭（尤其是劳动者）。
三、社会保障法律体系
从法律体系理论上来讲，社会保障法首先是一个独立的法律部门，是整个国家法律体系的一个组成部分；同时，它又有其自身的体系结构，由若干低一层次的法律部门所构成。
社会保障法律体系包括社会保障专业法律体系和社会保障相关法律体系。
四、中国社会保障法律制度的历史现状及发展趋势
（一）中国社会保障立法的现状
中国社会保障法制建设滞后局面，主要表现在以下几个方面：
1、社会保障立法还缺乏合理的理念。
2、立法缺乏统筹规划，体系结构残缺。
3、法律建设的层次低。
4、立法主体混乱，立法层次无序。
5、欠缺与WTO的社会保险规则相适应的法律规范。
（二）中国社会保障立法的发展趋势
中国社会保障法的完善应当从以下几个方面进行：
1、由地方立法向中央立法发展。
2、由分散立法向相对集中立法发展。
3、由行政立法向人大立法发展。
4、强化社会保障法律制度的实施机制。
第三节社会保障管理
一、社会保障管理模式
社会保障管理体制，是指国家为实施社会保障事业而规定的从中央到地方的各种社会保障管理机构管理原则和管理机制的总和。
根据政府介入的程度可以概括为：
（一）集中管理模式
集中管理模式，是把养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险以及其他社会保障项目全部统一在一个管理体系内，建立统一的社会保障管理机构，集中对社会保障各项目基金的筹集、待遇、给付以及运营监督等实施统一的管理。
集中管理模式显著特征有：
1、社会保障决策权统一集中在中央。
2、社会保障预算权统一，即编制和执行全国范围内的社会保障预算。
3、政府间的社会保障联系是一种直接的双重联系，地方各级政府不仅要在横向上对同级政府负责，还要在纵向上服从中央政府的指令；同时，地方社会保障收支规模与基本结构要由中央政府决定。
集中管理模式的优点：
1、有利于社会保障的统一规划，统一实施，统一监督，避免了出现政出多门多头管理所产生的诸多利益冲突，使社会保障功能更有效地发挥。
2、有利于社会保障各项目之间、社会保障运行机制各环节之间的协调和社会保障基金的集中管理，并在一定范围内调剂使用，真正发挥社会保障的互济功能。
3、有利于降低社会保障管理成本，控制管理费用。
4、对社会保障业务和基金的集中管理，有利于增强透明度，便于加强社会监督。
集中管理模式的局限性：
1、某些社会保障项目的管理与政府业务主管部门往往难以协调，影响管理效果。
2、这种模式往往以国家行政管理为主，受行政干预较多。
英国和新加坡实行这种模式。
（二）分散管理模式
分散管理模式，是不同的社会保障项目由不同的政府部门或机构管理，并各自建立一套社会保障执行机构、资金营运机构及监督机构，各保障项目之间相互独立，资金不能相互融通使用。
分散管理模式基本特征有：
1、各级政府及社会部门事权独立。
2、各政府社会保障部门预算独立。
3、政府间的社会保障联系是间接的，政府将社会保障事务委托给社会保障经办机构管理，只对社会保障进行监督，并根据各类保险项目的财务状况进行必要的平衡。
分散管理模式的优点：
1、各管理机构具有较大的自主性，能根据自己所管理社会保障项目特点制定详细周全的管理法规，较灵活地适应社会保障发展的需要。
3、管理的独立性强，能根据客观实际，及时调整保障项目和内容，较灵活地适应社会生活的需要。
分散管理模式的局限性：
1、管理机构多，管理成本高。
2、因机构庞杂和相互独立可能导致一些工作的重复，给被保险人和保险机构管理增添了难题。
德国实行这种模式。
（三）集散结合管理模式
集散结合管理模式，是指将社会保障中共性较强的项目集中起来，实行统一管理，而将特殊性较强的项目单列出来由相关部门分散管理。
集散结合管理的显著特征，是根据社会保障项目的不同，把集中统一管理和分散管理有机结合起来。
集散结合管理模式的优点：
1、它既能体现社会保障社会化一体化的要求，又能兼顾个别项目的特殊要求。
2、有利于调动各方面的积极性，提高工作的效率，降低管理成本，更好地促进社会经济发展。
美国、日本等国实行这种模式。
二、社会保障管理的基本原则
（一）公开公正与效率原则
（二）依法管理原则
（三）属地管理原则
（四）与相关系统协调一致原则
三、社会保障管理的内容
（一）社会保障行政管理
（二）社会保障财务管理
（三）其他社会保障管理
如社会保障服务管理、人力资源管理等。
四、中国社会保障管理体制
（一）劳动和社会保障部
劳动和社会保障部是全国劳动和社会保险事务的主管部门，其内设的社会保险事务管理机构有：
1、政策法规司。
2、养老保险司。
3、失业保险司。
4、医疗保险司。
5、工伤保险司。
6、社会保险基金监督司。
7、农村社会保险司。
8、直接事业单位。
（二）民政部
民政部是中央政府中一个社会保障主管部门，负责管理全国的社会救助、社会福利、优抚事业等。
民政部内设的相关机构主要有：
1、救灾救济司。
2、最低生活保障司。
3、社会福利与社会事务司。
4、优抚安置局。
5、事业编制的政策研究中心。
（三）其他部门
如卫生部、财政部、审计署、国家发展和改革委员会等，全国社会保障基金理事会。
第五章养老保险
第一节概述
一、养老保险的产生和发展
社会养老保险制度产生于的德国，有其深厚的社会经济和政治背景。
1、社会背景——工业社会。
2、经济背景——社会化大生产与物质财富增长。
3、政治背景——社会矛盾激化与工人阶级的斗争。
二、养老保险的特征
（一）普遍需求
（二）地位特殊
（三）长期积累
养老保险两个固有的特征：
1、缴费时间长达数十年。
2、领取养老金的时间也长达十多年到数十年不等。
（四）管理复杂
三、影响养老保险的因素
（一）文化传统家庭结构和功能影响着养老保险的价值取向
（二）人口类型和人口政策影响着养老保险的模式选择
（三）劳动就业制度和人均寿命影响着养老保险的具体规定
（四）管理体制和组织模式影响着养老保险的实施效果
第二节养老保险模式
一、养老保险责任承担模式
（一）政府负责型
政府负责型，是指由政府直接负责的养老保险制度，它通常以国民年金的形式存在。
（二）责任分担型
在实践中，责任分担型养老保险制度既有政府、单位或雇主、个人三方分担型，也有单位或雇主与个人双方分担型。
不过，即使单位或雇主双方分担型，政府也负有相应的责任。
（三）个人负责型
智利确立了养老保障的个人负责模式。
（四）混合责任型
二、养老保险财务模式
世界各国的养老保险筹资模式主要有：
（一）现收现付式
现收现付式，也称为非基金式或纳税式或统筹分摊式。
该模式不考虑资金储备，只从当年或近二三年的社会保险收支平衡角度出发，确定一个适当的费率标准向企业与个人征收社会保险费（税）。
现收现付式的特点：
以支定收，实行初期因支出规模小而费（税）率低，以后则会随着支出规模的不断扩大而提高，实质上体现着养老保险负担的代际转移。
现收现付式的优点：
收支关系简单清楚，管理方便，无资金贬值的风险与资金保值增值的压力。
现收现付式的缺点：
因各期支付额不同而造成费（税）率波动大，给企业的成本核算带来负面影响，养老保金的完全代际转移不仅使劳动者社会保险的权利义务关系难以得到准确体现，而且容易造成劳动者代际之间的矛盾激化。
（二）完全积累式
完全积累式，也称为基金式或总平均保险费式或预提分摊方式。
该模式是在对有关社会经济发展指标进行宏观上的长期测算后，从追求养老保险收支的长期平衡角度出发，确定适当的费率标准，将养老保险较长时期的支出总和按比例分摊到整个期间并向企业与个人征收，同时对已筹集的养老保险基金进行有效运营与管理。
完全积累式的特点：
强调长期平衡，费率较为稳定，能够积累起养老保险基金。
完全积累式的优点：
能够预防人口老龄化的冲击使资金的收取能与企业的经济条件相联系，劳动者的权利与义务关系紧密。
完全积累式的缺点：
固定的费率标准难以适应经济条件的发展变化，通货膨胀导致基金贬值风险的客观存在又使资金的保值增值压力倍增，同时因对每个企业与每个劳动者分别立账且需历经多年而使管理工作难度倍增。
（三）部分积累式
部分积累式，也称为部分基金式或混合式阶梯式。
该模式根据分阶段以收定支、略有结余的原则确定证收费率，目标是保持养老保险基金在一定时期内的收支平衡。
部分积累式的特点：
费率具有弹性，可以根据养老金支出的需求分阶段地调整费率。
部分积累式的优点：
既能满足一定时期内的养老保险基金支出，又能有一定的资金积累；既不会超过企业与劳动者个人的经济承受能力，又因阶梯时间不太长而易预测，面临的保值增值压力亦不会太大。
三、养老保险基金运行模式
养老保险基金运行模式，是指养老保险基金筹集后的管理方式，主要有：
（一）社会统筹模式
社会统筹模式，是通过养老保险筹资渠道筹集到的养老保险基金全部进入社会统筹，由相关部门根据当年或一个周期内的社会需要统筹规划，考虑养老保险基金的使用问题。
社会统筹模式的特点：
高度社会化，最大限度地发挥了社会保险互助共济和风险共担的功能，将“大数法则”利用到极致。
这种模式总是和现收现付的财务模式联系在一起的。
（二）个人账户模式
个人账户模式，是指征缴的养老保险费全部进入个人账户，当劳动者步入老年失去劳动能力离开劳动力市场，再按照个人账户积累的金额（本金+运营收入，领取属于自己），领取属于自己的养老金。
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