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社会管理的组织化路径
社会管理的组织化路径——社区民间组织的“均衡化”发展
2012年09月27日09:
36来源：
《社会科学战线》2011年10期作者：
崔月琴袁泉字号
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内容摘要：
关键词：
作者简介：
【内容提要】20世纪90年代以来，中国城市基于单位体制的社会秩序与组织模式面临转型与重构，社区逐渐取代单位成为城市社会管理的手段。
然而，较低的组织化程度使社区尚不足以实现其多种内涵，也不能够促进城市空间的再组织化和承担城市社会管理的各项功能。
社区建设过程中，社区民间组织的发展显示了一条社区组织化的新路径，但其各种类型发展的不均衡则造成了社区虚浮的组织化。
政府转变观念并予以推动和扶持，有助于社区民间组织充分发展，实现社区多层面的组织化，为新时期中国社会管理奠定组织基础。
【关键词】社会管理单位组织社区民间组织均衡发展
中国社会在经历了30多年改革开放后，其社会结构、社会组织模式都发生了巨大的变迁。
个人的身份、地位、角色也处在变动之中，缺乏组织归属的个体大量涌现，社会失范问题频发，社会管理面临危机。
建构单位体制变迁后的城市社区，培育能够承载单位原有社会功能的社区民间组织已成为中国当下社会建设的重要任务。
20世纪90年代以来，国家大力推进社区建设，试图以街居制替代单位制，实现对城市居民的组织和管理，但问题重重。
社区对于单位功能的承接尚显不足，对居民的组织化尤为薄弱。
社区发展的过程中，民间组织的成长则显现了一条社区组织化的路径。
但由于社区自身组织化程度偏低，发展空间受限以及政府的选择性激励，当前社区民间组织呈现出一种不均衡发展的状况。
本文试图以社会管理机制变迁为背景，探索社区管理的组织化路径及民间自治力量的培育问题，为新时期社会管理的组织基础建构寻求理论依据。
一、社会管理组织机制的变迁：
从单位制到社区制
中华人民共和国成立以后，中国城市的社会管理和社会秩序主要是通过单位体制来实现的。
单位是国家支配和控制社会的手段，是城市基层社会秩序生成的路径，“国家—单位—个人”构成了单位制时期社会管理的基本格局。
然而，随着市场化改革等一系列社会变迁，城市空间呈现出去组织化的趋势。
曾作为城市人生活方式的单位生活也逐渐成为历史，城市基层社会秩序面临转型与重构。
1.单位制时期城市组织化的社会生活与秩序
单位制时期，单位以全能性的组织形态涵盖城市大部分空间，涉及各类城市公共事务。
单位生活是城市公共生活的主要内容，城市人的生活方式与价值观念也由之塑造。
单位组织是这一时期城市基层社会秩序生成的主要路径，塑造了城市稳定的社会结构。
“单位不但是一个经济组织，还是政治组织、社会组织，行使着党和国家的动员、组织、控制等权力”①。
城市资源配置、人事就业以及福利保障无不受单位组织的控制和支配，“‘单位空间’代替了‘公共空间’”②。
单位组织是城市居民参与公共生活、获取社会资源和社会支持的重要场域。
在单位体制下，城市居民的互动和联系主要通过单位建立。
集中生活以及高度一致的社会化环境，单位人之间往往既是家属区的邻居，又是曾在附属学校的同学，彼此十分熟悉。
单位既是工作场所还是生活场所，以至于家庭生活也被整合进单位组织。
“在单位中人们可以比较容易地观察到，单位和家一样，也是一个功能多元化的事业组织和社群。
”③“以厂为家”、“以单位为家”，不仅是时代的口号，也是单位人生活的写照。
单位是个体可依赖的共同体，其生活的意义和价值也在其中获得。
稳定的工作和完善的福利形成了单位人“铁饭碗”的安全感。
单位人之间的紧密关系使单位成为具有伦理色彩的“熟人社会”，满足了其情感精神需求。
个人遇到困难总是会想到向单位求援，个人的生涯成就也常由单位所表彰，工作和生活的意义也由单位同国家整合。
单位制以其特有的组织形式塑造城市人的生活，调节国家与个人的关系，构建了中国当时城市的基础社会秩序。
2.社会变迁与城市空间的去组织化
在住房分配制度下，单位居所的集中分布对城市空间起到了组织化的效果，城市居住空间同单位分布密切相关，城市物理空间因单位而成为具有社会组织结构的空间。
市场经济改革促使单位组织改变其全能性的组织形态，单位承载的诸多社会事务以市场化方式外移。
这一转变分离了城市人的生产空间与生活空间，消解了单位对于城市空间的组织，弱化了城市人之间由依赖单位而产生的紧密关系。
城市表现出社会原子化的趋向，这一趋向“主要是指在单位制度变迁过程中单位人社会联结状态发生变化的过程，表现为个人之间联系的弱化、个人与公共世界的疏离以及由此而衍生的个人与国家距离变远等情形”④。
市场化改革以及城市化发展，一方面造成了大量的没有组织归属的个体，如国企改制后分离出来的大量下岗人员、城市中大量的外来务工人员、新兴的自由职业者等。
另一方面，城市原有的组织化空间也因住房体制的变迁而消解，商品房的出现打破了单位与居所的同构，城市人口的空间分布不再基于作为共同体的单位，而是受到城市规划、资本运作以及阶层结构多方面的影响。
曾经紧密的城市邻里关系悄然变更，防盗门把邻里阻隔在完全独立的居住空间。
一些新兴的商品房小区内，即使是对门的邻居彼此除了偶尔的相遇，几乎再没有更多的交往。
城市人的生活缩回了家庭和私人性的交往圈子，集体生活变得匮乏，公共精神也不可避免地走向衰落。
原子化个体的大量出现直接反映了城市空间的去组织化，给社会管理造成了很大的障碍。
单位原有社会功能的承接虽可由市场部分实现，然而市场并不能解决城市人组织化的问题。
市场兴起推动了社会利益格局的改变，“人对于物的依赖性”增强了人的独立性，个体利益取向日益多元。
“从社会心理的角度上考虑，市场经济的运行逻辑中对自利行为的刺激，降低了人们的合作意愿与公共责任感。
”⑤与此同时，单位组织促成和调整人与人关系的功能也逐渐衰落，因利益结构分化带来的社会矛盾缺乏组织协调机制。
“各单位组织逐渐由管理型单位向利益型单位转化，单位所承载的意识形态因素和政治要素开始退居背景，单位逐渐成为一个利益的共同体，单位组织之间的联系也开始明显减少。
”⑥缺少单位的整合，不仅单位人之间的关系在衰弱，个人同国家的联系也开始衰落。
3.社区管理体制的对接及其难点
社区建设与管理最主要的职能在于承接由单位外移的社会功能，将城市居民生活重心转移到社区，实现“单位人”向“社区人”的转变，并为那些脱离单位、分散的个人打造新的活动和参与政治生活、文化生活和社会生活的新空间。
要真正实现这一转变就需要实现社区层面的组织化，使社区成为真正意义上的社区。
社区建设的兴起作为对单位制变迁的回应，一方面通过社区服务的方式来承接由单位分离出来的职能，另一方面国家也试图将社区作为新的城市基层社会管理模式。
2000年民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》指出：
“在新形势下，社会成员固定地从属于一定社会组织的管理体制已经打破，大量‘单位人’转变为‘社会人’，同时大量农村人口涌入城市，社会流动人口增加，加上教育、管理工作存在一些薄弱环节，致使城市社会人的管理相对滞后，迫切需要建立一种新的社区式管理模式。
”社区建设十多年来取得了一定成就，在社区服务、基层秩序与稳定方面发挥了重要作用。
然而，街居体制的管理模式却无法达到单位制时期曾经对于居民的组织化程度。
社区居民数量多、异质性高、流动性强都给社区的管理造成了很大困难，在居民组织化方面问题尤为突出。
一个社区往往包含几十栋楼宇、数千户居民，对于所辖全体居民的组织和动员难度较大。
截至2007年，全国城市社区中居民户数在1000户以下的有30746个，占总数的38.2％；居民户数在1000户至3000户之间的有39825个，占49.2％；居民户数在3000户以上的有10213个，占12.6％。
⑦而这还没有计算社区中的大量流动人口，实际上社区居委会所辖的居民远远超过了单位制时期单位所辖人员。
现有的居委会组织还难以实现城市基层社会的再组织。
社区是数千户具有较高异质性居民的生活空间，社区生活涉及方方面面，单一的居委会组织难以整合。
而且居委会组织倾向于成为准政府组织，缺乏单位曾经具有的资源和权力，因而在增进居民互动交往、增加共同联系方面作用有限，难以形成居民共同利益和对社区的认同感，面对居民同政府的矛盾也难以承担“中间社会”的功能。
总之，单位制时期单位组织是城市基层社会秩序生成的主要路径，不仅组织了城市人的劳动生产，同时也促成了城市人之间的社会联系，构成城市人生活的主要内容。
单位制的变迁以及市场的兴起改变了城市公共服务的供给方式，也对城市空间与人群造成了一种去组织化的效果。
社区单一的居委会组织也并不能解决社区居民的组织化问题，而在社区建设过程中兴起的社区民间组织则在组织和凝聚社区居民方面显示出较大优势，成为社区实现组织化的有效途径。
二、社区民间组织的发展及其缺失
在中国近些年的社区建设中，社区民间组织的发展展示了社区组织化的一条新路径，有助于实现社区应有之内涵及其功能。
从业已披露的统计数字看，社区民间组织急剧攀升，呈现出一片“繁荣”景象。
但值得注意的问题是，社区民间组织在数量上走向“繁荣”的背后，却存在严重的缺失，其主要表现之一就是民间组织的不均衡发展，导致了社区虚浮的组织化。
1.社区与社区民间组织
社区（community）一词源自拉丁语，本意为“关系亲密的伙伴和共同体”。
简单地说，社区代表了一个社会集体，这个集体可以是同一区域的居民，也可以是有着共同生活方式、信仰、背景、利益及功能的一群人。
“对于社会学家，社区传统上指的乃是建立在小群体之上的特殊社会组织形式，如邻里、小镇，或是空间区域。
”⑧尽管随着社会学的发展，对于社区的理解与定义也越来越开放，但地域空间以及其中人们的共同关系依然是社区的主要内涵。
在中国，民政部对于社区的定义是：
“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。
”然而在社区建设过程中，社区往往被视为城市基层的空间区划或是城市居民户籍的归属之地，而其共同体的含义则被忽视。
“理论界比较注重社区中关于‘共同体’的含义，而实际工作部门则注重于社区概念中‘区域’的含义。
”⑨社区共同体的形成有赖于社区居民对社区生活的参与、对于社区的认同感和归属感以及居民之间的紧密联系。
这就需要实现社区的组织化，以促进居民之间的互动，增强社区的凝聚力。
故社区民间组织的发展当成为社区建设的题中应有之义。
社区民间组织，一般来讲是指由社区组织或个人在社区范围内单独或联合举办的，以本社区成员为主体，以本社区区域为主要活动场所，遵守国家法律、法规，尊重社会公德，以自我管理、自我教育、自我娱乐为主要活动目的，满足社区居民不同需求的、自发形成的群众团体队伍或组织。
⑩社区民间组织是社区组织化的平台和载体，是建设社区共同体的有效手段和途径。
通过多样化的民间组织为社区居民提供沟通、交流的场所，提供社会服务和社会支持。
而沟通将促进人际纽带的产生，增进社会互动，进而可以促进更为广泛的良性社会行为。
有组织的行动，有利于共同体意识的培养和社会规范的形成。
国家推进社区建设以来，社区民间组织对于社区建设的意义不断被挖掘，其发展也经历了从萌芽到迅速增长的过程。
从早期群众自发地组织活动，到政府部门有意识地去培育，社区民间组织首先在数量上实现了繁荣。
以南京市和长春市朝阳区为例：
南京市2006年共有社区民间组织4355个，平均每个社区5个，2009年则增长为7989个，平均每个社区9.3个（11）；长春市朝阳区2007年共有社区民间组织391个，平均每个社区7.7个，2010年增长为536个，平均每个社区9.7个（12）。
尽管从中难以推论全国普遍情况，但也能从一个侧面反映出社区民间组织近年来增长的事实。
然而单是数量迅速增长并不能反映其对于社区组织化的功效，这些数据背后还存在民间组织发展结构不均衡的问题。
2.社区民间组织发展中的不均衡
社区民间组织能够促进社区的组织化，不同类型的民间组织对于社区组织化的程度和效果也有差异。
从组织的主要目标看，社区民间组织可划分为三类：
具有娱乐性质的文体活动类组织、体现公益精神的志愿服务类组织以及维护居民权益的利益代表型组织。
这三类社区民间组织往往具有不同的组织结构，生成不同类型的人际关系，因而对于社区的组织化有着不同的影响和作用。
文体活动类组织能够增进居民交往和了解，但所涉及的居民有限，维系的关系松散。
参与文体活动并非社区每一位居民生活所必须，有兴趣并能够参与文体活动的只是社区部分居民。
而且文体活动本身难以脱离固定的时间、地点，由之建立的居民之间的关系则更依赖具体的活动本身。
相对于维护居民权益的利益代表型组织，文体活动类组织对于社区凝聚力的形成作用非常有限。
当然，这里并不否认居民通过文体活动所结成的关系在社区生活中的价值。
在社区，各类关系都有助于推进社区的组织化，推动社区朝着共同体的方向发展。
“共同的利益往往是社区居民产生归属感、认同感和共同行动的基础，是居民参与社区公共事务的直接动力。
”（13）社区居民对于社区的依赖，有助于提升社区组织化的程度。
黎熙元、陈福平（14）的研究指出，社会支持网逐渐从社区内转移到社区外，导致了居民社区认同和社区参与减弱。
居民的切身利益和需求如果能够在社区之内完成，那么社区的组织化就有了坚实的基础，居民之间由此建立的关系也将持久而牢固。
然而，三类组织当前在社区的发展并不均衡，往往是文体活动类组织繁荣，而志愿服务类组织和利益代表型组织发展薄弱，对社区发展影响小。
音乐、棋牌或是体育组织在社区遍地开花，显示出勃勃生机。
与之相反，志愿服务类组织浅尝辄止，往往聊备一格；利益代表型组织虽举足轻重，却难名正言顺。
这样社区民间组织往往停留在娱乐和休闲方面，对于社区发展及其公共性建构的意义非常有限。
社区民间组织的不均衡发展实际上造成了社区的虚浮组织化，居民之间的联系依然薄弱。
单是文体活动组织一枝独秀，导致社区生活呈现娱乐化倾向。
其实志愿服务类组织和利益代表型组织才是社区生活更为重要的纽带，它们的匮乏导致难以形成较强的社区凝聚力和认同感。
因而要实现社区真正的组织化就需要这三类民间组织的均衡发展，以实现社区多层面的组织化，完善社区各方面的功能，体现社区生活应有之内涵。
3.社区民间组织发展不均衡的原因
社区民间组织的发展嵌入于城市基层社会情境，社区的人口结构、经济发展水平和文化等既是其生发的基础，也是制约其发展的因素。
此外由于城市中社会空间狭小和国家力量强大，政府对于民间组织的发展影响重大。
这些因素对于三类民间组织发展的影响存在差异，因而导致了社区民间组织发展的不均衡。
社区民间组织的这种不均衡发展首先同社区本身组织化程度密切关联。
社区民间组织能够促进社区的组织化，但社区自身的组织化程度也制约着各类民间组织的发展。
组织化的不同程度对应着居民之间不同的了解和信任程度，以及参与不同类型组织的热情。
相对于一起谋求共同的利益，一起唱歌打球所需要的信任感是不同的。
因而社区民间组织的均衡发展同社区发展关系密切，社区组织化是一个渐进的过程，社区民间组织的不均衡发展产生于这一过程因而也受到这一过程的影响。
文体活动类组织有着广泛的社会认同和成熟的运作模式，容易在社区生根发芽。
早在社区建设之前，这类组织就长期存在于基层社会。
在单位制时代，像合唱团、球队这样的组织就很普遍，其组织模式成熟，社会认同度高。
这一类组织本身不涉及太多利害，而且是以特长和兴趣为纽带，居民对其有着高度的认同和信任，参与的热情不受其他太多因素制约。
如果把组织理解为凝聚个体的特殊结构，那么这一类的组织结构乃是先在于社区建设的。
因而其在社区的生长与运作不需要摸索的过程，其组织结构和形式都有着广泛的认知，在活动运作中较少面临组织社会学中的合法化困境。
尽管在制度层面单位制已经发生了变迁，但单位制所塑造的城市人的单位意识对于当下的社区建设还有影响。
在过去，人们生活的诸多方面都由单位所包揽，各项权益的维护与伸张多是在单位组织内部解决，因而自发的利益型组织罕见。
当前社区居民的权益同市场和政府都发生联系，但是还缺少自己组织起来维护权益的意识，自我管理、自我服务的意识还有待培养。
而且相对于文体活动类组织，利益代表型组织和志愿服务类组织也缺少成熟稳定的运作模式，其运作的相关法律法规也尚不明确，组织的运作缺少合法化机制。
面对社区公共事务，居民往往能因共同的利益聚集起来，但是难以有效组织起来。
已经成立的一些组织往往遭受各方的质疑，遭遇相较文体活动类组织更多的阻力。
来自政府的激励能够促进民间组织的发展，但是政府的选择性激励则加剧了民间组织的不均衡发展。
不可否认，“政绩”是政府行为的一个重要动力。
文体活动类组织因其直观、生动，更有助于社区属地的政府政绩的彰显，因而也容易得到政府的表彰和资源的投放。
与之相反，志愿服务类组织和利益代表型组织的运作更多落实在居民的日常生活，而且利益代表型组织维护权益的对象或则指向政府，或则对政府提出相关的监管要求，这导致基层政府往往视之为不稳定因素，对之态度谨慎，放不开手脚。
三、社区组织化与社区民间组织均衡发展的路径选择
通过社区民间组织实现社区层面的组织化，是中国当前社区管理的重要途径。
这既有助于城市基层社会秩序的实现，也有利于将社会矛盾化解在基层。
要实现社区民间组织的均衡发展，还需要政府给予相应的支持。
1.组织化之于社会管理
从组织的特征来看，组织比其他社会结构更具有持续性；组织擅长用同样的方法完成同样的事，可控而且可靠。
（15）组织的这些特点正是当前社会管理所需要的社会基础，社会组织能够消除社会中的不确定因素，意味着社会秩序的生成。
组织作为结构不仅规范和约束人的行为，同样会扩展人的行动能力和范围。
在组织中，人们不仅仅展现自我，还扮演一定的角色。
组织中的分工协作有助于培养个体的公共精神。
保罗·霍普认为，公共精神是指人们参与共同体行动的一种意愿，即在考虑自己的个人利益之外，能够更多地融入共同体和社会的愿望。
（16）
城市空间的去组织化造成了许多社会后果，在社区空间则主要表现为邻里关系的疏远，社会资本的薄弱，公共生活的匮乏等。
社区居民相对于单位人更多还是空间意义上的居民，而非共同体的一员。
居住在同一社区仅仅是一种抽象的共性，并不能成为居民紧密联系的依据。
这种较低的组织化程度给城市社会管理造成了诸多不便，公共事务缺乏运作的空间，个体利益缺少表达的渠道。
“由于平时没有什么组织，社会冲突一旦爆发，往往容易受情感驱动……在这种情况下，国家不得不直接面对一个个组织性很差的、但能够迅速集结而后迅速上哪去的‘散兵游勇’，不但解决问题的成本很高，而且效果也差。
”（17）与之相反，“在关系密集的社会里，经济和政治上的投机行为会大量减少”（18）。
因而，提高社区居民的组织化程度是社区建设的一个重要任务，对于社区的发展具有重要意义。
现代人的生存与生活不仅仅满足于衣食住行等基本需要，还有情感归属、尊重和自我实现等其他层次的需求。
社区对于他们来说不应只是房产与户口的所在地。
即使对在企事业部门工作的人来说，工作岗位上往往充满压力和竞争，而所居住之社区则应成为他们休闲、娱乐、情感归属的共同体；而对那些居住在社区的自由职业者、下岗失业人员、外来务工人员、离退休人员等缺少组织归属的个人来说，社区的组织化生活及社区公共事务的参与更应成为他们的归属需求。
组织起来是单位制背景下城市社会管理的成功经验，社区民间组织以社区组织化为目标，同样可以成为当前社会管理的路径选择。
社区民间组织提高了社区的组织化程度，体现了社区理念中的诸多要素，使社区向着一个共同体的方向发展。
通过社区民间组织这种组织化的形式，生成和扩展了社区公共空间，凝聚和伸张了居民共同利益，深化和丰富了社区服务。
提升社区居民的组织化程度有助于城市基层社会管理，社区建设实践则向我们展示了社区民间组织在社区组织化中的重要价值。
2.社区民间组织均衡发展的意义
社区民间组织的均衡发展有助于生成和扩展社区公共空间，增进居民之间的交往与联系。
社区占据了一定的物理空间，其中居民的生活空间却非一体，受到居住空间的隔离，若非居住毗邻，社区不同楼栋的居民鲜有交往的机会。
社区民间组织则超越了社区中的空间阻隔，合唱团不仅汇聚了歌声也增进了了解，志愿者提供了社区服务也带来了信赖。
“只有通过特定的组织，才可能把人们从原来的家里‘拉’出来，给予他们沟通空间，相互理解与认识，最后才能形成共识，形成社区共同体。
”（19）社区民间组织由此超越了物理界限，打破了空间对于社区居民生活的隔离，进而扩张社区居民的交往空间，增加了社区的社会联系。
社区民间组织的均衡发展能够凝聚和伸张居民共同利益，有组织地实现居民的利益诉求。
社区的居民生活在一个共同区域，有着诸多的共同利益，如物业管理、小区环境等等。
在其权益遭受侵害时，利益诉求个体化的表达往往处于弱势，难以同强势的一方抗争。
而且，个体的表达往往失于理性，导致利益最大化的行动策略，行动各方没有共识和妥协，造成政府的许多治理目标陷入僵局，极易发生群体性事件。
社区民间组织能够将社区内分散的利益诉求凝聚起来，进而通过组织方式实现利益诉求。
民间组织参与到利益纠纷调解中来，则有助于通过法制化、程序化的渠道实现矛盾的解决。
不同的利益群体也才有可能达成理性共识，充分维护居民的权益，同时避免各种非理性的利益要求以及表达方式，进而有效地将利益矛盾化解在基层。
社区民间组织还能够深化和丰富社区服务，充分满足居民的各类需求。
政府在社区服务提供方面倾向于满足居民的基本需求，而难以适应居民日益增长的不同层次需求。
相较于政府提供的社区服务，民间组织在社区服务方面灵活多样，更能满足城市居民日益多元的需求。
相对于市场提供社区服务，社区民间组织则可有效调动居民的公益精神，增加社区服务的人力资源投入。
维系社会秩序和化解社会矛盾被视为社会管理的总体目标和任务。
（20）从社会秩序的角度来看，居民有组织地参与到社区各项事务中来，本身就意味着社区处在一种良性的运行与稳定的结构之中。
而一些作为居民利益共同体的社区民间组织还能够通过组织的力量来有效维护自身利益，而不是通过个体的方式谋求利益。
因而发展社区组织，尤其是居民自发的具有草根精神的社区民间组织对于克服单位制变迁之后社区原子化的趋势有着重要的意义。
3.政府助推社区民间组织均衡发展
社区民间组织对于社区的组织化体现了自下而上社会秩序的生成路径，然而在当前，政府自上而下的引导也是必要的。
“通过个人和社区分散的相互作用，社会秩序是不会简单地得到重建的；重建社会秩序也需要通过公共政策。
”（21）针对社区民间组织的不均衡发展，政府需要从以下几方面着手：
一是明确政府在社区的权力边界，增加利益代表型组织运作的空间。
当前社区建设中居委会的行政化使得政府权力得以进入到社区生活各个方面，这客观上压缩了社区的自治空间，限制了社区民间组织的发展空间。
居委会虽然在名义上是居民的自治组织，但实际上承担着大量政府事务。
这样一种尴尬的角色模糊了居委会处理社区事务方面的责权。
在这种情况下，居民生活中遇到各种事情首先都试图通过社区来解决，同时也把社区作为政府的“腿”看待。
这给社区的管理造成很大的困难，作为居民的自治组织应该去处理涉及居民的公共事务，但居委会又没有相应的各类资源。
因此，政府首先要明确居委会的职能，赋予社区更多的自主空间。
减轻居民对于政府的依赖，增强自主意识。
同时应该转变对利益代表型组织的观念，认识到利益的组织化有助于相关社会矛盾以一种程序化方式得到解决。
同时也避免了政府在基层解决矛盾中的面面俱到，把本来是居民和市场的矛盾也变成政府的负担，把本来能够通过法律渠道解决的基层矛盾变成了维
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