东亚政府在农业现代化过程中的作用以韩国为例精.docx
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东亚政府在农业现代化过程中的作用以韩国为例精
东亚政府在农业现代化过程中的作用
—以韩国农业现代化进程为例
东亚国家在20世纪下半也以来的相当长的时间内实现了经济的高速增长,15~20年的时间里就完成了经济起飞,被誉为“东亚奇迹”。
在这个过程中,一个重要的特点是:
在工业经济快速发展的同时,农业现代化也逐步完成。
本文所引以为例的韩国就是如此。
在60年代,农业的年平均增长率为3.7%,虽然落后于快速的工业增长,但也是很大的进步。
到20世纪80年代初,韩国农业增长率达到8.4%,接近当时9.1%的工业增长率。
1有关数据显示,自70年代以后,韩国农业现代化程度日益提高。
按照农业现代化综合评价指数来看,韩国的农业现代化综合指数从1970年的28.05分增加到1998年的54.83分,增长了26.78分,增长了95.5%,年均增长2.3%。
虽然农业现代化综合指数低于同期的日本,但增长速度快于日本（增长了87.8%,年均增长2.2%,末,韩国农业已处于初步实现现代化的后期,即将进入基本实现阶段。
2何以东亚奇迹中的各国农业有如此快的发展速度呢?
“国家推动论”或“政府体制论”认为东亚经济的关键在于有强有力政府的主导作用。
历史经验证明,这是后发现代化国家常走的道路。
尹保云老师在《韩国的现代化——一个儒教国家的道路》也认为朴正熙集团上台之后,韩国农业政策最大的变化是政府的主导作用加强。
本文拟选取韩国农业现代化进程为例,从以下几个方面分析政府在农业现代化的过程中的作用:
韩国政府在农业现代化过程中发挥作用的可能性和必要性分析;韩国政府在不同阶段如何发挥作用;对韩国政府在农业现代化中的作用进行全面评价,即结论。
一、韩国政府在农业现代化过程中发挥作用的可能性和必要性分析
罗斯托的经济成长理论认为农业在经济成长的过程中起着重要的作用,著名经济学家西奥多·W·舒尔茨（Theodore·W·Schultz认为后发现代化国家的经济成长对农业有农业有很强的依赖性,但同时他也认为后发现代化国家的农业一般仍处在传统农业阶段,不具备迅速稳定增长的能力,出路在于把传统农业改造为现代农业,实现农业现代化。
但在二战之后,韩国农村面临严峻的形势,主要的问题有两个:
一是农村贫困落后、农村仍然处在传统社会状态,与外界隔绝,经济形态上基本上还是自给自足的自然经济。
3另一个问题是农民的悲观失望情绪和宿命论思想。
几十年的日本殖民统治和朝鲜战争带来的心理创伤,加上物质生活的贫困,使得农民对生活丧失了信心,没有了生产的积极性,农村喝酒打牌赌博盛行。
这些问题导致韩国要实现从传统农业向现代农业转变存在着很大的困难。
有学者曾将农业现代化的基本内涵表述为:
通过科学技术的渗透、工业部门的介入、现代要素的投入、市场机制的引入和服务体系的建立,用现代工业武装农业、现代科学技术改造农业、现代管理方法管理农业、健全的社会化服务体系服务农业,使农业在形态上成为科学化、集约化、社会化、持续化的具有当今世界上先进水平的现代农业。
同时,他特别指出,在农业由传统向现代转变的过程中,农业现代化不仅仅是一个现代生产要素引入或技术进步的过程,同时还是一个要素优化配置或制度创新的过程。
4速水佑次郎和弗农·拉坦于1971年在已有的经济和农业发展理论的基础上创立了一个综合农业发展模型:
诱导创新模型。
他们把农业的发展看做是技术和制度变革的结果,在创造和开发适宜新技术的同时,要求替代稀缺生产要素的各种现代技术要素的投入;而体制的改革和创新,可以被看做是对于技术进步所开拓的资源有效利用的新机会的一种反应。
在1985年,他们对原模型进行修改,提出了一个更完整的发展模型,它由四个要素构成:
资源禀赋、文化禀赋、技术和制度,任何一个要素的变动或差异都有可能影响到其他要素的变化。
这一理论有一个显著的特点就是把技
1韩国银行.国民经济统计年报.1984
2张忠根《中日韩农业现代化比较研究》
3参见【美】DonaldStone:
TheKoreans:
ContemporaryPoliticsandSociety,WestviewPress,1990年,第73页.4同2,第21页.
术变革和制度变革作为经济制度中的内生变量,而这两个变量无疑也是后发现代化国家发展过程中所“紧缺”的元素。
韩国农民或农村面临的困难使得他们不可能提供这两个变量,以实现农业现代化。
相对而言,政府掌握着更多的资源和力量,也只有政府能够把分散的资源和力量整合起来,用于农业现代化建设。
本文第二部分试图从这一模型（诱导创新模型出发,着重分析韩国政府在农业现代化的不同阶段是如何逐步实现对技术和制度这两个“紧缺”变量的供给的。
二、韩国政府在农业现代化不同阶段中的作用
从二战后到二十世界末,韩国农业在不同时期经历了不同的发展状况,我们可以把这一过程分为两个阶段,即为农业起飞创造前提条件阶段和农业起飞阶段。
在此,笔者着重分析李承晚政府与朴正熙政府的作用。
（一、为农业起飞创造前提条件阶段
二战结束后,在美国的操纵下,原朝鲜南部成立了李承晚傀儡政权,之后不久便宣布成立“大韩民国”。
李承晚政府成立之后,完全受制于美国。
为缓和社会矛盾,便在美国的干预下（土改方案是由美国专家设计的进行了一次土地改革。
1948年9月,“政府最终采纳了一项以有偿征用和有偿分配为基础的改革土地所有制的政策”,李承晚政府开始出售从日本殖民者手中没收的“归属土地”。
自1948年9月“至1952年底,在268988町步一般归属土地中,已有占90%以上的245554町步土地,有偿地分配给727632户农民”。
5在1950年《土改法》作了一次修改,规定私人拥有土地最多不能超过7.5英亩。
这个法案是十分重要的,“它是朝鲜土地政策史上第一次规定平等原则。
”6
土地改革削弱了地主的经济力量,扩大了自耕农比例,一定程度上改变了农村土地占有结构。
土改前,韩国的农户总数为200万户,其中地主和自耕农占14%,半自耕农占35%,佃农占5l%,佃农耕种地主的土地占全国耕地总面积的64%。
从土地占有情况来看,在全国232万町步的总耕地中,属于自耕农所有的仅85万町步,占总耕地面积的36%,其余147万町步均属于地主所有,由地主租给佃农耕种。
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李承晚政府的土地改革彻底解决了韩国农村发展中的关键问题——土地所有权问题,确立了农业生产中劳动者的土地私人占有权,促使了小农制社会的形成。
以后的农村改革及其现代化进程都是在小农制的范围内进行的,为韩国进入农业起飞阶段奠定了基础。
这次土改是军政府和李承晚政府对韩国经济发展所做的最有益的一件事,日本高度土地调查加上这次土改,对于破坏旧土地制度“相当于一次革命”。
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这次重要的土地制度变革在李承晚政府时期由于其忙于反共,谋求统一没有发挥其理论上应起到的作用。
“他进行的土地改革,使韩国农村的收入较为平等,但也使66%的劳动力在60年代晚期仍然留在农村,这场土地改革的结果是使韩国的大多数家庭同样贫困。
9这可以说是政府作用的反向证明,李承晚政府虽然提供了基本的土地产权制度,但在具体的制度供给和技术等政策方面没有发挥作用,更没有激起广大农民作为农村主体的主动性和积极性,因此这次土地改革仅仅为农业起飞奠定了基础,在1948到1960年的12年内都未能使得韩国农业起飞。
（二、农业起飞阶段
60年代朴正熙集团上台后,十分重视农业的发展,把农村纳入“指导的资本主义”运5曹中屏,张琏瑰.《当代韩国史》[M].天津;南开大学出版社,2005,第83页.
6FKI,Korean’sEconomicPolitics,1945--1985,Seoul,1987,p227.
7张世和.《战后南朝鲜经济》[M].北京;中国社会科学出版社,1983年版,第62页.
8尹保云.《韩国的现代化——一个儒教国家的道路》[M],东方出版社,1995年第一版,第45页.
9陈晓律.《世界各国工业化模式》[M].南京;南京出版社,1998年版第261页.
行机制中,政府成为推动农业变化的杠杆。
10但从数据中可以看出,朴正熙政权执政后的韩国农业发展可以以1971年为界分为两个阶段:
60年代到1971年,1971年到20世纪末。
60年代韩国农业出现了几次负增长:
1962年为-6.0%,1965年为-1.0%,1967年为-5.6%,1970年为-2.1%。
111965—1969年,城市居民平均年收入增长14.6%,而农户则为3.5%;而在1970—1976年间,这种情况颠倒过来:
城市工资户平均年收入增长4.6%,而农户则为9.5%。
自朴正熙政府当权之后,就把经济发展放到首位,政府从经济发展的功能需要上组织农民,政府成为推动农业变化的杠杆。
12因此这两个阶段农业发展状况的不同和政府在不同时期内的技术和制度供给,政策方向和强度有不可忽视的关系。
1、60年代——1971年
20世纪60年代,朴正熙政府实施优先发展工业的产业政策,农业的发展大大落后于工业的增长速度,但平均3.7%的年增长率并不是一个小数字。
军政府上台后,对农村的集权管理有明显的加强,但这种集权管理的目的不是政治上控制住农村,而是一层管一层的集权官僚构架自上而下地向农村推广新技术,引导农业革命。
13除了加强原有部门对农业的指导、扶植功能外,军政府于1962年3月成立了“农业开发局”（ORD,它在各地都设有实验基地,并有各种设备良好的实验室。
这个时期政府在农业上的投资虽然占国家总投资的比例不大,但是其农业投资的突出特点在于加强农业开发局系统的科研和推广工作。
政府有13亿韩元用在1000个农业生产技术的研究项目上,占政府在农业方面投资加贷款总额的0.645%;11亿韩元用于农业指导上,占了0.64%。
具体而言,60年代政府发展农业的措施主要包括:
①确立农业发展的计划和方向,制定农业发展战略;②把分散的农民组织起来,形成合作农,鼓励农民向企业农的方向发展;③改造传统的以大米、小麦为主的农业,发展大农业,提高农业的自给自足率;④建立农畜产品的商品化基地;⑤在农村建高速公路;⑥发动新村运动,普及农业生产知识和农业科学技术;⑦对农产品实现价格保护;⑧廉价供应农用物质;⑨向农民提供大量贷款和投资等。
而鼓励农民向合作农、企业农发展,是韩国政府农业政策的一项重要的举措。
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同时军政府还制定了一系列有关农业的法律,如《农业合作法》、《土地开垦法》、《化肥管理法》等等。
可以看出虽然军政府把重点投向工业,推动基础建设和工业品出口,因此政府在农业方面投资的比例较低,但朴正熙政权还是十分重视农业发展的,采取了大量措施保障农业。
在后发国家,首先建立工业化的基础是正确的战略选择,农业由于起点低,技术落后,短时间内难以有质的变化。
更何况政府发动了这么多的农业促进项目,但从1962年到1980年政府投资只有15.7%投资在农业上。
15所以在这个时期,农业GNP平均增长率3.7%的成就主要不是依赖资金和技术的投资,而是依赖政府对农民的组织和动员。
政府的组织和推动作用一定程度上克服了小农的分散性和保守性,一定程度上激起了作为土地产权所有的小农的生产积极性。
2、1971年——80年代
尽管韩国政府在前两个五年计划期间作了多方面的努力,但农业经济发展一直落后于计划的指标。
农村发展滞后,城乡差距拉大,在决策者和公众眼中成为了重要的社会、经济和政治问题。
自1971年之后,朴正熙政府在国家有了一定的工业基础的条件下加大了对农
10尹保云.《韩国的现代化——一个儒教国家的道路》[M],东方出版社,1995年第一版,第218页.11数字来源:
<韩>《政经文化》,1979年12月号.
12同10.
13同上
14廖卓娴.《试析朴正熙政权在韩国现代化进程中的作用》,2005年第29页.
15‘”朱仰:
（（工业发展的农业基础（Young一ilChung,TheAgriculturalFoundationforKoreaIndustrialDevelopment,inChungH,LeeandYamazawa（eds,TheEconomicDevelopmentOfJapanandKorea,NewYorkandLondon,1990,P138。
村的投资力度,提高了技术和制度供给能力,施行了一系列的政策和项目,开启了“新村运动”。
从1972年到1978年,政府开支中农业所占的比例由4%上升到38%,大量的资金投入是这些项目和运动得以开展并发挥作用的重要基础。
70年代为了进一步促进农业的发展,韩国政府采取了大量的措施直接促进农业生产力发展,施直接促进农业生产力发展,①农业机械化。
农业机械化是现代农业的一个重要的条件。
为了帮助农民使用更多的机械,政府向农民提供低息贷款,以加速实现农业现代化。
②农业用水建设。
③化肥生产和供应。
70年代,政府将肥料供应体制由官需和民需改为通过农协的自由贩卖制。
④推广农业技术。
韩国的农业振兴厅专门负责农业教育和技术推广工作,鼓励农业劳动力提高素质。
例如,向优秀的农业高材生发给奖学金。
实现生产和学习相结合的体制,使农业学校成为技术指导和推广中心。
⑤实行农业贷款。
政府主要承担了向农业提供贷款的任务。
为促进农业的发展,韩国政府在农业金融方面给予农民很大的帮助。
政府成立了农业金融机构,专门为农民提供金融服务。
此外,更为重要的是政府在1971年发动了“新村运动”,这个运动是推动70年代农业发展的动力。
虽然朴正熙政府发动新村运动主要是想要农民自己搞,基本原则是农民自愿参加,依靠农民的自主精神,但由于朴正熙政权体制的特征,很快变成了行政强迫。
政府不仅是发动者、引导者,在不同阶段提供财政支持,而且又专门的组织系统进行管理和指挥。
中央有新村运动中央协商会,由内务部长领导,包括中央政府各部的部长,它的主要职责是决定决策方向、财政支援、以及为地方的项目计划提供指导方针。
各道设有道协调会,道的长官任主席,其成员包括各机关长官,主要职能是协调各部门的工作计划及各种新村项目的资源分配。
郡级设有郡新村协调会,负责推进和指挥各种新村工程。
面有最基层政府管理机构“面新村运动促进会”,成员包括政府官员和从村庄选出的代表,其职能是协调、指挥具体工作,分配物资,指导具体项目的制定和完成。
这样原本自下而上的新村运动就变成了自上而下的农村发展运动,它的动力来自于朴正熙和中央政府,通过行政机构来逐级推动,基本项目的选择、标准以及款项的使用都由中央计划规定好,地方政府的自主权很小。
新村运动是在工业获得较大发展之后回头支持农业,把城市物质文明以及价值文明、生活方式推向农村。
也正是有了朴正熙政府通过行政机构逐级推动,才能实现传统农村的解体,使农村走向不仅是生产方式的现代化,更有价值观念的现代化。
有时候,一个社会系统自身太过坚固,必须经过外力强制才能摧毁,尤其是对价值观念落后、生产力不发达但又十分稳定的农村社会来说更是如此。
在政府的大力推动下,新村运动持续了近十年,它以改造农村为核心,并扩大到了城市。
新村运动的内容很宽,它的第一个任务是“农村启蒙”,要使农民的精神面貌发生变化。
朴正熙就曾指出:
“村民们的实际参与、自力更生、合作、友谊和勤奋等精神是取得运动成功的保证。
”因此政府在分配津贴时,特别强调村民们改造村庄的信心和积极主动性。
第二个任务是“社会发展”,社会发展的目的是改造农民居住环境,缩小城乡之间的差距。
第三个任务是“经济发展”,有两项主要内容:
增加农业生产基础设施;增加农户收入。
自1977年以后,增加农户收入的工作同农业基础设施的建设、生产、建立售销设施、以及农业机械化结合起来。
新村运动的开展取得了很大的成功:
农村基础设施得到完善,农村机械化提高;农村经济得到发展,农民收入普遍提高;新村运动扩展到工业以及整个国民经济的成效;建设和谐、文明的公民社会是新村运动的最大成就。
新村运动是以搞运动的方式搞经济建设,相比于其它通过运动搞经济的例子,朴正熙政府时期的新村运动之所以成功可以说和政府的自上而下的推动是分不开的。
朴正熙政府虽然也是强制式的,但是中央政府的计划是通过科学的决策做出的,再加上行政机构的逐级推动,下层执行政府规划的有效性增强。
同时,新村运动是在小农制的背景下搞的,土地是农民的
私人财产,政府所有的政策措施切切实实的落到了农民自身的利益上,逐步激发了农民的积极性和自信心。
可以说,新村运动是对小农土地制发展动力不足的弥补。
三、结论:
对韩国政府在农业现代化过程中的作用的全面评价;
李承晚政府通过土地改革确立的小农制的土地所有制状况,是符合符合韩国人多地少的现实状况不得不选择的方案。
对于韩国这个人口稠密的国家来说,小农土地制是其工业化过程中的一个安全的“蓄水池”,它既可以平稳的向城镇转移人口,又可以吸收城市工业危机造成的人口回流。
这是李承晚政府为以后农村改革和运动供给的土地制度,把土地确定为农民的私人财产,是现代意义上的产权界定,并有法律的保障。
朴正熙政府在优先发展工业的产业政策下,没有忽视对农业的发展,在工业化取得一定成果之后,开始了对农业的大量资金支持和技术提升。
朴正熙政府把农村开发纳入到“指导的资本主义”运行机制之中,政府成为推动农村开发的主要杠杆,在政策目标的确立、政策推进的组织领导、资金的筹措与安排、技术的开发指导等各个方面都发挥着积极的主导作用。
无论从政策目标的设计、实施的组织领导过程来看,朴正熙政府的农村政策都具有计划性、连续性与稳定性的特征。
它将经济发展、社会发展与人的改造相结合,三位一体,相互促进,注重对人的改造,克服传统农村的保守性、分散性,扫除现代化的障碍。
但也存在着一些问题:
1、靠专制权力、以搞运动的方式推进政策实施的方式在实践中造成了简单化、作风粗暴和弄虚作假等情况;2、政府对农业过度保护使农业缺乏竞争力并形成对政府的依赖,这使得韩国农村在新的形势下面临困境。
其取得的巨大成效也是不容否认的:
（l提高了农民收入。
以1970一1979年10年间的统计数字来看,1970年户均收入825美元,人均137美元,1975年这一数字分别为1804美元和300美元,1978年则分别为3893美元和700美元,10年时间增长4倍,扣除通货膨胀的因素,实际增长2倍16。
（2改善了农村生活环境。
这体现在农村住房的改善、公用设施的兴建、农村的城镇化及现代化设施的引进上。
从70年代后期开始,除少数孤岛外,全国约35000个村庄几乎都通了汽车,98.7%的农村实现了电气化,所有农户都安装了简易自来水设施。
1978年,全国所有的里和洞都通了电话,沿海岛屿居民也已经达到50人有一部无线电话的水平;电视机、电冰箱、洗衣机等也进了农家17。
（3改造了农民的传统意识,振奋了农民的精神。
收入的提高、生活水平和居住环境的改善使农民恢复了对生活的信心,并积极地支持和参与到现代化事业中去。
（4解放了农村妇女,提高她们的社会地位。
（5缩小了城乡差距。
在城乡收入差距方面,1967年农民收入相当于城市工人的59.6%,1971年为78.8%,1974年则为104.5%,农民收入超过城市工人,此后虽有反复,但城乡收人已实现基本持平。
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综上所述,李承晚政府的土地改革奠定了制度基础,自60年代以来,朴正熙政府在农村发展方面做出了巨大的努力。
按照农业综合指标体系来看,这些努力最终使韩国农业进入了现代化发展阶段。
16<韩>金正濂.《韩国经济腾飞的奥秘——“汉江奇迹”与朴正熙》,新华出版社,1993年版,107—108页.
17同上,第110—111页.
18尹保云.《韩国的现代化——一个儒教国家的道路》[M],东方出版社,1995年第一版,第219—220页.
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