中国农业科研投资改革及政策建议.docx
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中国农业科研投资改革及政策建议
中国农业科研投资与体制改革*
黄季焜胡瑞法
一、中国农业面临的挑战和出路
中国的农业尤其是粮食生产不仅令中国的政界与学术界关注，而且已成为一个国际性话题。
在90年代中期令国际学术界、政界与商界为之震荡的“布朗旋风〞虽然在中国连续几年来的粮食丰收后暂告一段落，然而，随着中国经济的迅速增长与人口的继续膨胀，中国农业在二十一世纪将如何养活十六亿人口？
中国农业能否继续为高速开展的国民经济提供有力的支撑？
在人类跨入21世纪时，中国曾发生了两件有关农业及农业科技的大事，一是1999年初国家开始了新一轮较大幅度的科研体制改革，另一件是1999年底中国就参加WTO问题取得了重大进展。
虽然农业科研单位未能也像其它非农业科研单位一样迅速进入市场，然而，农业科技单位绝不能安于现状，必须就现行的体制进行进一步改革。
而中国参加WTO后，农业生产将面临着来自国际农产品市场的严峻挑战〔黄季焜、李宁辉、陈春来，1999〕，本来就存在着大量剩余的中国农村劳动力将如何保证就业和提高其生产效率？
如何在剧烈的国际农产品市场竞争中开展我国的农业生产，从而减轻参加WTO后对中国食物平安所造成的威胁？
随着中国经济的开展，畜产品和水产品需求将成倍增长，到2021年中国粮食国内总需求将比90年代中期增长50-60%（黄季焜，Rozelle，Rosegrant,1999），靠提高农产品价格来鼓励生产将困难重重。
与此同时，随着人口的增长与工业化、城市化，中国的耕地资源将由二十世纪九十年代的人均公顷下降到2030年的公顷以下，人均耕地资源将更为稀缺；人均水资源仅相当于世界平均水平的1/4，黄河已连续8年出现断流，水资源危机日益严重；农业环境恶化，生态资源受到较为严重的破坏，每年由于水土流失所造成的灾害不胜枚举。
说明我国实现农业生产增产增收的耕地与环境根底已经受到较为严重的威胁，靠扩大种植面积来增加粮食产量与保障农业丰收的潜力已经非常小。
中国近年来的开展与农业生产的实践说明，有很多方法可以提高农产品的总产，如近年来的以增加投入、扩大复种为主要内容的省长负责制等都可实现这一目标，然而，由于这一措施是以牺牲农民的收入增长和农村经济开展来换取社会稳定为代价的，因此具有极高的经济本钱。
而其它的方法，如体制改革、环境治理、水土改进、兴修水利等均可有效提高农产品的产量。
但由于体制改革的作用仅为一次性的，我国以生产责任制为主要内容的农村经济体制改革的作用已得到充分发挥〔黄季焜、Rozelle，1996〕；环境治理将促进我国农业向长远的持续方向开展，但并不能大幅度提高产量，仅可以减少由于环境破坏所造成的灾害损失；水土改进、兴修水利需要大量的人力与物力投入，且其效益的充分发挥仍离不开现代科技的进步。
事实证明，无论是过去或者未来，农产品产量的提高，其最有效与本钱最低的措施是增加对科技的投入，科技是第一生产力〔黄季焜、罗泽尔，1998〕。
然而，自从80年代中期以来，我国农业科技的开展并不令人满意。
由于投资缺乏，导致我国的农业科研成果产出大幅度下降〔胡瑞法、黄季焜、罗斯高，1999〕。
同时由于农业科研成果的产生需要较长的滞后期，因此，上述影响还只是暂时性的，如果不改变目前的农业科研投资政策，不就现行的农业科研体制进行改革，它对我国农业生产的影响在不久的将来将会充分表达出来。
本文旨在对我国农业科研投资及体制进行分析的根底上，探讨未来有关农业科研投资的政策及措施。
二、我国农业科研投入的现状
（一）科研投资总量缺乏
1、我国农业科研投入增长缓慢，其中政府的财政拨款呈下降趋势
我国农业（包括农、林、牧、水利、农业效劳业）科研投入（包括全国从中央到地方的所有农业科研机构的经费总收入与高等农林院校的研究与开展经费总收入）从1985年的亿元增长到1996年的亿元（现价），将近增长了3倍。
然而，扣除物价上涨因素后,年均增长率只有2.5%,其中“七五〞期间不但没有增长，反而略有下降〔年增长率为－1.4%），“八五〞期间年均增长率达6.7%，但1994年以来又开始下降，且以1995年下降的幅度较大（图1）。
在农业科研投入中，政府对农业科研投入的财政拨款，虽然按现价计算在不断增长，但在扣除物价上涨因素后，1985年以后呈下降趋势，到1990年到达最低点，以后虽有所增加，但增加幅度不大（图1），1985-1996年年平均增长率为负数（-0.8%）。
即使在“农业法〞与“科技进步法〞实施后的1996年与1993年相比，政府对农业科研投入的财政拨款增长幅度仍远低于财政增长。
2、政府对农业科研的投资强度低于非农行业
国际上通常用投资强度（指科研投资占国内生产总值的比例）来衡量科研的投入水平。
我国自1985年以来农业科研的投资强度变化如图2所示。
由图2看出，1985年以来我国农业科研投入强度〔农业科研投资占农业国内生产总值的比重〕不仅没有增加，反而呈现逐年下降的趋势，且进入90年代中期以来的下降幅度较大，1996年降到％。
假设仅考虑国家财政拨款的投资强度〔政府科研投资强度〕，那么农业科研投资强度更低，1996年仅才为国家科研总投资〔包括农业与非农业〕强度的〔0.6〕的三分之一〔见图3〕。
图3政府对科研的投资强度比拟
图21985~1996年我国农业科研投资强度变化
3、我国政府对农业科研的投资强度还不到最低收入国家简单平均数的三分之一
表1为80年代国际上110个国家政府对农业科研的投资强度。
由表1看出，1996年我国农业科研投资强度还不到兴旺国家平均数〔2.37%〕的十分之一，也达不到30个最低收入国家简单平均数〔%〕的三分之一〔表1〕。
表180年代国际上110个国家财政对农业科研投资的强度〔%〕
国家/地区
简单平均
加权平均数
30个最低收入国家
28个低收入国家
18个中等收入国家
18个中上收入国家
16个高收入国家
以上110国家的简单平均
日本
澳大利亚
北美
中国
注：
农业科研投资强度定义为农业科研投资占农业国内生产总值的比例，分收入组的加权平均数是按各国的农业国内生产总值加权平均而求得的。
资料来源：
Pardey,RoseboomandAnderson.1989；中国资料系作者计算，为1996年数据。
更应该引起我们重视的是，我国是一个在占世界不到10%的耕地〔按调整后的数据计算〕上供养着20%以上的世界人口的农业大国，农业生产增长主要依靠农业生产力以及单位耕地产量的提高，这就意味着科技进步在农业生产增长中的作用十分重要。
为了到达粮食根本自给的目标，我国单位耕地面积上的供养能力要比世界的平均水平高2倍，而我国农业科研总投资强度〔包括财政和创收〕还不到30个最低收入国家的国家财政对农业科研投资强度简单平均数的三分之一。
（二）农业科研投资结构不合理
1、我国的农业科研投资政策有“扶弱济贫〞倾向
表2与图4显示出不同级别农业科研单位财政拨款收入的变化。
由表2与图4看出，我国政府对国家级与省级科研单位的财政拨款在80年代大幅度下降后一直未能得到恢复，1996年国家级与省级农业研究单位的财政拨款收入仅分别为1986年相应财政收入的82%与90%，只有地区级农业科研单位1996年的财政收入大于1986年政府财政拨款收入（地区级农
表2不同级别农业科研单位政府财政拨款收入的变化（单位：
百万元，1995年不变价）
年份
合计
国家级
省级
地区级
1986
1990
1995
1996
资料来源：
农业部科技司。
图4不同级别农业科研单位政府财政拨款收入的变化（1995年不变价）
业科研单位1996年政府财政拨款收入比1986年多18%）。
说明我国政府对农业科研的投入出现了明显的倾斜性失误，即在投入缺乏的条件下，政府也未能将有限的经费投入到研究力量最强的科研单位，而将有限的经费用来增加力量最弱的研究单位的科研投入。
这种“扶弱济贫〞政策与科研投入应该推行的“优胜劣汰〞政策正好相反。
图5不同部门农业科研单位国家财政拨款收入变化
〔1995年不变价〕
图5显示出我国不同农业科研部门国家财政拨款收入的变化。
我国政府对不同部门农业科研单位的财政拨款收入，呈现除种植业外，其他部门均递减的趋势。
即使种植业也直到1995年才超过1986年的国家财政收入水平，1996年国家对种植业财政拨款的总收入仅比1986年多11.8%。
图6显示出我国政府对种植
图6不同部门农业科研单位国家财政拨款收入比例与相应生产部门总产值比例变化的比拟
业、畜牧业、水产业科研单位财政拨款投入所占比例与相应产业部门总产值所占比例的变化。
80年代中期以来，国家对种植业科研部门的财政拨款比例不断增加，而畜牧业与水产业科研部门的财政拨款比例那么相对减小，尤其是畜牧业科研部门，虽然其总产值由1986年的占农牧渔总产值的23%提高到1996年的31%，提高了8个百分点，但国家对该部门研究单位的财政拨款那么由1986年的占农牧渔科研部门财政拨款总额的15.6%下降到1996年的10.5%，下降了5个百分点。
由于我国众多的农村剩余劳动力和极为稀缺的耕地资源，决定了种植业生产相对于畜牧业及水产业等而言是一个弱势部门。
对种植业科研投入的增加和其它部门科研投入的减少，同样也说明了我国政府的农业科研投资在部门间的分配也采取了“扶弱济贫〞的政策。
另外，虽然上述政策与国家充分考虑到以粮食供应为主要内容的食物平安，然而却无视了随着经济的开展和人民生活水平的提高，居民对食物的需求已由传统的植物产品为主向植物产品与动物产品并重的方向性转移，从而导致政府财政拨款的结构性不合理现象。
2、政府对不同部门的科研投资强度并未完全趋向一致
图7政府对不同部门的农业科研投资强度变化
图7显示出政府对不同部门农口科研单位的科研投资强度（由于缺乏分部门农业国内生产总值数据，在此以科研投资占不国部门总产值的比例表示不同部门的农业科研投资强度，该投资强度数值要低于科研投资与国内生产总值的比例数）变化。
80年代中期以来，政府对农口不同部门农业科研单位的科研投资强度均大幅度下降。
其中水产业科研投资强度下降幅度最大，投资强度由1986年的%下降到1996年的%；畜牧业科研投资强度由1986年的%下降到1996年的%；种植业科研投资强度由1986年的%下降到1996年的%。
值得一提的是，国家对畜牧业科研的投资强度一直处于较低水平，到90年代中期，对畜牧业的科研投资强度仅才%，这一强度显然与我国经济的高速开展和人民对畜产品消费需求的增长不相适应，也许这种投资的减少已经影响到我国畜牧业科研的开展。
3、国家对根底研究的投入过少
表3、图8显示出我国农业科研课题经费的投入倾向性变化。
虽然农业研究大局部是应用研究，但我国政府对农业科研课题的经费投入，其绝大局部是应用研究与开发研究，根底研究所投入的课题经费过少。
即使在根底研究投入最多的年份，应用研究课题经费也到达根底研究课题经费投入的8倍，而在同一年份开发研究那么是根底研究的14倍。
假设从应用研究与开发研究的比例上分析，开发研究的课题经费那么是应用研究课题经费的0.4-1.8倍，即国家将主要的研究经费投入到课题开发活动中来。
由于根底研究涉及到国家的科研潜力，应用研究涉及到国家的技术创造，根底研究与应用研究投资的减少将使国家的农业科研缺乏后劲，从而可以得出我国的农业科研投入政策的短期性非常明显。
事实上，在多数兴旺国家，由于开发研究属于企业行为，使得这些研究投资的一局部由企业承当。
表3农业科研课题投入方向变化（百万元，1995年不变价）
年份
课题投入总量（百万元）1
经费投入比例〔%〕
根底:
应用:
开发
根底研究
应用研究2
开发研究3
1987
1:
9:
14
1990
1:
38:
72
1995
1:
12:
26
1996
1:
8:
14
平均
1:
16:
34
资料来源：
农业部科技司。
注：
1.课题投入总量：
按1985年不变价计算；2.应用研究：
包括科技效劳研究；3.开发研究：
包括试验与开发、中试及生产应用。
图8我国农业科研课题经费投入比例变化
我国由于长期的方案经济条件下所形成的农业科研与技术推广体制，以及我国农业生产规模过小这一生产体制的限制，再加上我国仍缺乏有效的知识产权保护制度，从而使我国的开发研究由企业承当的体制改革难以开展。
然而，由于我国政府对根底研究的投入太少，这就导致根底研究、应用研究与开发研究的比例失调，从而限制了开发研究向企业转移的速度。
（三）农业科研体制不合理
1、农业技术从产生到农民采用存在着脱节现象
在我国现行的体制下，农业技术从产生到采用过程存在着脱节现象。
由图9看出，无论在对农民最需要技术的认识上或者推广与采用技术的行为上均存在着明显的差异。
在所调查的4个省22个县及17所农业科研单位中，分别有81%与80%的农业技术推广人员与农业科研人员认为与优质技术相比，农民生产上需要高产技术，分别比农民的实际需要（69%）高出12与11个百分点（图9a）；而主管农业技术推广的副县长及农业局领导那么有55%的人认为农民最需要高产技术，比农民的实际需要少14个百分点。
与对农民技术选择认识上相脱节相比，农业科研人员的农业技术创造与创新行为，主管农业的政府部门领导以及农业技术推广人员的技术推广行为同农民的技术选择行为之间差异更大（图9b）。
有91%的农业科研人员最愿意从事高产技术的研究，比农民的实际选择（69%）高出22个百分点；分别有82%与92%的农业主管领导与农业技术推广人员最愿意推广高产技术，分别比农民的实际选择高出12与23个百分点。
说明农业科研人员的科研行为、政府部门领导以及农业技术推广人员的技术推广行为同农民对高产技术的选择行为间存在着较为明显的差异。
农民生产上对高产技术的需求与选择要比农业科研人员、政府部门领导及农业技术推广人员少，而对优质技术的需求与选择要比科研人员、政府部门领导及技术推广人员的要多。
2、过多的人员降低了科研的效率
图9政府、科研、技术推广人员与农民选择高产与优质技术的认识与行为差异
表4显示出不同国家农业科研人员人数及科研人员投入强度〔指每百万美元农业国内生产总值占有的农业科研人员人数〕农业科研人员人数与农业国内生产总值的比例〕的变化。
由表4看出，我国拥有国际上最多的农业科研人员，农业科研人员是美国及前苏联的2倍，
表4不同国家从事农业科研的科学家人数比拟
公共农业研究
机构科研人员
〔人〕
大学
〔人〕
私人企业
〔人〕
总科研
人员
〔人〕
农业科研人员/农业国内生产总值
人/百万美元
开展中国家
印度（1987）
4,052
5,800
600
10,452
巴西（1995）
2,097
965
266
3,328
阿根廷（1995）
1051
61
110
1222
哥伦比亚（1995）
524
17
318
859
墨西哥（1995
1365
464
901
2370
智利（1995）
189
50
13
252
前社会主义国家
前苏联（1991）
23,144
0
0
23,144
东德（1989）
（1995）
6,200
1,350
0
7,550
（0.15）
兴旺国家
西德（1989）
（1995）
1,300
2,410
404
4,114
（0.15）
日本（1986）
11,154
3,605
8,850
23,609
美国（1991）
3,687
7,525
14,188
25,400
中国（1995）
59,758
10,120
0
69,878
（0.84）*
*按科研单位职工总人数计算。
资料来源:
PrayandAnderson,1997.中国数据来自科技部。
每百万美元农业国内生产总值所拥有的农业科研人员数我国为〔或，假设按科研职工总数计算〕。
世界上只有几个前社会主义国家农业科研人员的投入强度才到达如此高的水平。
如前苏联农业科研人员的投资强度为，前东德更高达。
社会主义国家高强度的农业科研人员投入这一资源配置方式反映了方案经济时代的特征。
在农业科研上，这些国家将更多的人力用于农业科研活动，而节省的资金那么用于工业等行业的开展上。
随着方案经济向市场经济体制的转轨，前苏联与东欧各社会主义国家的人工价格提高，在此条件下，原来的工资水平与农业科研人员的期望已不相适应，从而使一些时机本钱较高的农业科研人员向其它行业转移，农业科研人员总数大幅度减少。
农业科研体制在政府投入缺乏的情况下，几乎处于瘫痪状态，这一经验或教训值得借鉴。
由表4看出，除前苏联和东德外，无论是开展中国家或者兴旺国家，农业科研人员投入强度均远低于中国。
多数开展中国家农业科研人员相对投入强度在以下，大国如印度和墨西哥的科研人员相对投入强度与兴旺国家根本相似，而开展中国家的小国由于科研能力的限制，其农业科技主要是依靠从国外引进，因此，其农业科研人员占农业国内生产总值的比例也较低。
说明开展中国家的农业科研人员相对投入强度主要取决于其国家大小和科研能力。
改革开放以来，我国的农业科研体制并未从减员增效的改革措施上着手，相反，由于政府对农业科研的投资减少，使得我国的科研人员反而向非科研部门流动，从而使我国农业科研单位的科研人员与非科研人员比例逐年下降，降低了农业科研的效率和创新能力。
由表5与图10看出，虽然自1986年以来我国的农业科研单位职工总数与科技人员总数在逐年缓慢减少，然而科技人员比例却在较快地减少，由1986年的占职工总数的70%下降到1996年的57%，说明我国的农业科研单位不仅未能从减员增效上进行改革，反而自80年代中期以来却背上了养活越来越多的非科技人员的沉重的包袱。
国际上很少有科研单位拥有象中国这样如此完善的后勤效劳部门的，几乎所有的效劳都为社会化的形式。
表5我国农业科研单位科技人员（万人）及其所占比例（%）变化
职工总数
科技人员
科技人员比例
1986
1990
1995
1996
资料来源：
农业部科技司。
3、国家管的太多，包揽一切
图10农业科研单位职工总数、科技人员及其所占比例变化
现行体制下，农业科研单位均为国家的事业单位，主要依赖于国家的财政拨款生存。
无论其是否属于关系国计民生或国家稳定的知识产权难以保护，很难靠自身的创收与技术维持其生存的公益性研究单位，或者一些与国计民生和社会稳定关系不太密切，知识产权较易保护的科研单位，均得到国家财政的支持。
由于国家包揽一切，不仅分散了有限的政府科研投资，使关系国计民生的研究单位的生存能力与自我开展能力下降，从而降低了科研效率，影响了农业生产的整体科技进步；同时，对那些可以进行知识产权保护的科研单位，由于缺乏鼓励其依靠本身的技术开展的鼓励机制，也影响了这些科研单位的开展与壮大。
三、农业科研投资效益及投资来源
（一）农业科研投资的效率及其与国际比拟
1、农业科研投资效率的测定方法
为了测算农业科研投资效益及其对生产者、消费者福利的影响，我们设置了市场不开放与完全开放条件下不同科研投资水平的方案。
方案I表示市场完全开放，即供需余缺完全通过进出口贸易来平衡，同时假设国际市场价格稳定不变。
这是一个极端方案，一般仅适用于“完全开放的小国家〞。
这种情况下科技进步带来的福利增加全部由生产者受益。
方案II表示国内市场是不开放的，进出口受国家的关税和非关税政策等限制，科技进步带来的福利变动取决于价格下降的幅度、生产增长量、市场供需水平、以及供需价格弹性等。
方案II是另一个极端方案，一般适用于“封闭型经济国家〞。
由于以上两个方案均为极端方案，实际情况可能既不是方案I，也不是方案II，但应介于两者之间。
根据上述两个方案条件，采用CAPSiM模型模拟增加科研投资对农产品供应、需求和市场价格等的影响，并通过比拟不同科研投资方案条件下的模型结果，分析生产者、消费者的福利变动情况，计算增加的科研投资所产生的效益在生产者与消费者之间的分配，从而得出不同方案下农业科研投资的回报率。
2、农业科研投资的效益
表6显示出农业科研投资效益的测定结果。
在价格不变和市场完全开放条件下，每增加一个单位的科研投入〔如1元〕，所产生的社会总福利增加量在1997-2021年间〔假设农业科研投资的滞后期为16年，见Pardey等，1992；黄季焜、罗泽尔，1998〕总和到达36.2元，即收益/本钱比达，在此情况下的投资回报率高达59.6%，这时科研投资带来的社会福利全部由生产者获得。
而在价格可变和市场不开放条件下，农业科研投资的收益/本钱比为28.6，投资回报率也高达55.8%，在此情况下科技投资的受益者仅为消费者〔因价格下降〕。
表6农业科研投资效益的测定
市场完全开放〔方案I〕
市场不开放〔方案II〕
科研投资增加值〔亿元，1995年价格〕
1.21
福利增加值〔亿元，1995年价格〕
生产者福利
63.64
消费者福利
0
社会总福利
投资净收益〔亿元，1995年价格〕
收益/本钱
投资回报率〔%〕
由于市场完全开放与市场不开放为农产品市场的两种极端情况，未来我国的农产品市场不可能属于上述两种情况下的任何一种，只能介于二者之间，为此，我们将上述两种市场按组成比例不同，推算出不同情况下农业科研投资的效益分配情况。
表7显示市场开放程度的不同对生产者与消费者福利的影响差异。
其中甲市场表示未来的中国农产品市场是介于完全开放的市场（方案I）和完全不开放的市场（方案II）之间，两者各占50%；乙市场表示方案I占60%，方案II占40%；丙市场表示方案I占三分之二，方案II占三分之一。
市场由甲到丙表示市场开放程度逐渐提高。
表7不同市场开放程度下生产者福利与消费者福利的变化
市场开放程度
福利比例变化（%）
市场
完全开放
不开放
生产者福利
消费者福利
甲
50%
50%
25
75
乙
60%
40%
41
59
丙
2/3
1/3
52
48
由表7看出，随着市场开放程度的增加，生产者从农业科研投资中的受益幅度逐渐提高，而消费者那么正好相反。
例如，从甲市场到丙市场，生产者所获得的福利占总福利的比例从25%增长到52%，而消费者那么从75%下降到48%。
表7也说明在市场开放程度到达乙以前，科研投资所产生的社会总福利的大局部将由消费者获得，生产者仅得到科技进步所产生的效益的41%以下。
以上结果也提示了科技进步，市场开放度与农民收入之间的相互关系。
即通过科技进步来增加农民收入，或者让生产者从科技进步中得到较高的收益，必须逐渐放开农产品市场（即通过增加进出口来平衡国内市场供需缺口，以促进国内市场价格的稳定），同时完善国内流通体制，提高农产品的供需弹性，这样才能减少由于生产波动而带来的更大的价格波动。
自80年代以来，我国农产品市场价格的波动远远大于产量波动，增产往往带来减收（增产不增收），就是一个很好的
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