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党际政治协商民主的政治价值和发展路径
党际政治协商民主的政治价值和发展路径
——基于科学民主决策的思考
刘洁
2013-03-1516:
41:
33 来源：
《理论学刊》（济南）2012年9期
【内容提要】中国共产党和民主党派就国家政治社会发展重大问题所进行的政治协商，总称党际政治协商民主，它是科学民主决策的重要环节。
虽然，党际政治协商民主理论已经取得了重大突破，但在实践中其成效还远远没有达到制度设计和人们期望的理想状态，解决这一问题可以通过进一步与执政党党内协商民主，与基层协商民主和民主监督等互动，以促进党际政治协商民主的健康和发展。
【关键词】党际政治协商民主政治价值发展路径科学民主决策
党际政治协商民主是中国共产党和民主党派共同创立的社会主义民主实现形式，是社会主义协商民主的重要组成部分，在中国共产党推进决策科学化、民主化的进程中发挥了不可替代的作用。
然而，学术界对中国协商民主理论研究，对党际政治协商民主的理想形态，对党际政治协商民主的民主内涵等重大问题还存在着某些争议。
本文以科学民主决策为视角，探讨党际政治协商民主的基本原则、党际政治协商民主的独特政治价值以及促进党际政治协商民主的发展路径，对于贯彻党中央实施科学民主决策的精神，推进社会主义民主政治建设，具有重要的理论意义和现实意义。
一、党际政治协商民主的基本原则
从民主革命时期起，中国共产党就将遇事协商作为与党外人士合作的重要内容。
毛泽东曾告诫全党：
“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。
因此，共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。
”[1]（P809）“提倡民主作风，遇事先和党外人士商量，取得多数同意，然后去做。
同时，尽量地鼓励党外人士对各种问题提出意见，并倾听他们的意见”[2]（P742-743）。
因为中国共产党是通过“政治领导争取大多数以实现党的主张的办法”，使党的主张“变为人民的主张”[3]。
中国共产党在肯定政治协商的重要性和必要性的同时，也一再告诫全党要倾听不同意见，纠正党内存在的狭隘关门主义或宗派主义作风。
这个时期的抗日爱国政党之间的政治协商只是党际政治协商民主的雏形，为解放战争时期中国共产党和各民主党派的政治合作，及新中国建立后党际政治协商民主理论及其实践探索提供了有益的借鉴。
改革开放以来，随着中国政党制度的完善，党际政治协商民主逐渐进入制度化、规范化、程序化建设的发展轨道，通过1982年全国政协五届五次会议的《政协章程》，1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，1992年全国政协八届二次会议的《政协章程》，2004年全国政协十届二次会议的《政协章程》，2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，2007年国务院新闻办发布的《中国政党制度》白皮书等，确立将人民政协作为多党合作政治协商的重要机构，并对政党政治协商的内容、渠道、形式、方法等都作了明确规定，将多党政治协商民主纳入实行科学民主决策的重要环节。
按照中国政党制度设计的党际政治协商民主是社会主义民主政治的实现形式，“把协商从政治手段上升为制度安排”[4]，体现了人民当家作主的社会主义民主的本质。
我国协商民主分为国家政治层面和社会治理层面，其中国家政治层面协商民主指的就是党际协商民主，是以人大、政协及由党派领导人直接参加的座谈会、谈心会、民主协商会等协商形式，通过采取咨询、对话、谏言等参与决策的设计、议决、反馈等过程，有助于“使民意的表达、汇聚和综合在公共决策中得到充分体现。
”[5]（P168）党际政治协商民主是一个制度性、程序性、开放性的民主形式，是科学民主决策不可或缺的重要环节。
经过长期实践，为了保证中国共产党和民主党派在协商过程中，就“中共全国代表大会、中共中央委员会的重要文件；宪法和重要法律的修改建议；国家领导人的建议人选；关于推进改革开放的重要决定；国民经济和社会发展的中长期规划；关系国家全局的一些重大问题；通报重要文件和重要情况并听取意见，以及其他需要同民主党派协商的重要问题等”[6]达成一致的决定，党际政治协商民主坚持的基本原则是：
第一，中国共产党的政治主导性。
共产党的主导性主要体现在政治和工作两个方面，政治上是指要依靠中国共产党正确的路线方针政策和思想政治工作，在重大是非、重大原则问题上，做好政治引导工作，坚持正确的政治方向。
工作上指的是中国共产党提出和确定协商的规划；将协商的议题提前通知民主党派和无党派代表人士，并提供相关资料；集中协商意见，以及认真研究并反馈协商结果等。
中国共产党的主导性是其执政党的政治地位决定的，在中国，“要把十几亿人的思想和力量统一和凝聚起来，共同建设有中国特色社会主义，没有中国共产党的统一领导是不可设想的。
”[7]（P262）主导性不是共产党的“一言堂”，也不是共产党在协商中居高临下；而是以平等的态度，鼓励和引导民主党派就协商的内容自由表达不同意见、建议和批评，使民主党派将各自所联系的阶层和社会群体的利益诉求，在现行政治体制内通过党际协商民主的形式得以表达。
随着社会阶层结构的变化，我国已经形成和存在不同利益群体，他们之间存在着同质性和异质性的利益诉求，协调和整合各群体之间的多元利益差异，成为开展党际政治协商民主的重要任务。
而中国共产党是代表中国最广大人民群众根本利益的执政党，只有共产党才能允许当代中国社会阶级阶层和利益群体的多元利益诉求，通过协商民主的形式参与政治活动，直接或间接影响政治决策。
第二，民主党派的相对独立性。
党际政治协商民主就协商参与者而言，是平等协商。
中国共产党和各民主党派作为参与协商的两个具有平等地位的主体，依法行使中华人民共和国宪法赋予公民的基本权利（知情权、参与权、表达权、监督权）和公民应该履行的各项义务。
只有在平等尊重的基础上，协商者的独立性才能体现出来。
民主党派独立性的前提是接受共产党的政治领导，并享有政治自由和组织独立性。
中国共产党领导民主党派，但“决不意味着我们党把他们当作附属的团体，决不意味着我们党可以去命令、干涉或控制他们”[8]（P28）。
民主党派与共产党都是以建设中国特色社会主义为奋斗目标的政治体制内的政党，他们之间的根本利益是一致的。
民主党派是以帮助共产党更好地执政为目的的参政党，他们在协商过程中的意见、建议、批评，反映了一部分社会阶层的利益诉求。
因此，政治自由体现的是坚持四项基本原则基础上的协商内容的包容性。
共产党一向主张协商过程要充分发扬民主，广泛听取意见，鼓励民主党派做到“知无不言，言无不尽”，对于不同的意见、不同的观点，最终运用民主讨论、批评教育等理性协商的方法以求得共识。
正如毛泽东曾说：
“凡属于思想性质的问题，凡属于人民内部的争论问题，只能用民主的方法去解决，只能用讨论的方法、批评的方法、说服教育的方法去解决，而不能用强制的、压服的方法去解决。
”[9]“如果民主党派的思想作风都和共产党一样，又何必有这几个党派存在呢？
”[10]当然，民主党派的独立性，决不意味着削弱共产党的领导，而是为了更好地发挥民主党派参政党的独特作用。
第三，协商程序的规范性。
党际政治协商民主经过长期的实践和探索，作为国家重要的民主制度，已经逐步迈上了制度化、规范化的发展轨道。
根据中共中央的相关规定，党际政治协商一般分为四个步骤：
第一步是制定协商规划。
中共中央根据年度工作重点，对与各民主党派协商的具体内容、参加范围、协商时间等作出规划，要求“协商的议题提前通知各民主党派和有关无党派代表人士，并提供相关材料；各民主党派应对协商议题集体研究后提出意见和建议。
”[6]第二步是接受议题。
各民主党派根据中共中央告知的协商内容等有关情况和要求，组织相关人员阅读文件；根据中共中央要求“对涉及经济社会发展全局的重大项目，要广泛征询意见，充分进行协商和协调；对专业性技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询和决策评估；对同群众利益密切相关的重大事项，要通过公示、听证等制度，扩大人民群众的参与度”[11]（P15），积极组织各党派成员开展必要的社会调研和专家咨询，并在各民主党派内部，广泛听取意见，真实反映社情民意，形成各党派的意见、建议。
第三步是进行党际协商。
中国共产党召集各民主党派、无党派代表人士参加的人民政协及民主协商会、小范围谈心会、座谈会等，鼓励所有参会人员畅所欲言，充分发表意见，求同存异，广泛吸纳民主党派、无党派代表人士的正确意见和建议。
第四步是公示反馈情况。
中共中央、各级政府和决策机构，要认真研究各民主党派和无党派代表人士的意见和建议，对一些重要意见建议的采纳情况要及时通知民主党派，以保护民主党派参与协商的积极性。
只有规范协商程序，才能保证协商的合法性、透明性和可行性。
二、党际政治协商民主的政治价值
党际政治协商民主主要运用于国家政治层面的决策创议、设计、通过、实施到达成预定目标的整个过程。
中国共产党和各民主党派以决策前协商和决策执行中协商的形式实施对决策的影响，努力促成决策的科学化、民主化。
总的来说，党际政治协商民主的政治价值主要在于，通过广泛的协商民主，使不同的利益主体、利益相关者参与到政治决策中来，保证政治决策得到民众普遍的认同和有效地实施，从而实现政治协商的政治性与公民诉求的多元性、政治协商的规范性与公民参与的有序性的有机结合。
第一，有效避免决策的随意性。
事实上，决策过程是纷繁复杂的。
现阶段，由于存在着决策相关制度不健全，决策程序不规范，决策过程不透明等诸多原因，导致随意决策、盲目决策的现象时有发生，损害了国家利益，破坏了共产党的影响。
为此，中共中央在加强执政能力建设中，多次强调决策要坚持民主化、科学化原则。
民主化就是尊重并保证人民当家作主的权力，使人民群众能够通过各种渠道和形式将他们的意愿、要求，直接或间接地反映到各级政府决策机关中去。
科学化就是所有决策要经过事先周密的调查和科学的论证，保证决策过程中每一环节都以科学为依据。
同时，中国共产党非常重视民主党派人才优势的发挥，不仅强调将协商议题预告给各民主党派和有关无党派代表人士，而且经常邀请党派成员参加中央至地方政府组织的有关各类考察调研活动，重视他们就政治、经济、社会生活中的重大问题提出建议和批评。
自全国政协十一届一次会议以来，人民政协各参加单位和政协委员共计向全国政协提交的提案就有12900多件，立案12300多件[12]（P73）。
坚持决策前的社会调查，体现了中国共产党对决策的严谨态度和立场，也表明了对各民主党派和无党派代表人士的尊重，因为民主党派各级组织及成员既是决策信息的来源渠道，也是论证决策是否具有科学性的重要力量。
因此，坚持中国共产党和各民主党派的决策前协商，是防止决策随意性的有效措施。
第二，增强追究责任的明确性。
中国共产党主导决策的制定，既要有对现实国情准确的认知，还要有对未来前瞻性的科学判断。
因为决策是包含执政党和国家的近期目标和长期目标，党的各项决策的正确与否对党和国家事业的发展将产生重大的影响。
然而，一些地方部门存在的重大决策权责分离，责任追究主体不明，以致领导干部凭热情、凭经验、凭感觉办事，在没有充分进行调查研究、协商论证、广泛听取各方面意见的情况下搞个人专断，导致出现决策失误。
《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中，提出建立决策失误责任追究制度，就是实行“谁决策、谁负责”的原则。
当然，追究领导人员的责任，只是对领导人权责合一的约束，追究不是目的，预防决策失误才是根本，而科学决策才是防患于未然的根本途径。
中共中央强调要将与民主党派、无党派代表人士的协商置于决策前和决策执行中，不仅要保证他们的意见和主张能够得到充分的表达，为各级党委和政府决策提供可行的理论依据和真知灼见，并对出现的问题或可能出现的问题提出建设性的分析和预测。
同时，从执政党外的角度，监督决策进行的过程，民主党派提出的意见、建议、评价具有一定的客观性、可行性，在一定程度上可以弥补执政内视域的某些局限性，在认定决策执行人的具体责任时，能够减少一些感情因素、利益因素等成分掺杂在里面造成的不利影响。
第三，提高决策执行的有效性。
作为科学民主决策的重要环节，中国共产党和各民主党派之间决策前协商强调决策科学性；决策执行中协商考察的是决策可行性。
中国共产党时时刻刻希望听到民主党派、无党派人士传递出来的不同声音，因为他们“能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督，能够发现我们工作中的一些我们没有发现的错误和缺点，能够对于我们的工作作出有益的帮助。
”[13]（P225）作为参政党，从中央到地方，凡是有民主党派组织的地方，都有一定数量的民主党派人士在各级政府、人大、政协、司法、审查等权力机关和行政机关中任领导职务。
从1999年起，有些党派成员还担任特约监察员、检察员、审计员和教育督导员，参加政府监察、审计、工商等部门组织的重大案件调查和财政税收检查。
这说明民主党派不仅是党际政治协商民主的参与者，它们各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者，也是中国特色社会主义事业的建设者和支持者，是中国共产党科学民主决策的践行者。
毛泽东早在1930年《反对本本主义》中就指出：
“没有调查，没有发言权”[14]）（P109）。
江泽民指出：
“一切科学的理论，总是从实践中来，又回到实践中去，接受检验，指导实践，同时在实践中丰富和发展自己。
马克思列宁主义是这样，毛泽东思想是这样，邓小平理论也是这样。
”[15]只有亲身参加社会主义实践，才能从中发现问题，提出有针对性地解决对策。
可见，党际政治协商民主是共产党了解民情、反映民意、集中民智，实现科学民主决策的重要桥梁。
三、提高党际政治协商民主作用的发展路径
党的十七大以来，中共中央多次强调协商民主既是实现科学民主决策的重要环节，也是扩大公民有序政治参与的重要途径，进一步肯定了党际政治协商民主在国家政治社会发展中的独特作用。
社会主义协商民主不仅存在于国家政治层面，也存在于基层民主治理之中，如基层涌现出的“民情恳谈会、民主恳谈会、民主理财会、民情直通车、便民服务窗、居民论坛、乡村论坛和民主听（议）政会”[12]等形式，就是近年来基层民主协商形式的创新。
社会主义协商民主强调的是公民的政治主体地位，但由于我国公民的参政意识、法律意识还有待提高，公民利益表达渠道还有待健全和畅通，以及决策程序及执行情况不够透明，导致基层协商民主在推进决策科学化、民主化进程中的作用发挥，在一定程度上受到限制。
基于我国民主政治发展的现状和存在的问题，我们认为加强党际政治协商民主建设，切实提高党际政治协商民主作用，应该着重解决以下三个问题。
第一，加强和共产党党内协商民主的互动，提高科学决策的能力。
党内协商民主是党内民主的一种实现形式，是开展党际政治协商民主的重要保证。
根据党章规定：
党员是党内事务的主体，按照一定民主程序和原则，“党员有权在党的会议上参加关于党的政策和理论问题的讨论，并充分发表自己的意见。
”“党员有权在党组织讨论决定问题时按照规定参加表决”[16]（P4、5），这实际上是强调要保障党员民主权利，推进党务公开，凡属党内的重大事项、重要文件、重大问题都应通过党内渠道告知党员。
然而，党内普通党员无法正常地行使表达权、知情权、参与权，基层党委决策中“暗箱操作”的事情也确实存在。
党内民主根据中共中央关于保障党员民主权利和党内民主决策的有关规定，应着重完善协商民主制度和机制，特别是明确党内哪些内容需要协商，哪一方面、哪一部门、哪一层次的人参与协商，通过何种形式进行协商，以及协商的具体结果以何种形式公示等等。
在协商过程中，必须建立保证协商有序、有效的具体操作程序和规则。
同时，党员在协商的过程中对自己的行为必须负责，建立责任负责制。
党内民主协商坚持多数原则和集体领导原则，使多数党员的意见都能真实地表达出来，通过平等协商达成共识，进而以这种共识形成党内民主的决策，这是保证共产党在与民主党派、无党派代表人士的政治协商过程中意见统一、步调一致的重要条件。
如在人民政协，中国共产党和民主党派政协委员要以党派名义参加政协活动，各政党提交的建议案、提案和反映社情民意，都应该是经过各党派组织内部的讨论、协商、认同基础上的一种组织行为、政治行为。
党内既民主又集中的协商结果体现了党的意志，是提高科学决策能力的基本要求，符合党际政治协商民主的科学、民主基本精神。
第二，加强与基层协商民主的互动，提高决策制定的透明度。
一般来讲，党际协商民主是政党和各级各界精英人物直接参与决策、影响决策的过程。
这些“直接决策者”毕竟是少数，他们的政治地位、经济地位、职业和文化等使得他们的政治代表性存在局限。
与社会民众的距离感，难以保证他们能够充分地反映不同利益群体的利益诉求。
而社会阶层结构的分化，导致利益群体之间的分歧与对立，使中国处于社会矛盾多发期。
社会各阶层及利益群体迫切需要有畅通的诉求表达渠道。
而社会基层群众通过社区自治、村民自治、公证会、听证会等基层民主协商形式，了解民情、反映民意的人毕竟还是少数。
他们获取政府信息除了通过“官方”办的新闻媒介外，大多是网络和口头传输的不经证实的小道消息。
信息失实的结果不是政党和政府决策的失误，就是群众对政府的误解，政府与群众之间矛盾的淤积必然产生政治隔膜，这就在相当程度上提供了诱使政治不稳定与社会动荡发生的客观条件。
因此，各级政府在立法和决策过程中既要进一步完善包括政务公开、专家论证、技术咨询、意见征集等多项具体制度，还必须建立社会协商对话制度。
在政党组织与国家机构之外开辟政治沟通渠道，依托社会团体举行沟通会、听证会、座谈会等，实现决策者和普通公民之间完全平等地就群众的切身利益进行实实在在的讨论，就百姓关注的问题举行答疑，博采众长、集思广益，为党际协商民主提供丰富信息和决策参考意见。
第三，加强与民主监督的互动，增强决策执行的公信度。
每一项决策都要经过实践的检验。
由谁来实践和评判决策的正确与否，毫无疑问是广大人民群众，他们肩负决策参与者和决策执行者的双重身份。
党中央强调决策前协商和决策执行中协商，就是要通过多党合作保持和社会各界民众的联系，这是中国共产党执政为民政治责任的要求，也是制定科学民主决策的首要条件。
然而，有些决策参与者包括中国共产党、各民主党派、无党派代表人士中的某些人，认为自决策公布和实施之日起，他们的责任就已经完成，故对于决策执行中群众反馈的意见和要求，常常视而不见、听而不闻。
近年来，因有些群众对极个别领导干部在决策执行过程中的不作为或不当作为的言行极为不满，情绪无法宣泄和排解，进而群体性事件时有发生。
这就说明如果过分强调“直接决策者”的权威性，势必导致某些决策者权责不清，重权轻责。
可见，党际政治协商民主中的决策前协商和决策执行中协商是不可分割的两个环节，决策前协商强调的是国家政治层面的协商，决策执行中的协商注重的是社会治理层面的协商，协商既有咨询之意，也有监督之责。
对执政党和决策来讲，少数“直接决策者”和多数决策执行者是决策构成中的关键要素，人民群众对决策执行情况的反馈，虽以意见、建议、批评的形式表现出来，实质上也是履行民主监督的权力，能够对决策责任人在决策实施过程中的自律行为起到警示作用。
按照中国政党制度设计的党际政治协商民主，作为一种有效的民主实现形式，还远远没有达到制度设计和人们期望的理想状态，有些问题如协商民主的政治环境、协商民主的规范性操作等还有待更为深入地研究，通过加强党际政治协商民主建设，进一步推进符合中国国情的，符合人类政治文明发展规律的，真正体现人民当家作主的国家政治层面和基层治理层面的协商民主的互动，促进社会主义协商民主和社会主义民主政治的健康发展。
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