我国政府会计信息问题披露及对策.docx

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我国政府会计信息问题披露及对策

我国政府会计信息披露的问题及对策

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摘要

政府会计信息披露是政府预算管理改革和公共财政建设的重要组成部分，政府改革和公共财政建设对会计信息披露的深度和广度的要求越来越高，社会公众对政府会计信息知情权的要求也越来越高，政府如何通过其会计信息披露体系向广大公众提供真实、完整的反映政府运营公共财产过程和结果的信息已经成为社会日益关注的焦点。

迄今为止,我国在政府会计信息披露方面的研究尚处于起步阶段,还有许多需要完善的地方。

然而,完善我国政府会计信息披露不仅仅是一个简单的会计问题,由于政府会计自身的特殊性,政府会计信息披露不仅要考虑到我国政府会计的发展程度、成熟程度,同时还要考虑到我国的实际国情、经济发展水平以及政治经济体制和社会文化环境。

本文针对政府会计信息披露问题从四个方面进行了论证：

首先说明了政府会计信息披露的基本概念和理论；接着对我国政府会计信息披露现状作了一个较为系统的分析，目前我国政府会计信息披露中出现了很多问题,比如政府会计报告还不完善、不能满足广大信息需求者对于政府会计信息的需要、我国财政的透明度比较低等；并分析了存在问题的原因；最后结合我国实际国情,对我国政府会计信息披露存在的问题提出了一些改进的对策。

关键词：

政府会计；信息披露；政府会计报告；收付实现制

Abstract

Governmentaccountinginformationdisclosureisanimportantpartofthegovernmentbudgetandpublicfinancemanagementreformconstruction,governmentreformandpublicfinanceconstructionofthedepthandbreadthofaccountinginformationdisclosurerequirementsincreasinglyhigh,thepublic'srighttoknowinformationongovernmentaccountingrequirementsmoreandmore,howthegovernmenttothegeneralpublicthroughitsrealaccountinginformationdisclosuresystem,acompletereflectionofthegovernmentprocessandresultsofoperationsofpublicpropertyinformationhasbecomethefocusofincreasingconcern.Sofar,China'sresearchingovernmentaccountinginformationdisclosureisstillinitsinfancy,andmanyneedtobeperfected.However,theimprovementofgovernmentaccountinginformationdisclosureisnotjustasimpleaccountingproblem,theGovernmentAccountingownparticularity,governmentaccountinginformationdisclosureshouldnotonlytakeintoaccountthelevelofdevelopmentofgovernmentaccounting,maturity,whilealsotakingintoaccountthecountry'sactualconditions,thelevelofeconomicdevelopment,andpoliticaleconomyandsocio-culturalenvironment.

Inthispaper,theissueofgovernmentaccountinginformationdisclosurefromfouraspectsoftheargument:

First,thebasicconceptsandtheoriesofgovernmentaccountinginformationdisclosure;thenmadeamoresystematicdisclosureofthestatusquoanalysisofaccountinginformationforthegovernment,ourgovernmentaccountinginformationdisclosureinalotofproblems,suchasgovernmentaccountingreportisnotperfect,cannotmeettheinformationneedsofthemajorityofthosewhoneedgovernmentaccountinginformation,transparencyofChina'sfinancialandrelativelylow;andanalyzesthereasonsfortheexistenceoftheproblem;Finally,China'sactualconditions,forGovernmentaccountinginformationdisclosureoftheproblemsputforwardsomeimprovementmeasures.

Keywords：

Informationdisclosure;GovernmentAccounting;governmentaccountingreports;cashbasis;

目录

引言5

1政府会计信息披露概述6

1.1政府会计信息披露的基本概念6

1.2政府会计信息披露的基本理论7

2我国政府会计信息披露存在的问题10

2.1政府会计信息披露的内容不全面、不详细10

2.2政府会计信息披露方式不规范10

2.3披露的政府会计信息透明度低11

3政府会计信息披露存在问题的原因分析12

3.1现行预算会计体系的缺陷12

3.2政府会计采用收付实现制12

3.3政府的预测统计能力存在一定的局限性12

3.4政府会计准则制定的滞后性13

3.5政府监督机制不完善14

3.6频繁性的信息披露成本过高14

3.7政府会计概念框架的缺失15

4完善我国政府会计信息披露的对策18

4.1完善我国政府会计披露的相关法律法规体系18

4.2完善财务信息核算方法体系19

4.3提高政府会计信息披露的透明度23

4.4建立满足需求的多层次政府会计信息披露的目标体系24

4.5改革和完善政府会计信息两大载体的报告体系25

4.6引入政府会计强制审计鉴证制度26

结论27

致谢28

参考文献29

引言

目前国内和国际上对我国政府会计信息关注的人也越来越多,政府会计信息需求者十分广泛。

现阶段,我国政府会计信息主要是为国家和政府决策服务,忽视了其他相关信息需求者的需要。

随着社会经济、政治、技术环境的变化和公民意识的提高，政府的会计信息需求主体及其信息需求在不断变化实际上,任何受到政府会计行为影响的关系人,都是会计信息的使用者,包括政府机构、人民代表大会、公众、投资者、债权人、政府内部管理者和国际上关注我国政府财务信息的各种机构等。

政府会计信息不仅要满足不同层次使用者的一般需求，而且还要满足他们对会计信息不同的内容和质量要求。

因此,我们应该采用多种方式,比如报纸、财政年鉴等,扩大政府财务信息披露的公开范围,在法律和保护国家信息安全的前提下,尽可能得让广大的信息需求者能够更加容易的得到政府财务信息的内容。

由于构建政府会计信息披露的内容体系的过程是相当复杂的，因此，发挥其操作性、完整性、公开性还需要在结合完善的信息技术。

使我国政府会计制度体系的内容和信息能够全面的反映相关决策及业绩，扩大政府会计的应用视野。

1政府会计信息披露概述

1.1政府会计信息披露的基本概念

1.1.1政府会计的含义

政府会计是以货币作为主要的计量单位，以政府作为核算范围，以政府及政府单位的财务收支活动为对象，连续、系统、全面地反映政府组织的各种受托责任的会计信息系统。

这一体系包括现行的总预算会计和行政单位预算会计以及由政府财政拨款支持的事业单位会计。

“政府会计”这一称谓还没在我国的正式文件和场合中被运用，仅仅还只是会计学术界的提法。

我国从20世纪开始，伴随着社会主义市场经济体制的改革，预算会计也开始全面改革，这次的改革共推出一个准则和三个会计制度，重新划分了我国预算会计体系。

我国现行的预算会计包括财政总预算会计，行政单位会计和事业单位会计三大主体会计。

另外还包括执行政府总预算出纳保管业务的金库会计，执行政府总预算收入业务的收入征解会计；执行政府总预算的基本建设支出业务的基建拨款会计三大关系会计。

1.1.2政府会计信息披露含义

政府会计信息披露是指通过一定的方式，利用某些媒介，将反映政府财务运行状态和绩效的相关信息公之于众的行为。

会计信息也是一种商品，是会计主体的一种产品，任何产品的价值都与其使用价值是相辅相成的。

在我国，政府会计信息披露包括披露各种国家机关及纳入财政拨款的事业单位的会计信息。

《中华人民共和国政府信息公开条例》于2008年5月1日开始实施，其出台是为了提高政府信息的透明度，使公民的知情权得到更好实现，以便参与民主管理。

政府会计信息作为公民了解政府财务运行状况的重要途径也必然需要公开，《条例》第十条第四项规定“财政预算、决算报告应该由县级以上各级人民政府和相关部门主动公开”为政府会计信息披露提供了法律依据。

但在现实中，政府会计信息披露有很多不足之处，不仅披露的信息质量不高，而且许多有价值的信息本应成为公民和社会团体进行经济决策或民主监督的依据，却只在政府机关内部流传，当权者在这场会计信息监督的博弈中既当运动员又当裁判者，称谓唯一的信息垄断者。

1.1.3政府会计运用的法律规范

1951年，政务院制定并公布《预决算暂行条例》，是共和国最早的关于国家预算的专门法规，基本能够满足人民物质和精神的需要，对信息公开的呼声也微乎其微。

1979-2002年，是我国政府会计信息公开的艰难起步阶段。

随着十一届三中全会的召开，中国开始了改革开放，全面的经济体制改革，使得社会经济财富大大增加，相当一批党和政府官员抵御不了物质财富的巨大诱惑为己谋利，严重损害了广大人民的利益，逐渐唤醒了人民群众知情权的意识。

中国政府顺应民意，先后公布了《中华人民共和国会计法》等七部法规条例，我国政府会计信息公开正式步入法制轨道。

2008年，我国立法史上第一部保障公民知情权的专门法规《中华人民共和国政府信息公开条例》诞生了。

2010年，全国人民代表大会修订通过了《中华人民共和国保守国家秘密法》，中央各部门首次向社会公布“三公”经费，颁发了《中华人民共和国预算法修正案》等三部法律条例，为我国正式预算法的公布与实施奠定了坚实的基础。

2013年1月，正式实施新的《行政事业单位会计基本准则》，首次强化了事业单位会计信息质量要求。

我们希望正式的预算法早日公布实施。

1.2政府会计信息披露的基本理论

1.2.1政府职能理论

政府职能理论包括公共受托责任理论、新公共管理理论、公共财政理论。

政府会计信息披露的终极目标是全面反映政府的公共受托责任[1]。

公共受托责任可分为公共部门的受托管理责任和公共部门的受托财务责任,而公共部门的受托财务责任是这两种责任中最基本、最重要的责任,它主要是指政府遵守相关规章制度对取得的各项收入包括债券发行取得资金的合理使用、按照编制预算、执行预算的程序有效运用财政资金,保证资本资产保全。

政府公共管理部门的受托责任是指公共部门应该合理有效且公平地使用公共财政资金,对环境的保护和社会福利制度的完善起促进作用。

新公共管理理论以借鉴现代经济学中两大假设最为重要,即第一假设是:

理性人的假设,即有理性的人总是被假定以最少的成本谋求最大的收益;第二个假设是:

单个有理性的人能够集合起来,建立一个在某种抽象高层次上的复杂的组织,前者是后者存在的基础。

新公共管理模式实质上是从企业文化的角度来阐述政府的受托责任关系,反映并报告社会公众要求与政府职责之间的受托责任。

1.2.2信息不对称理论

哈耶克（Hayek,1948）认为有三方面的原因导致了信息不对称问题的存在:

第一,人的知识和认知能力是有限的,再加上社会分工造成不同市场参与者获取信息和认知信息的能力的不对称;第二,搜寻信息需要成本,只要市场参与者认为信息搜寻成本高于预期收益,就不会发生信息搜寻行为;第三,存在信息优势方对信息的垄断。

信息不对称直接导致效率的损失,证明了市场机制存在缺陷,而单靠市场本身是无法解决信息不对称带来的问题,这就要求政府采取保障监管措施维护投资者的利益。

总之,信息不对称使资源的配置没有达到帕累托最优,总体上导致了效率的损失。

1.2.3财务控制理论

科斯指出在一定的产权结构下,实现资源的有效配置可以采取三种不同的制度形式,即企业制度、市场制度、政府管制。

科斯认为采用何种组织形式取决于产权的清晰程度,而提高产权清晰程度的基本工具是立法或改善制度结构,以使交易成本降低。

财务控制的总体目标是实现有效资产最优化,即资产所有者与其利益相关者权益的共同发展,从而实现财务主体甚至整个社会的经济目标和社会目标保持一致。

2我国政府会计信息披露存在的问题

2.1政府会计信息披露的内容不全面、不详细

现行的预算会计强调的是为预算管理服务,因此造成预算会计仅侧重预算资金的收入、支出及结余的核算,不能提供整个一级政府的资产和负债状况。

财政预算、决算报告主要反映财政收支及预算执行情况,而使用财政资金形成的政府固定资产、行政事业单位的国有固定资产及使用情况、政府举借的债务以及还本付息情况、预算资金的使用情况等与预算收支没有直接关系的重要信息最终往往被忽视和遗漏。

政府的债权、债务、资产等财务状况不能得到全面的反映,在预算编制比较粗放的情况下,就更为有限,不能满足全面反映政府的财务状况和受托责任的需要。

2.2政府会计信息披露方式不规范

我国的社会公众获取政府会计信息主要是通过人大会议期间政府公布的年度预算及预算执行情况报告、审计部门的审计报告。

这种披露方式相当简单。

政府预算报告在编制时收集的范围较粗犷，提供的信息量小。

所以，政府会计信息在这种情况下的质量和数量就很有限，完全没有全面、集中的反映政府的债权、债务、资产等一系列的预决算信息。

因此，在选择正确的财政政策和预算决策就缺乏充分的依据，导致报告使用者缺少对政府资产与负债的信息完全了解程度，不利于立法机关、公众对政府资金分配与运行的管理、监督。

现在我国还没有一套完整的财务报告，解脱政府受托责任的主要途径是政府的预算报告与决算报告。

但预决算报告反映的信息量很少，不能反映我国政府财务的全貌，并且其制作方式很简单，债务、债权还有资产等等信息都没有得到反映，因此其披露方式很不规范与完善[2]。

披露方式的不完善一方面会干扰与影响社会大众与投资者的判断和决策，另一方面也会对内部机构造成影响，妨碍其进行宏观调控。

2.3披露的政府会计信息透明度低

会计信息透明度这个概念最早是由美国证券交易管理委员会前主席利维特提出，他针对美国上市公司存在的盈余管理现象提出了会计信息透明度问题，他认为，会计信息披露应该具有透明度，为了维护美国资本市场在全世界的地位，财务报表应提供越来越透明的信息，提供中立、公正、透明的信息是“证券法”与维护证券交易市场信用制度的最基本要求。

向投资者提供透明信息的目标是高于一切的原则，政府作为承担着财务受托责任的会计主体，客观上应履行向特定使用者充分披露与政府财务活动相关会计信息的义务，公众则需要依赖政府的报告来了解政府受托责任的履行情况，政府及时完整真实地将其会计信息对公众报告，可以使公众了解政府提供服务的效率和效果。

因此，提高会计信息透明度，是政府受托责任的内在要求。

如果没有透明的会计信息公开，政府就会脱离公众的监督，极易产生背离公众利益的行为。

3政府会计信息披露存在问题的原因分析

3.1现行预算会计体系的缺陷

西方发达国家在新公共管理运动中,提倡借助于完善全面的政府会计核算制度与财务预算管理制度,将政府所有的财政收支等业务活动都纳入到财务预算管理中来,合理正确的确定政府财务报告主体及政府会计信息披露的层次结构,很大程度上杜绝了政府会计信息的遗漏,保证了政府会计信息的全面性,从而有利于政府会计信息的公众使用者获得完整的政府会计信息。

我国相关法律法规虽然通过“三制一则”对政府财务报告的内容做出明确的规定,但是只偏重于预算执行情况报告的规定,即明晰地反映年度预算收支情况及结果,却没有披露更多的财务信息,特别是关于政府财务状况的资产、负债等信息。

3.2政府会计采用收付实现制

目前我国的政府会计制度体系是以预算会计为主，侧重于政府的宏观调控与预算资金的计划管理，更加强调政府及时了解现金状况而做出合理的政策。

现金制是以现金的实际收付为基准来确认交易和事项，有利于政府及时了解预算执行与财政收支情况。

而且，现金制会计核算比较简单，运行成本较低。

由此看来，似乎现金制更适合作为我国的预算会计体系核算基础的选择。

但是，在现金制核算基础下，并不确认非现金交易事项及相应的债权债务，也就不能全面、准确反映预算资金的实际收支情况，不利于加强财政收支管理。

3.3政府的预测统计能力存在一定的局限性

由于政府年度预算是庞大又复杂及具特殊性质的工作，它需要依据大量的历史数据、专业的统计工具及数据模型等才能开展预算。

因此，年度预算首先应该在财政年度开始之前半年或提早进行编制预算的草案。

另外，国民经济计划和统计数据需要科学合理的进行财政收支预测。

我国目前整体的预测统计能力相对于西方发达国家有一定的差距,统计部门提供科学合理的各项国民经济发展的历史数据和预测数据的能力需有待提高,提供的经济发展的统计指标相对粗放,不易于理解是如何形成的。

因此,我国目前相关部门的预测统计能力的局限性,势必会影响预算信息的可靠性和前瞻性。

预算工作本身建立在一定的假设性的基础上,合理把握预算估计是影响预算信息的客观性一个重要方面。

3.4政府会计准则制定的滞后性

及时性原则是指对单位从事公务活动中发生的各项经济业务应当及时进行会计核算。

及时性原则是保证会计信息使用者及时利用会计信息对单位财务状况作出准确判断和评价的必要条件。

及时性原则应包括两方面:

一是会计数据的处理应当及时,即会计事项的会计处理应在当期内进行,不能延至下一会计期间或提前至上一会计期间;二是会计报告应及时报出,即会计报告应在会计期间结束后按规定日期呈报给上级主管部门和财政总预算会计,不得影响上级主管部门和财政部门的决算工作。

政府会计信息披露的途径是由立法机构披露信息，另一个是由一定的载体直接向公众披露信息。

每年的人大会议是在三月份召开，而预算报告时是在预算年度且会议召开前得一个月左右上交财经委员会。

初期的审批时间需要一个月左右，所以公布预算报告的时间是在三月。

这就表明政府收支在审批的这段时间不一定是按照预算报告中的预算方案执行的。

所以提高政府会计信息的及时性必须从整体出发。

3.5政府监督机制不完善

随着全球经济一体化,我国的会计称谓也有必要与其他国家趋同。

因此,本文以“政府会计”称谓,目的也在于此。

我国的政府会计范畴应该如何界定?

这是首先要明确的问题。

我国现行政府会计的构成体系是由国家预算组成体系决定的,国家预算的组成体系应同国家政权结构和行政区域划分一致。

为了保证国家各级政权保持必要的财力,原则上有一级政权便有一级财政,有一级财政就应建立相应一级预算。

政府监督机制主要是从法律法规、组织机构、体制改革的角度来实现政府会计信息高效率的披露,我国目前在这个方面尚不完善。

我国虽已颁布《中华人民共和国审计法》、《国家审计基本准则》等相关审计法律法规来指导政府审计,但是总体思想偏向于政府会计信息的合法合规性,而忽视了政府会计信息的客观公允性，没有赋予公民更完整的诉权。

由于政府业务的规模和复杂程度逐渐增大。

这种发展趋势就需要保持资产记录和用以计算固定成本与可变成本数据的会计制度。

因此政府应着力建立庞大、复杂的机构以及强化各种政府会计数据、政府会计制度法规为其多种目标服务，正确的计量、记录和披露各项负债，正确反映各类资产的动态和静态。

3.6频繁性的信息披露成本过高

政府是一个承担着广泛受托责任的组织,政府受托责任的内容也就构成了政府会计的主要内容。

政府会计从某种意义上就是向广大的委托人报告其财务受托责任的履行情况。

因此政府会计的根本任务首先是对政府受托责任的完成情况进行自我认定、自我计量,并定期编制各种受托责任的财务报告,披露相关的财务信息,为委托人了解政府受托责任履行情况提供有用的会计信息。

而且,为了更加全面、真实反映政府的受托责任,政府会计不仅要提供预算及其执行情况的信息,还要全面反映预算资金的连续活动和累积的结果。

政府会计信息披露成本通常包括政府预算和会计的法律法规、政府预算和会计制度及会计准则等的制定成本和实施成本；政府部门的内部审计监督及国家审计部门的审计所发生的成本；收集市场信息的调查研究费用、听证费用、审计费用等、会计人员的工资、奖金和福利等、媒体公告费用；提供信息可能带来的或有损失等。

由以上分析可以看出,信息披露的生产与提供需要花费一定代价,政府如不愿无限地增加这种信息产品的供给,那么就会充分考虑到成本效益比较的基本原则。

3.7政府会计概念框架的缺失

所谓政府会计概念框架就是根据经济体制的变化规范政府会计实务的要求；主要是明确政府会计中相关的、基本的、核心的概念，用来为政府会计准则制定和发展明确的方向，制定和约束政府会计实务处理。

一套全面的政府会计概念框架能形成系统、完整的政府会计准则，可以指导政府会计实务，实现政府会计信息披露的目标。

在政府会计改革进程中，首先就是要科学地选择我国的政府会计概念框架，适合我国特定的政治、经济、社会和科技发展的政府会计概念框架的改革航标，也是满足社会公众对政府信息的诉求。

那么选择政府会计概念框架体系，第一要选择确定的标准，或是讨论和思考问题的思路。

借鉴过去的研究和国外政府会计的实践过程中，政府会计是人造系统中首要任务的目标，它的发挥与运行功能，输入与输出内容，都服从于人造系统的目标。

政府会计概念框架体系中首要的组成部分是政府会计目标。

政府会计目标的确定应考虑政府会计职能的影响，若忽略会计客观职能，可能会使政府会计目标残缺不全，限制政府会计的职能范围。

第二政府会计需要的主体要明确，我国政府财务报告主体可以分为基本政府报告主体、政府部门报告主体、基金报告主体。

基本政府报告主体分为中央政府、省级政府、市级政府、县级政府等四级。

每一级基本政府都有相应的主管部门以及所属的行政事业单位。

另外各级政府按照预算规定安排具有各种专门用途的基金，代表着政府、政府组成单位以及部门所承担的受托责任。

界定主体，理清预算关系，进而确定政府会计概念框架。

它可以看作是政府