山东德州禹城城乡教育综合发展PPP项目.docx
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山东德州禹城城乡教育综合发展PPP项目
山东省德州禹城市城乡教育综合发展PPP项目
一、项目摘要
表1-1项目基本信息表
项目名称
山东省德州禹城市城乡教育综合发展PPP项目
项目类型
新建
所属行业
教育
合作内容
项目总投资34378.77万元，建筑面积171567平方米，建设内容包括李屯中学、辛寨中学、安仁中学等10所乡镇学校以及禹城一中、综合高中、齐鲁中学等4所城区学校的学生宿舍、食堂餐厅、教学楼、实验楼、宿舍楼以及相关配套工程。
项目的建设需符合与本工程有关的国家及行业现行施工标准、施工规范以及省市相关部门发布的各项技术验收标准以及相关规定等。
项目公司成立时项目在建和已完工部分资产转入项目公司，政府已支付款项作为政府出资注入项目公司（不足部分以现金补足），未付款部分作为债务由项目公司承担。
项目建设完工，资产交付使用后，项目公司提供资产的维修、校园内绿化养护、保洁等后勤服务和两所幼儿园的经营管理。
运营维护标准包括保洁服务、垃圾收集与处理服务、绿化养护服务、设施维护服务、公众监管五方面内容，有关细则在产出说明中约定。
合作期满后，项目公司将项目设施完好、完整、无偿的移交给市教育局，并不再享有幼儿园的经营权和收费权。
合作期限
合作期限16年，其中建设期1年，运营期15年
运作方式
改建-运营-移交（Rebuild-Operate-Transfer，ROT）
回报机制
可行性缺口补助
实施机构
禹城市教育局
采购方式
竞争性磋商
中选社会资本
山东省禹城市外资机械施工有限公司和禹城市鲁泰建筑有限公司联合体
签约日期
2015年9月19日
项目公司设立概况
公司名称：
禹城市竣安教育发展有限公司
设立时间：
2015年9月24日
股权结构：
政府方代表禹城市众益城乡建设投资有限公司持股35%；中选社会资本方山东省禹城市外资机械施工有限责任公司持股65%。
授权
代表政府
授权担任实施机
构代表政府签署
PPP合同
出资占股65%
出资占
股35%
相关机构
衔接支持
禹城市
教育局
根据绩效付费
禹城市竣安教育发展有限公司
禹城市财政局
还本付息
绩效信息公开
公众监督
投资建设运营维护
幼儿收费
国家开发银行山东分行
持续提供可用性
社会公众
本项目
幼儿园使用者
图1-1交易结构图
二、项目实施要点
（一）项目前期准备
1.项目背景
禹城市各乡镇中学建校几十年，师资力量不断增强，学生数量逐年递增，大部分中学不同程度的存在办学条件不完善、设施落后不配套、存在缺陷校舍等问题，与校舍楼房化、标准化的要求差距较大。
食堂简陋、无餐厅，就餐无场所，学生住宿条件差，师生的学习生活环境比较艰苦，严重制约着禹城市农村学校的教育教学质量。
近年来，德州市政府不断加大对教育基础设施建设的投入、考核力度，前三年提出农村学校楼房化建设工程。
继农村中小学校舍楼房化工程之后，德州市政府开始逐步推进农村薄弱学校标准化建设，省教育厅和财政部要进行校舍标准化和教育均衡化验收。
在2014年国务院出台43号文，取消地方融资平台融资功能后，2015年市财政仅能拿出6000多万元的预算用于校舍建设支出，这对全市的校舍标准化建设来说，只是车水杯薪。
在以上背景下，把全市急需市级财政解决的10所乡镇学校、4所城区学校共14所学校教学楼、宿舍楼、餐厅、实验楼等楼房及配套设施工程打包在一起，总投资3.4亿元，作为禹城市城乡教育综合发展PPP项目进行运作。
项目采用PPP模式化解了迫在眉睫的教育建设问题。
项目符合禹城市城建规划，是禹城市发展教育事业，搞好教育工作的需要；是为加快适应教育事业发展需要，充分挖掘和发挥禹城市教育潜力的需要；是适应当前社会、经济、科技发展的需要；也是保证社会和谐，经济发展，人民安居乐业的需要，同时本项目教学环境的改善将进一步的提升该区域的教学质量。
该项目的建设是十分必要的。
2.发起方式
2015年6月由禹城市教育局发起禹城市城乡教育综合发展PPP项目。
3.组织保障
完善组织机构，建立顶层推进机制。
成立了以市长为组长的政府和社会资本合作（PPP）领导小组，建立PPP联席会议制度，创新“N+1+5+X”推进机制，“N”是指PPP项目的具体业务主管部门，各业务主管部门作为PPP项目的实施单位分别成立PPP项目办公室，部门“一把手”任办公室主任；“1”是指财政局，牵头协调PPP项目推进工作，具体负责项目汇总、指导和申报；“5”是指规划、国土、环保、发改、住建等5个部门，负责项目建设手续办理；X是指涉及手续办理的其他部门，如消防、气象等部门。
并且分行业成立了以分管副市长牵头的PPP项目领导小组，财政局内部成立PPP模式推进领导小组，设立政府和社会资本合作（PPP）项目管理中心。
相关部门各司其职，密切协作，主动作为，形成了推进PPP模式的强大合力。
4.物有所值评价和财政承受能力论证要点
（1）物有所值评价
禹城市财政局会同教育局，聘请北京大岳咨询公司协助，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。
1）定性评价
定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。
根据项目特点，本项目定性分析共设置7个基本指标，本项目基本指标权重之和为80%，分别为全生命周期整合潜力15%、风险识别与分配15%、绩效导向15%、潜在竞争程度15%、鼓励创新5%、政府机构能力5%、融资可行性10%。
根据项目具体情况，在基本指标基础上，确定了6个附加指标，本项目附加指标权重之和为20%，分别为：
经验效益3%、资源利用有效性3%、资产利用及收益4%、设施设备性能4%、社会效益3%、法律和政策遵守3%。
为保证评价结果的可靠性和合理性，本项目物有所值定性分析采用专家评分的方法。
邀请5位专家参考行业经验、PPP项目运作要求以及本项目实际情况对7项基本指标和6项附加指标进行逐一评分。
其中，每项指标满分100，要求指标评分与物有所值的可能性成正比关系，所有专家评分去掉最高分和最低分后的平均值，作为该项指标的最终评价分数。
将所有指标最终评价分数进行加权统计获得物有所值定性分析最终评分结果，在60分（含）以上的，项目通过物有所值定性分析；否则，项目不宜采用PPP模式。
本项目物有所值定性分析评分结果为89分，采用PPP模式在各方面均不同程度的优于政府主导的传统模式，引入社会资本能很好起到提升服务质量、提高运作效率、分担政府风险、提升盈利能力，提高资本的利用效率等作用。
因此，本项目通过物有所值定性评价，适合采用PPP模式运作。
2）定量评价
设定参照项目
参照项目与PPP项目产出说明要求的产出范围和标准相同，财务模型中的数据口径保持一致，财务收入参照项目可行性研究报告中数据并结合实际适当调整。
参数指标选择
资本结构：
项目公司中政府占股35%，社会资本占股65%；
资本性收益：
本项目投资估算34065.29万元，项目到期后设施全部无偿移交给政府，不考虑资产折旧残留，即项目无资本性收益；
折现率：
8%；
合理利润率选择：
本次测算以目前的金融机构中长期贷款基准利率（5.4%）为基数。
鉴于项目包含不确定性因素多，为了使项目利润水平接近投资人的一般要求（行业利润水平通常在8%左右），合理利润率在金融机构中长期贷款基准利率5.4%的基础上上浮至8%。
项目周期设定：
项目合作周期设定为16年，建设期1年，运营期15年。
项目风险测算：
采用情景分析法测算，政府风险承担支出为4173万元，其中：
政府自留风险承担成本为1460.5万元，可转移风险承担成本为2712.5万元。
根据参照项目计算PSC值
PSC值=初始PSC值+竞争性中立调整值+可转移风险承担成本+自留风险承担成本。
初始PSC值=建设净成本（建设成本-资本性收益）+运营净成本（运营成本-运营收入-其他收入）
建设成本：
本项目投资估算34065.29万元，即实际建设成本为34065.29万元。
资本性收益：
按照运营期结束资产全部折旧完计算，无资本性收益。
运营成本：
参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、日常维护费用和运营期财务费用等，预测本项目的运营成本现值为8949.27万元。
运营收入：
项目运营收入，根据可研报告，考虑实际情况，现值为3400.47万元。
其他收入：
本项目暂时不考虑其他收入。
综上所述，初始PSC值为39614.09万元。
竞争性中立调整值主要包括政府比社会资本少支出的土地费用、行政审批费用、所得税等有关税费。
本项目土地主要为学校原有土地，为划拨土地，不再考虑土地费用差异，竞争性中立调整值主要为营业税及附加和所得税，现值为4500.37万元。
项目全部风险承担成本为4173万元。
综上所述，PSC值=48287.45万元。
根据财政可承受能力测算方式计算PPP值
按照相关要求：
PPP值可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值。
本项目股权投资支出为3576.9万元；运营补贴为政府每年支付的可行性缺口补助，按财金[2015]21号文中测算方法测算每年支付的可行性缺口补助金额计算，现值为38335.27万元；PPP模式下，政府承担的风险支出责任为传统采购模式下自留风险承担成本。
政府自留风险承担成本为1460.55万元；本项目政府部门负责项目用地的选址、规划、土地征用、拆迁安置等工作，相关费用计入项目总投资，政府并无额外的配套投入支出责任，配套投入支出为0。
综上所述，PPP值=股权投资+运营补贴+风险承担+配套投入=43372.68万元
物有所值定量分析结论
通过比较，政府采用PPP模式下测算的PPP值（43372.68万元）比采用传统采购模式下的PSC值（48287.45万元）更低。
因此，本项目符合物有所值（VFM）的要求，适宜采用PPP模式进行运作。
综上所述，通过物有所值定性及定量分析，本项目采用PPP模式运作的评价结果优于传统采购方式。
因此，本项目符合物有所值（VFM）的要求，适宜采用PPP模式进行运作。
（2）财政承受能力论证
禹城市财政局会同教育局，聘请北京大岳咨询公司协助，识别、测算项目各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，开展财政承受能力论证工作。
识别、测算财政支出责任
财政支出责任包括四部分：
股权投资支出责任、运营补贴支出责任、风险承担支出责任、配套投入支出责任。
本项目股权投资支出责任为政府方出资，项目公司注册资本金暂定为10220万元，政府方由市属投资公司出资35%，暂按3577万元预估。
本项目采用可行性缺口补助模式，根据《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金〔2015〕21号）的补贴支出计算公式：
项目全部建设成本为34065.29万元；合理利润率8%；折现率8%；本项目运营补贴周期为15年；年度运营成本预估金额为308万/年。
当年使用者付费金额为每年幼儿园收入，即97.2万元。
根据以上测算，各年运营补贴支出数额合计为75455.29万元。
各年运营补贴支出数额测算结果如下：
年份
运营补贴支出数额
年份
运营补贴支出数额
2016
2884.357
2024
5138.4
2017
3096.27
2025
5530.637
2018
3325.137
2026
5954.253
2019
3572.312
2027
6411.758
2020
3839.262
2028
6905.864
2021
4127.568
2029
7439.497
2022
4438.938
2030
8015.822
2023
4775.218
合计
75455.29
采用情景分析法测算，政府风险承担支出为4173万元，其中：
政府自留风险承担成本为1460.5万元。
风险承担支出为政府自留风险，为1460.5万元。
政府并无额外的配套投入支出责任，即配套支出责任为0。
根据上述分析及测算，全部支出责任为80492.65万元。
明细如下：
单位：
万元
支出类别
股权投资支出
运营补贴支出
风险承担支出
配套投入支出
费用合计
合计
3576.86
75455.29
1460.50
0.00
80492.65
2015
3576.86
1460.50
5037.36
2016
2884.36
2884.36
2017
3096.27
3096.27
2018
3325.14
3325.14
2019
3572.31
3572.31
2020
3839.26
3839.26
2021
4127.57
4127.57
2022
4438.94
4438.94
2023
4775.22
4775.22
2024
5138.40
5138.40
2025
5530.64
5530.64
2026
5954.25
5954.25
2027
6411.76
6411.76
2028
6905.86
6905.86
2029
7439.50
7439.50
2030
8015.82
8015.82
能力评估
根据禹城市2010年—2014年地方财政支出计算，地方财政支出年均增长率为18%,最低为10%。
出于保守原则，按年均增长率为10%，对2015—2030年地方财政收支进行预计。
本项目在2015—2030年期间各年度支出占当年公共预算支出的比例为0.69%-1.81%，在禹城市区域内已实施或拟实施的PPP项目除本项目外只有禹城市城乡环卫一体化项目；两个项目占一般公共预算支出比例之和在10%以内，故而通过财政承受能力论证。
行业领域平衡性评估
目前禹城市暂无其他学校PPP项目的规划及相应财政支出，因此教育行业方面PPP项目不存在过于集中的问题。
综上所述，本项目通过财政承受能力评估。
5.实施方案要点
（1）根据项目可行性研究报告、初步实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告，通过反复论证，市教育局编制了实施方案，并通过物有所值和财政承受能力验证。
2015年7月14日，实施方案通过了市政府审批。
（2）交易结构
项目总投资估算约34065.29万元，其中：
工程建设其他费用534.23万元，配套工程费约6965.19万元。
项目资本金为项目投资总额的30%，其他资金可通过银行贷款、股东贷款、基金等方式筹集。
禹城市教育局通过竞争性磋商方式选定社会资本与政府出资方众益城乡建设投资有限公司合资组建项目公司，其中，众益城投公司持有项目公司35%股权，投资人持有项目公司65%股权。
项目在建及已完工部分资产划转到项目公司名下，政府已支付款项作为政府出资注入项目公司（不足部分以现金补足），未付款部分作为债务由项目公司承担。
（3）合作范围
政府与项目公司签订PPP项目合同，授权项目公司在项目期限内投资、建设、运营、维护校舍及其配套工程。
合作期满后，项目公司将项目设施完好、完整、无偿的移交给市教育局，并不再享有幼儿园的以及运营维护权。
项目建设内容包括李屯中学、辛寨中学、安仁中学、莒镇中学、伦镇中学、辛店中学、梁家中学、十里望中学、张庄中学、邢店小学的楼房工程、配套工程。
禹城一中教学楼、综合楼，综合高中综合楼，齐鲁中学实验楼和城区新建山师附小合作学校（36个班）教学楼及配套工程。
项目的运营内容为在经营期内，项目公司提供项目设施的运营管理和后期服务，具体为：
对教学楼、实验楼、食堂、学生宿舍及相关配套工程提供包括管理、维护在内的相关服务，确保各项设施的正常使用；对幼儿园的经营管理；提供保洁服务、绿化养护服务、设施维护（后勤）服务等后勤服务。
（4）回报机制
项目公司在项目期限内投资建设项目，并在建设完成后向市教育局提供教学场所，同时提供指定的后勤服务，负责幼儿园的教学和管理工作，项目公司享有两所幼儿园的经营权和收费权，可向学生收取保育教育费。
。
保育教育费不足以满足项目公司的建设投入和合理回报，故本项目的回报机制为：
可行性缺口补助。
（5）定价调价机制
可行性缺口补助自项目公司开始提供运营服务之日起计算。
可用性服务费（含幼儿园经营收入97.2万元）采购中标价4316.76万元，实际付费时，根据审计局审定投资额为准加以调整。
运营维护费采购中标价每年300万元，每两年调整一次，主要针对消费物价指数、劳动力市场指数、税费变化等因素变化进行调整。
（6）绩效考核
项目的建设需符合与本工程有关的国家及行业现行施工标准、施工规范以及省市相关部门发布的各项技术验收标准以及相关规定等，项目建设必须符合协议约定的进度计划。
运营维护必须符合国家《物业管理条例》、《山东省物业管理条例》及其他国家、山东省等相关法律法规和保洁、绿化等行业标准和学校管理的相关规定。
本项目制定具体的绩效考核标准进行打分，并设定及格线。
若项目公司月度后勤服务考核得分低于及格线，按低于及格线每分处以一定违约金，从年度运营维护费中扣除。
（7）监管架构
教育局根据PPP项目协议规定对项目公司在项目期限内的合同履行情况进行监督管理，定期对项目公司经营情况进行评估和考核。
在运营维护期内，主管部门应当组织专家对乙方对项目设施的运营维护情况进行中期评估。
原则上每两年评估一次，特殊情况下（如项目实际情况与投标时估计情况存在较大偏差）可以实施年度评估，对问题予以处理或纠正。
政府相关行业主管部门依据法定职责对项目公司安全、成本等进行行政监管。
项目公司接受用户投诉和政府主管部门接受用户对项目公司的投诉。
（8）风险分配
本项目涉及各类潜在风险，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，应由最有能力消除、控制或降低风险的一方承担风险。
由政府方造成的审批和完工延误、运营和移交标准改变、规划及法律税收政策环境变更、政府监管不力等风险由政府负担，其他建设风险、运营风险、成本超支风险、融资风险和财务风险等由项目公司负担；因不可抗力造成的延误通过保险降低风险；通货膨胀风险根据直接成本因素来调整服务费用的公式，由政府方与项目公司共同承担此类风险。
（二）项目采购
1.市场测试及资格审查情况
禹城市根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，选取竞争性磋商的采购方式进行采购，于2015年7月23日在中国采购与招标网、中国山东政府采购网等网站发布了资格预审公告。
共有6家社会资本方参与资格预审。
经过专家的认真评审，6家企业通过资格预审，分别为：
东海建设集团有限公司、山东省禹城市外资机械施工有限公司与禹城市鲁泰建筑有限公司联合体、山东桓台建设工程有限公司、山东地鑫实业集团建筑工程有限公司与山东地鑫实业集团有限公司联合体、中交第一航务工程局有限公司与平安证券有限责任公司联合体、山东省禹城建筑公司。
2.评审情况
市教育局、财政局、招标代理机构、公共资源交易大厅、政府采购办、规划局、审计局等相关部门，经过反复研究、推敲项目的可行性研究报告、项目实施方案等前期资料，经过多轮协商确定了评审方法、评审标准、磋商程序、履约保证、谈判中不可谈判条款、项目合同、项目公司股东协议及章程，编制了竞争性磋商文件，并召开联合会议进行了审查。
2015年8月26日山东朝阳招标有限公司在中国采购与招标网、中国山东政府采购网等网站发布了竞争性磋商公告。
评审工作由评审专家和采购人代表组成的磋商小组承担。
评审主要从五方面进行，共100分。
其中：
企业综合实力占10分，主要评审企业资金实力、近五年类似项目的工作业绩及财务评价；工程实施方案15分，主要评审项目建设进度计划、施工队伍人员安排、项目设施及配套工程建设方案、安全管理、文明施工、环境保护方案及质量控制方案；运营管理方案15分，主要评审针对本项目拟投入的人员配置情况和组织架构、学校运营维护方案、幼儿园经营管理方案、保险方案、应急方案；财务方案10分，主要评审企业融资能力（根据供应商提供的贷款机构意向书酌情打分）、融资结构、融资计划、财务分析（此项是重点，主要评价供应商提供的财务分析是否全面、准确、合理）；响应报价50分（采用低价优先法计算），报价内容为政府支付服务费即可用性服务费和运营维护费。
2015年9月12日进行了磋商，共有四家供应商递交了响应文件。
磋商小组对响应文件的有效性、完整性和响应程度进行审查，有一家公司被认定为不合格供应。
磋商小组所有成员集中与单一供应商进行多轮磋商，供应商重新提交响应文件和最后报价。
磋商小组采用综合评分法对供应商的响应文件进行综合评分。
根据综合评分情况，按照评审得分由高到低顺序推荐成交候选供应商，并编写了评审报告。
候选供应商按顺序排列分别为：
第一名：
山东省禹城市外资机械施工有限公司与禹城市鲁泰建筑有限公司联合体；
第二名：
山东桓台建设工程有限公司;
第三名：
山东地鑫实业集团建筑工程有限公司与山东地鑫实业集团有限公司联合体。
3.合同谈判及签署
（1）采购结果确认谈判工作组与排名第一的候选社会资本山东省禹城市外资机械施工有限公司与禹城市鲁泰建筑有限公司联合体进行了谈判并签署了谈判备忘录，成为预中标成交社会资本，经公示无异议后，经市政府审核批准，在中国山东政府采购网、德州市政府采购网等网站发布了成交公告。
（2）根据中选社会资本方响应文件、澄清谈判备忘录，禹城市教育局与山东省禹城市外资机械施工有限公司、禹城市鲁泰建筑有限公司本着公平、平等、诚信、共赢的原则，对竞争性磋商文件中合同文本进行了修订，双方进一步明确了双方的权利和义务，约定了可行性缺口补助的付费时点、支付方式、调价机制及公平的风险分担，确定运营维护范围、履约保函的金额及出具银行，制定了竣工验收办法及审计结算标准及运营维护考核办法。
（3）双方拟定的合同文本通过了市政府审批，于2015年9月19日签订了《禹城市城乡教育综合发展PPP项目项目协议》。
（4）项目公司禹城市竣安教育发展有限公司成立后，2015年9月29日禹城市教育局与项目公司签订了PPP项目协议。
（三）项目执行
1.项目公司设立情况
（1）公司概况
项目公司名称：
禹城市竣安教育发展有限公司
地址：
山东省禹城市汉槐街南侧通衢路西侧外资机构施工有限公司B区综合楼
注册资本：
10314万元
（2）股权结构
山东省禹城市外资机械施工有限公司以现金出资6704.1万元，占65%的股份；禹城市众益城乡建设投资有限公司作为政府方代表出资3609.9万元，占35%的股份，其中：
以货币出资18.95万元，以已支付本项目工程款出资3590.95万元。
本项目已支付工程款由德州大正有限责任会计师事务所禹城分所审验，作为禹城市众益城乡建设投资有限公司出资注入项目公司。
项目公司同股同权，政府方具有分红的权利，政府方委派的股东对影响公共利益或公共安全的事项享有一票否决权。
（3）管理层架构
董事会由5人组成，其中社会资本提名3人，市政府提名2人。
董事会设董事长1名，由投资人委派董事担任，并经政府方书面同意。
总经理由政府方提名，董事会决定聘任。
财务总监由政府方提名，董事会决定聘任。
项目公司设副总经理、总工程师及部门负责人。
项目公司设监事2名，由政府方委派1人，员工代表1人。
2.项目融资落实情况
（1）融资方式及条件
项目资本金10314
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