公共服务均等化与财政改革的关系.docx

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公共服务均等化与财政改革的关系

公共服务均等化与财政改革的关系

【内容摘要】实现基本公共服务均等化是财政政策的重要内容。

作为政府履行社会职能的经济基础，公共财政在促进基本公共服务均等化过程中发挥着关键作用。

然而，现行财政体制的内在缺陷直接导致我国基本公共服务供给地区不均、城乡失衡。

因此，必须通过扩大财政投入、优化支出结构和完善转移支付制度等措施，对现行财政体制进行系统改革，建立有利于实现基本公共服务均等化的公共财政体制。

【关键词】基本公共服务均等化财政体制

我国的改革开放采取的是让一部分人先富起来，带动全体人民一起富裕的方针政策。

通过建立和发展社会主义市场经济体制和运行机制，中国经济在世界上创造了持续较高增速的奇迹。

但同时也带来了贫富分化、地区差距、社会阶层分离等危害社会稳定的问题。

近年来，基本公共服务均等化问题逐渐成为理论界和实践界关注的热点。

对发展中国家而言，基本公共服务均等化能在一定程度上有效地缓解城乡差距、区域差距和收入分配差距，促进各个地区的协调发展。

实现均等化的基本公共服务既是一国经济健康发展的体现，也是经济可持续发展的重要保证。

我国早在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，就对实现我国基本公共服务均等化作了详尽的阐述。

党的十七大报告也提出，缩小区域发展差距必须注重实现基本公共服务均等化、引导生产要素跨区域合理流动。

“十二五”是我国实现全面建设小康社会奋斗目标承上启下的关键时期，也是保持经济社会转入科学发展轨道的重要时期。

一、基本公共服务的内涵

关于基本公共服务均等化的内涵和外延，理论界尚未达成共识。

其一，基本，既包含了消费的低层次性又包含了消费需求的无差异性。

其二，公共服务，应是面向公民提供的用于满足共同需要的公共事务，它既无排他性又无竞争性。

其三，均等化，既指享有公共服务主体之间的平等或对等，又指公共服务的内容均等。

根据我国基本公共服务城乡差距、地区差距过大的实际，我国现阶段的全国性基本公共服务均等化应界定为：

中央政府通过制定相关基本公共服务的国家标准，在财政确保提供服务的地方行政府具有均等支付这些基本公共服务的能力，确保每个公民不分城乡、不分地区地能够有机会接近法定基本公共服务项目的过程（丁元竹，2007）。

根据《中华人民共和国宪法》的相关规定，与我国公民的基本权利相联系的基本公共服务至少应包括医疗卫生、基本教育、社会救助与社会福利、就业服务、养老保险。

而义务教育、公共卫生和基本医疗、最低生活保障是基本服务中的“基本”。

基本公共服务的均等化并不等于基本公共服务的“平均化”。

均等化是基于公平原则和社会平均水平，把贫富差距控制在合理的范围之内，促进区域之间、城乡之间、经济社会之间协调发展，是不同社会阶层均衡受益，由此确保全体人民公平分享社会经济发展成果，有效解决我国转型期出现的各种社会问题。

而“平均化”则是对公共组员进行单纯的份额等同的分配，既不公布也无效率（邱霈恩，2007）。

成熟的基本公共服务均等状态，表现为不同区域之间、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平的一致（贾康，2007）。

虽然一个国家基本公共服务的最低标准取决于其综合国力与财力，具有动态性特征，但它同时也取决于一个社会的集体良心，是一个社会成员普遍认同的价值观念（楼继伟，2007）。

二、基本公共服务均等化的现状

（一）城乡公共服务供给失衡

我国广大农村地区在教育、医疗、交通、就业等基本公共服务上远远落后于城市。

在农村多种基本公共服务供给，如社会保障、生活设施、医疗卫生等，要么不完善、要么处于缺失状态，农村缺乏基本的公共设施，广大农民的基本公共服务的权益得不到有效地保障。

加之农村自然条件差、公共财政资金不足、农民纳税能力弱，使得农民享有公共服务的水平远远落后于城市。

例如，就农村的公共卫生和基本医疗设施而言，农村和城市就存在着较大的差距。

根据卫生部调查统计，医疗卫生资源约有80%集中在城市，其中2/3又集中在大医院，用于农村卫生进废的比例，从1991念得20%交到2000年的10%，其中专项的农村卫生经费只有1.3%，农民人均卫生事业费只有12元，仅为城市人均值的28%。

2004年，每千人口医生数，农村只有0.85人，仅为城市2.32认得1/3。

当前还有10%的农村没有医疗点。

虽然2007年参加新农村合作医疗的人口达7.26亿，参合率为85.9%，但医疗保障水平仍然很低，与城市居民相比有较大差距。

再比如社会保障方面，从保障的内容上面来看城镇社会保障一般包括养老保险、失业保险、医疗保险和工伤保险和生育保险等，其制度框架基本建立。

但农村一直以土地保障为基础，其社会保障体系仅包含养老保险和合作医疗保险，且覆盖率只有3%。

（二）地区间公共服务水平差距悬殊

中国有自己独特的国情，由于现实发展中各地区自身自然资源、经济发展水平和人口状况等存在很大差异。

主要表现在东部和中西部在基本公共服务的提供和满足上的差别。

我国自实施西部大开发战略以来，西部12个省市区经济速度都超过了自己历史最好水平。

但是从东部和西部之间的差距来看，其差距扩大的趋势仍然没有得到好转。

而且区域政策多侧重于经济领域的平衡，社会领域的平衡得不到重视，各地在教育、卫生、文化等方面的公共服务水平差距也在不断扩大。

例如2005年，东、中、西部地区的人均财政预算卫生支出分别为109.33元、56.24元和83.4元。

北京15岁级以上人口文盲率仅为3.92%，而甘肃、青海、宁夏等西部欠发达地区都在20%左右。

三、基本公共服务供给失衡的原因分析

（一）财政对公共服务的投入不足

逐步实现基本公共服务均等化，有赖于大幅增加公共服务投人。

但从实际来看，财政对公共服务的投人仍显不足。

我国财政收入从1978年的1132亿元增加到2007年的51304亿元，增幅之大显而易见。

因此，财政能力已不再是基本公共服务供给不足的主要制约条件。

图1部分财政支出项目占总支出比例变化情况

资料来源:

根据历年《中国统计年鉴》的数据整理得出

从图1可以看出，科教文卫事业费占财政总支出的比例，从1993年至1997年出现一些波动性增长，维持在20%左右，1998年之后比例反而开始下降，2002年至2007年基本维持在18%的水平。

具体来说，比如教育方面，按预算内教育经费包含城市教育费附加的口径计算，2005年全国预算内教育经费占财政支出比例为14.9%，比上年有所下降。

2005年，我国教育经费占GDP的比重仅为2.8%，远低于发展中国家的平均水平。

再如，我国对卫生事业的投人总额虽呈逐年增加趋势，但政府卫生支出占GDP比重仍然偏低，仅为0.82%左右，远低于2.6%的世界平均水平。

由此可见中国财政没有实现建设型财政向公共财政转型，政府的“缺位”与“越位”状况并存，基本公共服务供给成为最薄弱的环节。

（二）财政资源配置不合理

公共财政资金在城乡和地区之间的投入不均衡。

首先，长期以来，我国实行的是城市优先发展战略，政府对广大农村地区的公共产品的投入严重不足，使得农村地区在社会保障、生活设施、医疗卫生、公共文化等方面的供给严重不足。

其次，就地区之间而言，由于经济发展水平不同而导致财政能力的不同，导致无论是财政收支总量，还是人均财政收支，东部地区都远高于中西部地区。

由于财政能力的差异，造成我国东、中、西三大地带之间的基本公共服务存在着较为悬殊的差距，东部经济发达地区各项基本公共服务的供给水平都明显高于中、西部地区。

（三）事权与财力不相匹配

我国1994年分税制改革的主要目的之一是扭转过去中央财政收入占全部财政收入比重过低的局面。

通过分税制改革中央集中了相当一部分属于地方政府的财力，增强了中央财政的调控能力。

从国际通行做法来看，这符合分级财政体制正常运行的基本要求。

然而问题在于，这种趋向被盲目推广和延伸，省和市地级财政也对所属县乡集中财力，处于基层的县乡财政成为层层集中的对象，成为财权最小的一级财政。

在财权层层上移的情况下，公共服务的事权和支出责任的重心却层层下移。

事权与财权不对等，加之目前转移支付体系不健全，导致县乡财政普遍困难，债务负担沉重，影响到县乡政府的有效运作，削弱了基层政府基本公共服务的供给能力，客观上加大了城乡之间在基本公共服务方面的非均衡状态另一方面，实践也证明，由于自然资源禀赋、经济发展水平差异，征税能力不同，只是中国各地区间财政差距和公共服务差距正迅速扩大。

以人均地方财政收入来看，东、中、西部差距非常明显。

2003年东部地区的人均地方财政收入分别是中部和西部的2.76和2.65倍；而从各省级政府来看，差距更大。

人均地方政府财政收入排第一位的上海市是最低为的西藏的17倍。

由此观之，事权与财权不相符的财政体制必然导致横向的财政不均衡，最终导致基本公共服务地区间不均等化。

（四）财政转移支付制度不完善

在中央与地方财力与事权配置不匹配的情况下，地方政府对中界政府的财政转移支付依赖十分强烈。

但现行转移支付制度不合理，在一定程度上削弱了财政的平衡能力。

现行的中央对地方转移支付项目主要包括税收返还、财力性转移支付和专项转移支付。

税收返还是为了照顾地方既得利益，与公平原则相悖，其占中央对地方转移支付的比例较大。

1995年这一比例高达73.7，1999年降为53.1%，直到2001年的37.7%;2002年推行所得税分享制度改革，使其占比又回升到42.5%，之后呈现逐年下降的趋势，一直降到2009年的17.1%。

这种对所有地区无差别的基数税收返还，不仅未解决因历史原因所造成的财力分配不公和公共服务水平差距大的问题，反而在新体制下肯定了这一差距，不利于缓解地方收入分配不合理，偏离财力均等化目标。

财力性转移支付是均等化效果最好的转移支付形式，其占转移支付的比重从1999年的12.8%逐年提高到2009年的39.4%，日益成为最重要的转移支付项目。

而只有一般性转移支付才是真正意义上的均等化转移支付，2005-2008年的一般性转移支付规模分别是1120亿元、1527亿元、2502亿元、3511亿元，其占财力转移支付的比重为26.8%、29.6%、35.3%、40.4%，占整个中央补助地方的比例仅为9.8%、11.3%、13.8%、15.3%。

这种分布状况制约了一般性转移支付乃至整个财力性转移支付的均等化效果。

专项转移支付是着眼于解决地区间具有外溢性的公共服务的提供问题，以国家宏观调控、促进各地协调发展和调整产业结构、优化资源配置为政策目标，实行专款专用。

目前对专项转移支付的准入不甚明确，专项转移支付规模较大。

2005-2009年的专项转移支付分别为3529亿元、4412亿元、6892亿元、9967亿元、12580亿元，占中央对地方转移支付的比例分别为30.8%、32.7%、38.1%、43.4%、43.5%。

部分专项转移支付项目设置交叉重复、分配制度不够完善，资金投向较为分散。

中央下拨专项转移支付要求地方提供配套资金的做法，不仅违背了公共产品提供的受益原则，也在一定程度上影响了基本公共服务的有效供给，还给经济欠发达地区财政带来沉重的负担，是导致地方政府债务不断增加的主要原因之一。

四、基本公共服务均等化的财政改革路径

（一）建立“事权”与“财权”相匹配的公共财政体制

针对我国区域经济发展不平衡，事权、财力不匹配导致的公共服务供给失衡现实困境，应当在宪法和分税制改革基础上，根据国家基本公共服务范围和基本公共服务标准，明确各级政府的公共服务职责和财政支出责任，据此确定各级政府财权配置，并通过财政转移支付调整各级政府财力分配、平衡不同地区财政能力，推进各级政府财政能力合理配置，切实增强基层政府公共服务能力，为实现共服务均等化奠定公共财制框架基础。

（二）优化财政支出结构

在不断提高公共服务支出占财政支出比重的基础上，应建立公共服务投人的稳定增长机制，努力增加基本公共服务财政资源投人总量、优化财政支出结构，实现财政资金进一步向基本公共服务领域倾斜。

尤其要在统筹城乡协调发展的前提下，加大对基础设施、义务教育、医疗卫生、社会保障、生态环境等基本公共服务的投人，优先保障农村和落后地区的基本公共服务，鼓励城乡之间建立公共服务资源的良性互动机制，切实解决农村基本公共服务供给不足的矛盾，破解城乡二元公共服务体制障碍，确保广大农民能够享受与城市居民同质化的基本公共服务。

（三）完善财政转移支付制度

1、增加一般性转移支付的比重，提高地方政府平衡能力

与专项转移支付相比，一般转移支付没有给地方政府规定资金的具体用途，只是政府财力的补充，下级政府对之拥有较大的使用自主权，更容易用来平衡地方预算，满足地区基本开支的需要。

一般性转移支付有利于地方政府结合当地实际，制定本区域的平衡政策和转移支付办法，实现均等化的目标，更能体现接近实际和公平原则。

专项转移支付的确定要经过层层下达，而且确定的数字依据经过了多层“中转”，可能存在失真现象，不利于资金效益的发挥。

在我国政府层级过多的情况下，应按照党的十七大“提高一般性转移支付的规模与比例”的要求，压缩专项转移支付规模，大幅度增加一般转移支付，建立以一般转移支付为重点、专项转移支付为补充的复合体系，推进基本公共服务均等化。

2、完善省以下转移支付，建立多层次的转移支付体系

除中央政府的纵向转移支付外，省以下地方政府也建立起了转移支付制度。

但由于受财力所限，除省级政府的对下转移支付外，其他地方政府的转移支付多为上级政府转移支付资金配套性质。

为有效发挥转移支付资金的整体效用，在坚持中央纵向转移支付为主体的前提下，可采取分层次的转移支付模式，完善省以下转移支付制度。

实施省直管县财政管理体制，减少财政管理层次。

中央应规范专项转移支付的配套政策，减少地方配套，并提高一般性转移支付的比重，由下级政府自主安排，提高地方政府平衡能力。

对地方政府转移支付的确定和用途，通过法律形式予以约束和规定。

此外，除财政部门外，政府的一些部门还具有资金分配权，在本部门实行着自上而下的转移支付，提供专项补助。

多渠道并存的转移支付模式，严重影响了地方政府对转移支付资金的统筹管理和协调，降低了转移支付的效率。

因此，应将资金预算安排权利进一步集中，并将各类转移支付资金纳入政府统一的转移支付范围。

3、清理整合专项转移支付，调整优化资金投向

目前，专项转移支付规模较大的现状，从一定程度上说，也是中央财政不得已而为之的结果。

因为，采用专项转移支付的制度形式给予地方政府，可以防止地方政府其他支出挤占专门用于发展事业的资金。

然而，其弊端就是容易滋生腐败，效率较低。

一般来说，列入专项转移支付的项目，应是具有外溢性、突发性、特殊性、非固定性等特征的项目。

例如，跨地区的大江大河的治理，防护林带的建设，突发性的自然灾害和疫情的救治，特困县的脱贫救济，中央委托地方的项目等。

从实际看，我国的专项转移支付状况不仅比较混乱，额度比较大，而且，专项转移支付资金的申请存在比较普遍的“跑部钱进”的现象，再加上资金使用中的审计监督成本，这就使得专项转移支付资金的使用效率十分低下。

另外，专项转移支付资金的申请使用往往需要配套补助，而财政困难地区本身就陷入困境，再加上配套资金的提供，最终的结果是财政困难地区申请不到这笔专项资金。

因此，就专项转移支付而言，近期内可以缩减规模，如达到中央财政对地方转移支付总额的比例10%-20%之间，同时，规范专项转移支付办法，减少资金配套的要求，加大对困难地区的支持力度。