基本公共服务均等化.docx
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基本公共服务均等化
一、What：
何为基本公共服务均等化？
“基本公共服务均等化”由“十一五”规划《纲要》提出，经十六届六中全会《决定》
阐述，十七大报告中两次予以强调，已经成为当前理论和实践的热点
2006 年 3 月，十届全国人大四次会议通过的“十一五”规划《纲要》从共同财政体系
建设的角度提出了“逐步推进基本公共服务均等化”的任务.
2006 年 10 月，党的十六届六中全会《决定》将逐步实现基本公共服务均等化作
为完善公共财政制度的目标：
“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。
健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财
政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社
会治安等方面的投入。
2007 年 10 月，党的十七大从缩小发展差距和完善公共财政体系的角度进一步强
调了基本公共服务均等化的重要作用：
“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共
服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动”；“围绕推进基本公共服务均等化和主
体功能区建设，完善公共财政体系。
”
2010 年 10 月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建
议.》
（八）、加强社会建设，建立健全基本公共服务体系
着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可
持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。
加
强社会管理能力建设，创新社会管理机制，切实维护社会和谐稳定。
公共服务包括基本公共服务和一般公共服务。
基本公共服务均等化原则
建立基本公共服务均等化原则是根据美国学者罗尔斯基于公平的正义理论，
在自由、平等和幸福之间的统筹协调原则有两条，即第一正义原则（平等自由原
则）和第二正义原则（机会均等原则和差别原则），根据这两条正义原则可以推断
基本公共服务的三大原则①（对应关系见表 1.1）。
表 1.1 基本公共服务均等化三原则
1
均等化三原则
主要特征
罗尔斯正义理
论的应用
分配方式
主要内容
受益均等原则
结果公正
第一正义原则
（平等自由原
则）
公平分配（非
绝对平均）
即每一成员享
受大致相等的
基本公共服务
主体广泛原则
起点公正
（机会均等）
第二正义原则
（机会均等原
则）
公平分配
全体社会成员
享受某种服务
具有大致均等
的机会
优惠合理原则
过程公正
（程序公正）
第二正义原则
（差别原则）
公开分配（合
法分配避免暗
箱操作）
享受额外的照
顾和优惠，必
须有合理合法
的理由
（三）近年来我国基本公共服务均等化的具体成就
一、基本生存权方面
这里阐述的成就主要是社会保障体系中与基本生存权相关的最低生活保障、
基本养老、住房保障和社会救济等。
（一）最低生活保障
我国的基本社会保障制度主要由社会救助、社会保险和社会福利三部分构
成。
其中，社会救助制度的核心是最低生活保障制度。
最低生活保障制度关系
到群众的基本生存，着力于解决群众直接面临的现实困难问题，
近年来，政府用于城乡居民最低生活保障的资金不断增加，最低生活保障
的受益范围不断扩大，尤其是农村居民享受最低生活保障的人数急剧增加（见
表 2-8）。
1.城市最低生活保障制度的建立和完善
20 世纪 90 年代初开始，我国部分城市开始实行最低生活保障制度。
1993
年 6 月 1 日，上海市率先建立了城市居民最低生活保障制度，开始了城市社会
救济制度改革。
到 1997 年 8 月底，已有 206 个城市建立了最低生活保障制度，
约占当时全国城市总数的三分之一。
1997 年 9 月 2 日，国务院发出《关于在全
国建立城市居民最低生活保障制度的通知》。
到 1999 年 9 月底，全国 668 个城
市和 1638 个县政府所在地的建制镇已经全部建立了城市居民最低生活保障制度。
为了规范城市居民最低生活保障制度，保障城市居民基本生活，1999 年 9 月 28
日，国务院通过了《城市居民最低生活保障条例》并予公布，自 1999 年 10 月
1 日起实施。
2000 年国务院印发《关于完善城镇社会保障体系试点方案》的通
知（国发［2000］42 号）。
在落实该方案的过程中，城镇低保制度进一步实现
了“应保尽保”政策。
2003 年，中国废除了城市生活无着的流浪乞讨人员的
2
“收容遣返”制度，建立了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。
在推进城市居民最低生活保障制度的同时，进一步建立与完善救灾制度、农村
五保供养制度、农村特困户救助制度和流浪乞讨人员救助制度。
2004 年，我国政府继续做好城市“低保”工作，从 2004 年 7 月 1 日起，
许多地方适时提高“低保标准”。
具体统计，到 1997 年 3 月，除了北京、上海
等个别城市外，全国各城市的最低生活保障标准多处在 100－150 元之间，只有
少数城市达到了 200 元；而 10 年后的 2007 年，36 个中心城市低保标准均得到
了不同程度的提高（见表 2-9）。
保障城乡困难群众基本生活，搞好城乡最低生活保障是一项维护底线公平
的基本制度建设。
“中国的基尼系数已经突破了警戒线，城乡差距为世界之最，
流动就业人数在 1 亿左右。
但是，中国却一直保持了社会的整体稳定。
这是为
什么？
显然，这里起作用的原因很多，但其中社会保障特别是最低生活保障制
度有一份功劳。
因为，它能够最明显地起到缩小社会不公平程度的效果。
”
最低生活保障制度关系到群众的基本生存，着力于解决群众直接面临的现
实困难问题，这项制度建设好了，就能够较好的消除民怨，把矛盾化解在基层。
（二）基本养老保险
基本养老保险是社会保险制度中最重要的项目制度之一，它能够增强劳动
者
抵御老年风险的能力，弥补家庭养老模式的不足。
城镇养老保险改革探索
得比较
早，可以从 1984 年的企业劳动制度配套改革试点算起。
1993 年，党的十
四届三
中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》
明确
了城镇职工养老保险金实行“社会统筹与个人账户相结合”的原则；1997
年国
务院下发的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，使
“社会统
筹与个人账户相结合”的职工养老保险制度基本确立。
2007 年，党的十七
大报
告提出了“促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革”，“以基
本养老、
3
基本医疗、最低生活保障制度为重点”，指出了基本养老保险是社会保障
体系的
三大重点之一。
在推进城镇养老保险改革的同时，我们党也在逐步探索农
村养老
保险制度建设。
党的十六大报告、十七大报告都提出了要“探索建立农村
养老保
险制度”，把农民纳入基本养老保险的受益范围，这既是我们党下一步的
重要工
作与任务，也是贯彻城乡基本公共服务均等化的思想指导。
近些年来，享受基本养老保险的人数在逐年增长（参见图 2－1）。
1998 年
基本养老保险参保人数约为 11203 万人，2007 年已达 20137 万人，1997－2007
年，全国参加基本养老保险人数年均增长近 6％，城镇参加企业基本养老保险
的覆盖率为 81％。
2008 年 3 月，温家宝在政府工作报告中指出，国家“城镇职
工基本养老保险制度不断完善，2007 年参保人数突破 2 亿人，比 2002 年增加
5400 多万人；做实基本养老保险个人账户试点扩大到 11 个省份”。
通过多年
的积极努力，越来越多的退休人员享受到基本养老保险待遇。
在增加城市基本
养老保险供给的同时，也开始关注农村的基本养老保险问题，增加农村基本养
老保险供给，农村养老保险制度建设正在积极探索之中。
据《2007 年劳动和社
会保障事业发展统计公报》显示，截至 2007 年底，全国参加农村养老保险人数
为 5171 万人全年共有 392 万农民领取了养老金，比上年增加 37 万人。
全年共
支付养老金 4 亿元。
年末农村养老保险基金累计结存 412 亿元。
农村基本养老
保险的制度建立能够大大缩小城乡基本公共服务的差距，使农村居民和城市居
民一样“老有所养”。
近些年来，由于多渠道筹资机制形成，基金管理逐步加强，基本养老保险
金的结余情况良好，这样就确保了国家进一步发展农村基本养老保险的资金，
使农村基本养老保险制度建立成为可能，有利于推进城乡基本养老保险的均等
化。
1997－2007 年，企业职工基本养老保险基金征缴收入年均增长 17％，养老
金支出年平均增长 15％。
据《2007 年劳动和社会保障事业发展统计公报》显示，
2007 年全年城镇基本养老保险基金总收入 7834 亿元，比上年增长 24.2%，其中
征缴收入 6494 亿元，比上年增长 24.5%。
各级财政补贴基本养老保险基金 1157
亿元。
全年基金总支出 5965 亿元，比上年增长 21.8%。
年末基本养老保险基金
累计结存 7391 亿元（参见表 2-10 和图 2-2）。
（三）住房保障
“住有所居”，就是要将解决住房问题作为保障和改善民生的重要工作，
始终把改善群众居住条件作为城市住房改革和房地产发展业的根本目的。
①中
国的住房问题，需要与我国城乡二元的经济社会结构联系来看。
在农村，主要
采取的是自建自住的住房政策，农村的住房问题，主要是农村经济的发展程度
4
影响住房质量的提高。
目前最突出的是城镇居民（包括从农村进入城镇居住的
居民）的住房问题。
因此，中国的住房制度和政策的改革也主要集中在对城镇
住房问题的解决上。
1998 年 7 月 3 日发布《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房
建设的通知》（国发[1998]23 号）。
通知明确提出 1998 年下半年开始停止住
房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多
层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。
它宣告了
福利分房制度的终结和新的住房制度的开始。
2003 年国发[2003]18 号文发布（《国务院关于进一步深化城镇住房制度改
革加快住房建设的通知》），国发[2003]18 号文对国发[1998]23 号文进行了修
正，将国发[1998]23 号文提出的“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城
镇住房供应体系”改变为让“多数家庭购买或承租普通商品住房”，同时将经
济适用房的性质重新定位为“是具有保障性质的政策性商品住房”。
18 号文的
出台将大多数家庭的住房推向了市场，实现了我国住房市场化的根本转变。
由
于近年来房价过快上涨，许多普通百姓出现住房困难的问题。
2005 年 3 月 26
日，针对老百姓买房难和房价上涨过快问题，国务院办公厅发出《关于切实稳
定住房价格的通知》，明确了地方政府对房地产市场调控和低收入家庭住房保
障的责任。
2006 年 8 月，建设部出台《城镇廉租住房工作规范化管理实施办法》，严
厉要求各地建立廉租房制度并制定中长期发展规划。
2007 年 8 月 7 日国务院进一步出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的
若干意见》（24 号文），要求进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范
经济适用住房制度，逐步改善其他住房困难群体的居住条件，完善配套政策和
工作机制。
24 号文首次明确提出把解决低收入家庭住房困难工作纳入政府公共
服务职能，标志着政府住宅调控思路的转变，其关键是要建立多层次住房保障
体系建设，加快住房分类供应体制的实施。
2007 年十月，在中国共产党第十七
次全国代表大会上，胡锦涛总书记在关于“加快推进以改善民生为重点的社会
建设”中提出，要努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、
住有所居，推动建设和谐社会。
完善廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭
住房困难，使“居者有其屋”。
这是党代会报告中第一次专门提及住房保障制
度，更是第一次谈到保障方式和保障对象。
将住房保障作为社会建设的内容提
出，这并不只是一种文本的安排，它反映出的是对于住房问题的性质和定位的
深刻认识，是对于住房在社会功能上的认识回归，是对于政府公共职能的明确
规定，也是将来进行住房制度改革所应该遵循的认识基础和基本原则。
（四）社会救济
这里所讲的社会救济是指非常态下特殊救济，具有临时性、偶然性救济的
特点，区别于常态下的最低社会保障、基本医疗制度，主要包括自然灾害救济、
城市生活无着流浪乞讨人员救助制度和法律援助制度。
5
自然灾害救济。
为了建立健全应对突发重大自然灾害紧急救助体系和运行
机制，规范紧急救助行为，提高紧急救助能力，迅速、有序、高效地实施紧急
救助，最大程度地减少人民群众的生命和财产损失，维护灾区社会稳定，2006
年，国家颁布了《国家自然灾害救助应急预案》，规定“中央财政每年根据上
年度实际支出安排特大自然灾害救济补助资金，专项用于帮助解决严重受灾地
区群众的基本生活困难”。
5.12 汶川大地震后，民政部颁布了《关于规范特大
自然灾害救济补助费分配管理的通知》，规范特大自然灾害救济补助费分配管
理。
通过多年的自然灾害应急救济制度建设，全国所以的省（自治区、直辖市）
都建立省级应急预案，310 个地市和 2347 个县（市、区）出台了应急预案。
初
步实现了大灾 3 天内中央资金到位、24 小时内救灾物质到位。
城市生活无着流浪乞讨人员救助。
2003 年 6 月 20 日，国务院总理温家宝
签署国务院第 381 号令，公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，
《管理办法》自 2003 年 8 月 1 日起施行，1982 年 5 月国务院颁布的《城市流
浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。
《管理办法》对流浪乞讨人员进行临时
救济，更加注重人性关怀，把过去的收容遣送转变为主动救济，对城市生活无
着的流浪乞讨人员救助逐步实现了规范化和人性化救助。
“截止 2006 年底，全
国共有救济单位 1239 个（其中救助管理站 1189 个，流浪儿童救主保护中心 50
个），床位 4.6 万张，全年救助城市生活无着的流浪乞讨人员 129.6 万人次。
”
法律援助制度。
司法部于 2003 年发布《关于开展法律援助工作的通知》，
要求在国家设立的法律援助机构的指导和协调下，律师、公证员、基层法律工
作者等法律服务人员为经济困难或特殊案件的当事人给予减、免收费提供法律
帮助。
社会救济体现了一种国家的人文关怀，能够解决群众的临时性、突发性
困难，帮助他们度过临时的难关，保障这些特殊群体的基本生活，并在一定程
度上纠正了社会的不公平，它有利于实现基本公共服务的均等化，促进了社会
的和谐稳定。
二、基本健康权方面
基本健康权的实现主要涉及到基本医疗卫生等基本公共服务的均等化。
享
受基本医疗，拥有健康的体魄，既是公民的基本健康权利，又是公民进一步发
展的前提和基础。
党的十七大报告指出，要“建设覆盖城乡居民的公共卫生服
务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，为群众提供安全、
有效、方便、廉价的医疗卫生服务”。
并且把“人人享有基本医疗卫生服务”
作为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。
“病有所医”，就是要建立基本医疗制度，提高全民的健康水平。
我国城
镇居民的基本医疗制度经历了由公费医疗和劳保医疗制度到社会保险制度的历
史性转变。
1998 年，在“两江”（江苏省镇江市、江西省九江市）和扩大试点
的基础上，国务院于 1998 年 11 月颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制
度的决定》，决定在全国范围内进行“统账结合”的城镇职工医疗保险制度改
革。
2000 年 7 月，国务院提出了“三改并举”的改革思路，要求同步推进城镇
6
职工基本医疗保险制度、医疗卫生体制和药品流通体制三项改革。
同年 9 月，
全国已经有 257 个地市出台了医疗保险改革实施方案。
2007 年 8 月，国务院下
发《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，城镇居民基本
医疗保险在 79 个城市推开试点，根据该意见，2008 年将进一步扩大试点，
2009 年试点城市达到 80%以上，2010 年在全国全面推开，逐步覆盖全体城镇非
从业居民。
随着全国城镇职工基本医疗保险制度的基本医疗的覆盖范围不断扩
大，覆盖人口不断增加见图 2-3）。
从图中可以看出，基本医疗保险的参保人
数呈现较快的增速，截止 2007 年末，全国参加城镇基本医疗保险人数为 22311
万人，比 2006 年末增加 6579 万人。
在城镇居民喜迎“及时雨”的同时，农村居民也看到“新农合”的全线飘
红党的十六届三中全会决定“积极建立新型农村合作医疗制度”，确立了从
2003 年开始试点，到 2010 年实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合
作医疗制度的目标，减轻农民因疾病带来的经济负担，提高农民健康水平。
“十一五”规划也指出，要“加强农村公共卫生和基本医疗服务体系建设，基
本建立农村合作医疗制度”。
中央决定，从 2007 年开始新农合制度建设由试点
阶段转入全面推进阶段，2007 年新农合覆盖的县（市、区）要达到全国县（市、
区）总数的 80%2008 年基本覆盖全国所有县（市、区）。
全国约有 7 亿农民参
加，占农村总人口的 81%。
2008 年 3 月，温家宝在在政府报告中指出：
“全国
财政用于医疗卫生支出五年累计 6294 亿元，比前五年增长 1.27 倍。
”国家新
增卫生投入重点用于加强公共卫生、医疗服务和城乡居民基本医疗保障体系建
设。
“国家安排资金改造和新建 1.88 万所乡镇卫生院、786 所县医院、285 所
县中医院和 534 所县妇幼保健院，为 1.17 万个乡镇卫生院配备了医疗设备，农
村医疗卫生条件明显改善。
2007 年 12 月 26 日，卫生部部长陈竺在勾勒未来基
本医疗体制的轮廓时指出，到 2010 年在全国初步建立基本医疗卫生制度框架；
到 2020 年建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度。
着眼于全国与城乡的基本卫
生医疗制度能够缓解区域之间、城乡之间基本医疗服务差距的扩大趋势，解决
农民群众的看病难问题，实现基本医疗服务的均等化。
在 2009 年的《政府工作报告》中，医疗卫生成为重头戏。
新医改方案更是
牵动千家万户。
温家宝总理指出：
“医疗体制改革要实现人人享有基本医疗卫
生服务。
”报告中，一个数字格外引人注目，那就是，今后 3 年各级政府拟在
医疗卫生领域投入 8500 亿元。
按照政府的目标，从 2009 年开始，在 3 年内，
要让 90％的城乡居民加入到不同的医保体系中，从而使他们病有所医。
这些医
保体系主要包括新型农村合作医疗、城镇居民医疗保险和城镇职工基本医疗保
险。
随着医保体系的逐步完善，老百姓“看病难、看病贵”的问题也将得到逐
步缓解。
三、基础性发展权方面
（一）教育
教育，尤其是义务教育是人们获得基本能力的途径和手段，属于公民最基
础的发展权。
诺贝尔经济学奖得主阿马迪亚?
森曾在其名著《以自由看待发展》
7
中提出，贫困的一个重要原因在于贫困者缺乏“可行能力”。
而教育是培养这
种可行能力的最重要途径。
我国宪法第 46 条规定:
“中华人民共和国公民有受
教育的权利和义务”,就是从宪法角度对公民受教育权的肯定和保障。
均等地享
受义务教育既是宪法精神的体现，也是政府的责任。
过去，我国城乡“基本公
共服务”供给不均衡，城乡义务教育差距很大,但是国家有关部门正在积极实施
基本公共服务均等化的政策目标。
近些年来,“国家不断加大了对财力薄弱地方
政府的财政转移支付规模和力度,1994 年－2005 年,中央对地方转移支付总额增
量为 26288 亿元,其中,东、中、西部分别占 10%、44%、46%。
同时,转移支付资
金的分配方式日益改进,均等化效果明显。
”①由于我国政府重点加强了义务教
育特别是农村义务教育，城乡义务教育在数量上大体实现了均等，义务教育均
等化与其他基本公共服务均等化相比，进展最为明显。
2003 年，国务院作出了《关于进一步加强农村教育工作的决定》，明确了
农村教育在教育工作中的重要战略地位，作出了新增教育经费主要用于农村的
重大决策，重点加强农村义务教育，深化农村教育改革，发展农村教育事业。
这是实现城乡义务教育均等化的重大举措，有利于统筹城乡发展。
2004 年，西部“两基”攻坚计划开始实施，为中西部地区农村义务教育阶
段 2400 多万贫困家庭学生免费提供教科书，有力地促进了西部地区农村义务教
育的发展。
2005 年，国家对农村义务教育阶段的贫困学生实行“两免一补”
（免除学杂费、免费提供教科书和补助寄宿生生活费，该政策首先在 592 个国
家贫困县实施），惠及 4880 万农村中小学生（2006 年）。
2005 年 5 月，教育部下发《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》
，正视和着手解决义务教育存在的严重问题。
《意见》指出，义务教育在区域、
城乡、学校之间的原有差距在新的形势下仍有进一步拉大的趋势，突出表现在
办学条件、经费投入、师资水平和教育质量等方面。
要求各级教育行政部门有
效遏制城乡之间、地区之间和校际之间的教育差距扩大的势头，要采取有效措
施遏制义务教育阶段的择校之风，要制定义务教育阶段办学条件基本要求，缩
小学校之间的差距；统筹教师资源，加强农村和乡镇薄弱学校师资队伍建设；
落实各项政策，切实保障弱势群体学生接受义务教育；坚持义务教育阶段公办
学校免试就近入学，不得举办或变相举办重点学校，推进义务教育均衡发展。
各地落实这一文件，出台了各种规定，形成了促进义务教育均衡化的气候。
2007 年新春伊始，继西部地区实行“两免一补”之后，这项教育补助政策，
开始惠及中东部农村地区。
东中部地区全面启动农村义务教育经费保障新机制
改革，对义务教育阶段学生全部免除学杂费，对贫困家庭学生免费提供课本和
补助寄宿生生活费。
中央财政为此安排“两免一补”资金 181 亿元，免除了全
国近 1.5 亿义务教育阶段学生的学杂费。
仅免除学杂费一项，西部地区平均每
个小学生年减负 140 元、初中生年减负 180 元；中部小学生年减负 180 元，初
中生减负 230 元。
在“两免一补”政策大幅减轻农民负担的同时，非义务教育
阶段家庭经济困难学生的全面资助工作也紧锣密鼓展开。
2008 年 3 月，温家宝在政府报告中指出：
“全国财政用于教育支出五年累
计 2.43 万亿元，比前五年增长 1.26 倍。
农村义务教育已全面纳入财政保障范
8
围，对全国农村义务教育阶段学生全部免除学杂费、全部免费提供教科书，对
家庭经济困难寄宿生提供生活补助，使 1.5 亿学生和 780 万名家庭经济困难寄
宿生受益。
西部地区基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲攻坚计划如
期完成。
国家安排专项资金支持 2.2 万多所农村中小学改造危房、建设 7000 多
所寄宿制学校远程教育已覆盖 36 万所农村中小学，更多的农村学生享受到优质
教育资源。
”由于近些年中央不断加大农村教育投入，在实行“两免一补”，
大大推动了城乡义务教育均等化的实现。
通过政府的不断努力，学龄儿童入学
率和普通学校毕业生升学率有了很大的提高（见表 2－11）。
学龄儿童的入学
率的在 2006 年之所以能够达到了 99.3％，与农村的“两免一补”政策是分不
开的，这个政策使得
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