棚户区改造行业分析报告.docx

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棚户区改造行业分析报告

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2016年4月

目录

一、棚户区改造相关概念3

1、棚户区改造定义3

2、保障房分类及其定义6

3、棚户区改造与保障性住房的区别10

二、2010年以来棚户区改造相关政策11

1、中央重点推进11

（1）棚改目前完成情况以及下阶段目标11

（2）会议和文件所传达的支持棚改的财政和金融手段13

2、各部委的配套措施14

三、棚户区改造运行模式15

四、棚户区改造类债券16

1、发行人是否属于银监会政府融资平台名单16

2、国开行和国开证券参与形式17

3、主体评级AA，债项评级AA或AA+17

4、募投项目处置方式及政府偿还责任17

特殊债务安排。

43号文规定：

对于中央出台的重大政策措施如棚户区改造等形成的政府性债务，应当单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。

特殊金融支持。

2014年4月2日国务院召开常务会议确定，由国家开发银行成立住宅金融专项事业部，实行单独核算，采取市场化方式发行住宅金融专项债券，向邮储等金融机构和其他投资者筹资，鼓励商业银行、社保基金、保险机构等积极参与，重点用于支持棚改及城市基础设施等相关工程建设。

2014年年中，央行对国开行安排1万亿PSL，有效支持了国开行棚改贷款的发放。

截止2014年底，国开行累计发放棚改贷款8047亿元，贷款余额6359亿元。

其中，全年新增贷款4086亿元，同比增加151%。

根据国开行2015年的工作安排，2015年全年棚改贷款新增不低于4000亿。

后43号文时代的思考。

政策新常态，棚改成为稳增长的主要着力点，与其相关的债券也同时具备了相对特殊的信用资质，在地方政府债务解决路径逐渐清晰的背景下，从超越城投债的角度，建议市场重点关注该类债券。

一、棚户区改造相关概念

1、棚户区改造定义

根据国务院常务会议给出的定义，棚户区改造指的是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程。

这是一个比较笼统的概念，如何对其进行拓展与细分，依赖于我们如何对棚户区做一个合理的界定。

目前，对棚户区的界定问题并没有一个统一的、明确的说法。

从财政部以及住建部相关文件中所涉及的界定标准来看，棚户区是指简易结构房屋较多、建筑密度较大、房屋使用年限较长、使用功能不全、基础设施简陋的区域，具体包括城市棚户区、国有工矿（含煤矿）棚户区、国有林区棚户区和国有林场危旧房、国有垦区危房。

此外，由于各省市的具体情况不同，各省市对于棚户区的界定也各自存在着不同的标准。

江苏标准：

其界定棚户区的标准是：

一是主要以木板、土坯、240mm厚砖墙为承重结构，以油毡或石棉瓦为屋面材料的简易房屋和棚厦房屋；二是低洼易涝、基础设施配套不齐的小平房；三是按建设部《房屋等级评定标准》和《危险房屋鉴定标准》评定为严重损坏房、危险房的房屋；棚户房建筑面积5万平方米以上的为棚户区。

黑龙江标准：

将城市棚户区界定为城市建成区范围内20000平方米以上集中连片、平房密度相对较大、贫困人口居多、建设使用年限久、结构简易、人均居住水平低、居住条件恶劣、基础设施不齐全、道路狭窄、治安和消防隐患大以及环境卫生脏乱差的区域。

随着时间的推移，棚户区的界定并不是一成不变的。

在新一轮的棚改中，许多地方政府将“城中村”纳入了城市棚户区的范畴之中。

“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大部分被征用，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。

2012年开始，棚改对象从集中成片的棚户区向非集中成片的棚户区拓展。

此外，旧住宅综合整治也被纳入城市棚户区改造的范围内，城市棚户区改造开始和旧城改造工作紧密结合。

旧城改造是指局部或整体地、有步骤地改造和更新老城市的全部物质生活环境，以便从根本上改善其劳动、生活服务和休息等条件。

2013年7月12日对外公布的《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》中要求各地政府将位于城市规划区内的国有工矿棚户区统一纳入城市棚户区改造范围；铁路、钢铁、有色、黄金等行业棚户区，要按照属地原则纳入各地棚户区改造规划组织实施；华侨农场非归难侨危房改造，也将统一纳入国有垦区危房改造中央补助支持范围，加快实施改造。

由此可见，在棚户区改造的具体落实过程中，棚改的目标不断扩容，形成了一个多目标、多层次的棚改体系。

通过对棚户区改造相关债券的募集资金用途的梳理，我们可以对棚户区改造进行更系统的分类，并列举出其典型的募集资金用途，从而更清晰直观地看出棚户区改造所具体包含的项目。

2、保障房分类及其定义

棚户区改造的概念在早期提出的时候是与保障性住房建设相并列的，但在目前具体落实的过程中，棚户区改造被逐渐纳入了保障性住房的建设体系中。

2014年的政府工作报告中，棚户区改造房已经规划成为了保障房的一部分。

各地在具体操作的过程中也逐步将棚改纳入保障房建设，比如今年大连市的棚改首次被纳入到保障房体系中。

此外，四川省也拟将棚户区改造纳入了住房保障定义范围。

但不可否认的是，棚户区改造和一般意义上的保障房建设还是存在着区别的。

因此，我们首先来梳理一下保障性住房的具体类别及其定义，再来探讨棚户区改造与一般意义上的保障房建设的区别。

如表2所示，国务院明确定义了以下四种主要的保障房类型。

根据住房和城乡建设部、财政部、国家发展和改革委员会联合印发的《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》（建保〔2013〕178号）的规定，从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。

除了上述四种主要的保障房类型之外，还有以下两种保障性住房：

定向安置房：

指政府进行城市道路建设和其他公共设施建设项目时，对被拆迁住户进行安置所建的房屋。

安置的对象是城市居民被拆迁户，也包括征地拆迁房屋的农户。

安居型商品房：

指按照“安居工程”的要求，由政府负责组织建设，以实际成本价向城市的中低收入住房困难户提供的具有社会保障性质的住宅建设示范工程，本质上是经济适用房的一类。

3、棚户区改造与保障性住房的区别

棚户区改造和一般意义上的保障性住房的区别主要有以下三方面：

（1）项目运作环节的差异。

棚户区改造是一个集拆迁、补偿以及安置于一体的项目，而经济适用房以及公共租赁房等项目运作一般只包括建设以及出售（出租）两个环节。

（2）与定向安置房相比，棚户区改造的范畴要小。

棚户区拆迁后会涉及到安置问题，因此在棚户区改造中经常存在定向安置房项目。

如房山区河北镇国有工矿棚户区改造定向安置房项目（13京煤债）。

但定向安置房项目不仅仅局限于棚改，国家级或者省市级重点工程建设、新城建设、道路拓展、城市重点功能区建设、历史街区保护等多种原因导致的拆迁安置均适用于定向安置房的范畴。

此外，国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》明确禁止将因城市道路拓展、历史街区保护、文物修缮等带来的房屋拆迁改造项目纳入城市棚户区改造范围。

（3）棚户区改造项目往往包含一定的商业化开发，在保障性上并不如经济适用房或者公共租赁房纯粹。

棚户区改造房除去用于回迁安置棚改户的部分，剩余部分可面向社会，按照商品房的价格出售。

此外，棚改项目建设过程中往往辅以部分商业建筑以及停车位，用于出售或者出租获取收益。

二、2010年以来棚户区改造相关政策

1、中央重点推进

2013年6月26日，国务院常务会议研究部署加快棚户区改造，促进经济发展和民生改善。

2013年7月12日国务院办公厅发布《关于加快棚户区改造工作的意见》。

2014年4月2日，国务院常务会议再次强调进一步发挥开发性金融对棚户区改造的支持作用。

2014年8月4日国务院办公厅发布《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》。

两年内两次会议提及和两份文件的出台，表明国家借助棚改稳增长的决心。

（1）棚改目前完成情况以及下阶段目标

2013年6月26日的国务院常务会议明确提出未来五年内再改造城市和国有工矿、林区、垦区的各类棚户区1000万户的目标，其中2013年改造304万户。

逐步将非集中成片城市棚户区统一纳入改造范围。

同步建设配套市政设施、公共服务设施，确保同步使用。

2013年7月12日国务院发布的《关于加快棚户区改造工作的意见》指出2008年至2012年，全国已改造各类棚户区1260万户。

2013年至2017年计划改造各类棚户区1000万户，使居民住房条件明显改善，基础设施和公共服务设施建设水平不断提高。

此外，文件还对2013年至2017年五年的目标进行了细分：

2013年至2017年五年改造城市棚户区800万户；改造国有工矿（含煤矿）棚户区90万户；改造国有林区棚户区和国有林场危旧房30万户；改造国有垦区危房80万户。

2014年8月4日国务院办公厅发布《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》中指出2013年改造各类棚户区320万户以上，2014年计划改造470万户以上，为加快新一轮棚户区改造开了好局。

2015年政府工作报告提出，2015年保障性安居工程新安排740万套，其中棚户区改造580万套，增加110万套，把城市危房改造纳入棚改政策范围。

农村危房改造366万户，增加100万户，统筹推进农房抗震改造。

（2）会议和文件所传达的支持棚改的财政和金融手段

从表3中可以看出，中央对于棚改的财政与金融支持力度在逐步增大，说明现阶段棚改在经济稳增长中扮演的角色非常重要。

中央一方面在加大各级财政对于棚改的支持，另一方面利用政策拓宽棚改的融资渠道。

2、各部委的配套措施

如表4，各部委响应国务院的要求，各自出台支持棚改的文件。

发改委主要通过鼓励债券融资的方式支持棚改企业融资；财政部通过一系列税收政策对棚改涉及企业以及个人予以优惠；住建部对棚改中的具体操作进行规范指导；银监会批准国开行住宅金融部的成立有效地支持了棚改项目的融资。

三、棚户区改造运行模式

除了表5中所示三种典型的棚改模式，还有以下几种棚改模式值得我们关注。

1萍乡模式。

其创新性地将棚户区改造与国企改制相结合，与保障性住房建设相结合，与城镇化建设相结合。

通过对保障性住房、国企改制、棚户区改造和城镇化建设四个方面的资金进行整合，捆绑使用，使单一资金能发挥多重用途。

有效地缓解了棚户区改造的融资难的问题。

2西安模式。

“政府主导、国企参与、市场运作、安置优先”的模式。

西安市政府一方面以财政作为担保，贷款60亿用于棚改，每年还额外拿出8000万财政资金为棚改项目“兜底”；另一方面，西安市政府积极与企业合作，以注入资金为主，引入资金为辅的方式，解决企业实施棚改项目的资金问题。

此外，市城改公司作为融资平台，以土地储备作为抵押，从国开行获取110亿的贷款指标支持棚改项目。

安置房的建设则由市属的五家国有房地产开发企业负责，仅仅收取2%的管理费用。

3枣庄模式。

枣庄模式区别于其他地区模式的最大的不同点在于其棚改项目基本依靠政府主导，而并没有市场的介入。

以政府主导为核心的枣庄棚改既提高了项目运作的效率，也更易于实现“让利于民”、“不求所得”。

枣庄棚改在融资方面的创新在于构建银政联动机制，发挥资金撬动效应。

人民银行枣庄市薛城区支行利用政策引导商业银行积极参与棚改融资，其制定的《薛城区金融支持棚户区改造实施方案》，将各金融机构支持棚改工作成效量化，纳入对金融机构综合考核评价的重要指标和金融联席会议的必备内容，引导金融机构创新工作方式，多渠道筹集信贷资金，切实解决棚改中的融资需求。

对于前期启动资金不足的棚改项目，开辟贷款审批上的绿色通道，合理利用“过桥贷款”，发挥出信贷资金的撬动效应。

棚改公司可以利用回迁安置占地、划拨土地使用权证抵押的方式，从商业银行获取到启动工程缺少的资金。

通过对这些模式的梳理，我们可以发现棚改模式的有以下两个显著的变化：

1实施主体的变更：

早期的棚改项目的实施主体一般为政府，如辽宁模式。

随着棚改对资金需求的不断扩大，政府的融资渠道有限，无法填补巨大的资金缺口，地方政府融资平台（城投公司）便应运而生。

地方政府融资平台就是指地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目。

地方政府融资平台的出现很大程度上丰富了棚改的融资渠道，有效地促进了多地的棚改运作。

但随着中央对地方政府融资平台的逐步规范和清理，单纯依靠城投公司运作棚改项目的难度越来越大，如何吸引更多的民间企业进入棚改领域，将是各地方政府下一阶段重点考虑的问题。

2融资渠道的拓展：

如何进行融资一直是棚改的重中之重。

从早期辽宁模式来看，棚改资金的筹集主要来自于政府、市场和社会三个方面。

随后各地的筹资模式也基本在这三个方面内进行操作。

随着国家对于棚改项目发债的鼓励与支持，许多地方融资平台开始发行城投债，城投债一度成为棚改筹资的重要渠道。

此外，国开行也通过越来越多的方式参与到棚改之中，譬如贷款、发行债券、债贷组合等等，同时也带动保险资金、信托资金、社保资金等等进入棚改，拓宽了棚改的资金来源。

在地方融资平台受到越来越严格的管理的背景下，徐州棚改融资的“开行模式”将越来越受到地方政府的关注。

四、棚户区改造类债券

我们根据债券的募投项目是否属于上文所述的棚改类型，筛选出棚户区改造类债券，并从四个角度对其进行分类，供投资者参考。

1、发行人是否属于银监会政府融资平台名单

按是否属于2014年9月30日银监会公布的政府融资平台名单，我们进行如下分类：

如表6所列出的5只债券，属于银监会政府融资平台名单的棚改类债券共有199只。

如表7所列出的5只债券，不属于银监会政府融资平台名单的棚改类债券共有69只。

2、国开行和国开证券参与形式

按国开行以及国开证券的参与形式，我们进行如下分类：

如表8、表9、表10和表11所示，国开证券只作为主承销商的，共有29只；国开证券承销且国开行作为债券监管人的，共26只；国开证券承销且国开行作为债券监管人并使用债贷组合形式的，共6只；国开行只作为债券监管人，共有6只。

此外国开行主承的债券仅有1只，14陕煤化MTN002。

3、主体评级AA，债项评级AA或AA+

按主体评级和债项评级，我们进行如下分类：

一类是主体评级AA且债项评级AA+的棚改债券，共有42只；表11列出了一部分。

另一类是主体评级AA且债项评级AA的棚改债券，共有121只；表12列出了一部分。

这两类债券具有较高的投资价值。

4、募投项目处置方式及政府偿还责任

按政府是否负有偿还责任以及募投项目处置方式，我们进行如下分类：

表13是按棚改债券募投项目的处置方式，我们可以将其分成三类：

政府回购、市场销售以及政府回购和市场销售相结合。

其中13葫芦岛债01、13葫芦岛债02的政府回购资金部分来自于棚改建成的商品房和停车位的销售收入。

表14是确定政府负有偿还责任的棚改债券，共9只；

表15是政府可能负有偿还责任的棚改债券。

一类是政府较大可能负有偿还责任，共有86只；另一类是政府政府较小可能负有偿还责任，共有125只。

表16是政府不负有偿还责任的棚改债券，且按募投项目处置方式分为两类，一类是市场销售方式，共有17只；另一类以其他方式处置，共有29只。