生态补偿.docx

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生态补偿

生态补偿

一、概念

生态补偿（Eco-compensation）是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。

更详细地说，生态补偿机制是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。

 广义的生态补偿既包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，也包括对造成环境污染者的收费。

狭义的生态补偿则主要是指前者。

从目前我国的实际情况来看，由于在排污收费方面已经有了一套比较完善的法规，急需建立的是基于生态系统服务的生态补偿机制，所以在我们的研究中采用了狭义的概念。

狭义的生态补偿的概念与国际上使用的生态服务付费（PaymentforEcosystemServices，PES）或生态效益付费（PaymentforEcologicalBenefit，PEB）有相似之处，在本文中我们把它们作为同意语对待。

生态补偿应包括以下几方面主要内容：

一是对生态系统本身保护（恢复）或破坏的成本进行补偿；二是通过经济手段将经济效益的外部性内部化；三是对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿；四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。

生态补偿机制的建立是以内化外部成本为原则，对保护行为的外部经济性的补偿依据是保护者为改善生态服务功能所付出的额外的保护与相关建设成本和为此而牺牲的发展机会成本；对破坏行为的外部不经济性的补偿依据是恢复生态服务功能的成本和因破坏行为造成的被补偿者发展机会成本的损失。

二、理论基础

生态经济学、环境经济学与资源经济学理论，特别是生态环境价值论、外部性理论和公共物品理论等为生态补偿机制研究提供了理论基础。

长期以来，资源无限、环境无价的观念根深蒂固地存在于人们的思维中，也渗透在社会和经济活动的体制和政策中。

随着生态环境破坏的加剧和生态系统服务功能的研究，使人们更为深入地认识到生态环境的价值，并成为反映生态系统市场价值、建立生态补偿机制的重要基础。

Costanza等人和联合国千年生态系统评估（MA）的研究在这方面起到了划时代的作用。

生态系统服务功能是指人类从生态系统获得的效益，生态系统除了为人类提供直接的产品以外，所提供的其他各种效益，包括供给功能、调节功能、文化功能以及支持功能等可能更为巨大。

因此，人类在进行与生态系统管理有关的决策时，既要考虑人类福祉，同时也要考虑生态系统的内在价值。

生态补偿是促进生态环境保护的一种经济手段，而对于生态环境特征与价值的科学界定，则是实施生态补偿的理论依据。

1.外部性理论

外部性（externality）理论是生态经济学和环境经济学的基础理论之一，也是生态环境经济政策的重要理论依据。

环境资源的生产和消费过程中产生的外部性，主要反映在两个方面，一是资源开发造成生态环境破坏所形成的外部成本，二是生态环境保护所产生的外部效益。

由于这些成本或效益没有在生产或经营活动中得到很好的体现，从而导致了破坏生态环境没有得到应有的惩罚，保护生态环境产生的生态效益被他人无偿享用，使得生态环境保护领域难以达到帕累托最优。

庇古认为，当社会边际成本收益与私人边际成本收益相背离时，不能靠在合约中规定补偿的办法予以解决。

这时市场机制无法发挥作用，即出现市场失灵，而必须依靠外部力量，即政府干预加以解决。

当它们不相等时，政府可以通过税收与补贴等经济干预手段使边际税率（边际补贴）等于外部边际成本（边际外部收益），使外部性“内部化”。

构建这种外部性内部化的制度，就是生态补偿政策制定的核心目标。

2.公共物品理论

人们普遍认为，自然生态系统及其所提供的生态服务具有公共物品属性。

纯粹的公共物品具有非排他性（non-excludability）和消费上的非竞争性（non-rivalrousness）两个本质特征。

这两个特性意味着公共物品如果由市场提供，每个消费者都不会自愿掏钱去购买，而是等着他人去购买而自己顺便享用它所带来的利益，这就是“搭便车”问题。

如果所有社会成员都意图免费搭车，那么最终结果是没人能够享受到公共物品，因为“搭便车”问题会导致公共物品的供给不足。

但是，公共物品并不等同于公共所有的资源。

共有资源（commonresources）是有竞争性但无排他性的物品。

在消费上具有竞争性，但是却无法有效地排他，如公共渔场、牧场等，则容易产生“公地悲剧”问题（tragedyofthecommons）。

即如果一种资源无法有效地排他，那么就会导致这种资源的过度使用，最终导致全体成员的利益受损。

生态环境由于其整体性、区域性和外部性等特征，很难改变公共物品的基本属性，需要从公共服务的角度，进行有效的管理，重要的是强调主体责任、公平的管理原则和公共支出的支持。

从生态环境保护方面，基于公平性的原则，区域之间、人与人之间应该享有平等的公共服务，享有平等的生态环境福利，这是制定区域生态补偿政策必须考虑的问题。

三、政策类型

1.政策设计上，明确标明生态补偿的目的

2.可以作为建立生态补偿机制的很好平台，但未被充分利用的政策

3.政策设计上没有直接提出生态补偿，但实际上是在发挥了一定的生态补偿作用

四、其他解释

国内外学者们从不同的角度和不同的侧重点对生态补偿的涵义进行了探讨。

Cuperus等对生态补偿有一个比较典型的定义为:

“对在发展中对生态功能和质量所造成损害的一种补助,这些补偿的目的是为了提高受损地区的环境质量或者用于创建新的具有相似生态功能和环境质量的区域”。

李文华认为,生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的,以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。

广义的生态补偿应该包括环境污染和生态服务功能两个方面的内容,也就是说不仅包括由生态系统服务受益者向生态系统服务提供者提供因保护生态环境所造成损失的补偿,还包括由生态环境破坏者向生态环境破坏受害者的赔偿。

任勇等认为,生态补偿机制是为改善、维护和恢复生态系统服务功能,调整相关利益者因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系,以内化相关活动产生的外部成本为原则的一种具有经济激励特征的制度。

宗建树认为,广义的生态补偿包括污染环境的补偿和生态功能的补偿,即包括对损害资源环境的行为进行收费或对保护资源环境的行为进行补偿,狭义的生态补偿仅指对生态功能的补偿,通过制度手段解决好生态投资者的合理回报,激励人们从事生态保护从而为社会提供生态效益。

毛显强等将生态补偿定义为:

“通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿）,提高该行为的成本（或收益）,从而激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性）,达到保护资源的目的。

五、生态修复补偿机制

1、实行谁破坏谁补偿的原则。

这项原则要求补偿和破坏主体相一致，一个主体在经济建设过程中破坏了生态环境，有义务进行修复补偿。

但是不要求必须在原地修复补偿，如果在经济区的破坏是不可避免的，允许到生态区进行修复补偿。

这并不意味着在经济区可以随意破坏，不进行任何修复。

必须努力把破坏降到最低限度，只是在经济区无法完全修复的部分，才到生态区进行修复补偿。

投资者和建设者在项目上马之前就必须做好补偿安排和预算，投资总额必须包含适当比例的补偿费用。

2、自行补偿和委托补偿。

实行谁破坏谁补偿原则，主要是指破坏者必须履行补偿义务，支付补偿投资或成本。

既可以由经济区的破坏者直接到生态区进行修复补偿，也可以委托专门机构或生态区进行修复补偿，并由前者承担全部费用。

例如，修建高速公路给生态环境造成一定破坏，可以由高速公路的建设者进行异地修复补偿，也可以由投资者和建设者向有关单位交纳一定的补偿金，由后者专门进行异地修补补偿。

可以成立专门从事生态修复补偿的实体，按照不同的破坏类型、范围和程度进行异地修复补偿。

3、等量补偿和加倍补偿。

为了从总体上保持生态平衡，应当区分不同的情况，实行等量补偿和加倍补偿。

等生态补偿原理与应用量补偿就是破坏量和补偿量相等。

例如，在一个地方破坏1公顷森林或草地，在另一个地方营造1公顷森林或草地。

有些破坏可能没有明确的计量单位，可以通过综合测算相关生态功能来进行等量补偿。

加倍补偿就是补偿量大于破坏量。

例如，在一个地方砍伐5棵树，在另一个地方种植10棵树并保证成活。

对表2中一般保护区的破坏可以实行等量补偿，但是对全面保护区和重点保护区或重点保护对象的破坏，应当实行加倍补偿。

4、治理补偿。

对生态环境的某些破坏不易实行异地补偿，如排放各种污染物，除了就地治理之外，还可以进行异地治理。

破坏者向专门机构交纳一定费用，在治理控制区或其他区域进行异地治理，对整个生态环境可以起到某种修复作用。

可以在表2所列的治理控制区划出部分区域，专门用于异地治理和修复补偿。

六、生态建设补偿机制

1、实行共享共建原则。

所谓共享，是对生态区的生态环境保护和建设成果而言，不仅生态区受益，而且经济区也分享生态保护和建设成果。

所谓共建，就是由生态区和经济区按照合理的分工共同进行生态建设。

其中生态区具体实施保护和建设；经济区承担部分保护建设费用，也可以派出部分人员直接参与建设和提供技术指导。

共享共建是构建生态建设补偿机制的利益基础。

2、以上级财政转移支付为主要补偿途径。

如上所述，区域主体功能定位要依托行政区，生态区和经济区通常由不同的行政区管理，一般不能由生态区直接向经济区索取生态建设补偿费用，而只能通过国家或上级政府在经济区征税，然后以财政转移支付形式向生态区提供生态补偿费用。

从全国来看，经济区是财政收入的主要来源，需要通过法律规定，按照财政收入的一定比例提取生态补偿费，建立生态补偿基金。

建立科学的生态保护和建设业绩评价体系，由国家或上级政府组织对生态区环境保护实效进行全面评估，实行转移支付。

3、合理确定生态补偿水平。

需要全面考虑生态区和经济区的多种因素：

（1）生态区保护和建设生态环境的成效；

（2）生态区保护和建设生态环境的直接成本，包括人财物的投入和消耗；（3）生态区保护和建设生态环境的机会成本，主要是生态区为保护生态环境所放弃的本来能够得到的经济收入；（4）经济区的经济发展水平和支付能力。

其中

（2）（3）两项由生态区和经济区按一定比例合理分摊。

4、飞地补偿。

所谓飞地补偿，是指两种主体功能区各划出部分区域，分别由对方来建设和发展。

这是条件下的一种生态补偿途径。

七、主要领域

根据各国具体政策实践，生态环境功能服务付费主要涉及到四个方面：

（1）以森林生态系统服务为核心的生态服务付费；

（2）农业相关生态服务付费；（3）流域生态环境服务付费；（4）与矿产资源的开发相关的生态补偿制度。

八、实施措施

1.生态补偿机制

建立和完善生态补偿机制，必须认真落实科学发展观，以统筹区域协调发展为主线，以体制创新、政策创新和管理创新为动力，坚持“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，因地制宜选择生态补偿模式，不断完善政府对生态补偿的调控手段，充分发挥市场机制作用，动员全社会积极参与，逐步建立公平公正、积极有效的生态补偿机制，逐步加大补偿力度，努力实现生态补偿的法制化、规范化，推动各个区域走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

2.加快建立环境财政

把环境财政作为公共财政的重要组成部分，加大财政转移支付中生态补偿的力度。

在中央和省级政府设立生态建设专项资金列入财政预算，地方财政也要加大对生态补偿和生态环境保护的支持力度。

为扩大资金来源，还可发行生态补偿基金彩票。

按照完善生态补偿机制的要求，进一步调整优化财政支出结构。

资金的安排使用，应着重向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜，优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环保项目，加大对区域性、流域性污染防治，以及污染防治新技术新工艺开发和应用的资金支持力度。

重点支持矿山生态环境治理，推动矿山生态恢复与土地整理相结合，实现生态治理与土地资源开发的良性循环。

采取“以能代赈”等措施，通过货币帮助或实物补贴，大力支持开发利用沼气、风能、太阳能等非植物可再生燃能源，来保证“休樵还植”，以解决农村特别是西部地区农村燃能问题。

还应积极探索区域间生态补偿方式，从体制、政策上为欠发达地区的异地开发创造有利条件。

加大生态脱贫的政策扶持力度，加强生态移民的转移就业培训工作，加快农民脱贫致富进程。

进一步加大力度支持西部地区改善发展环境，加快经济社会发展。

支持西部地区特别是重要生态功能区加快转变经济增长方式、调整优化经济结构、发展替代产业和特色产业，大力推行清洁生产，发展循环经济，发展生态环保型产业，积极构建与生态环境保护要求相适应的生产力布局，推动区域间产业梯度转移和要素合理流动，促进西部地区加快发展。

这是西部生态好转的根本保证。

3.完善税收政策

增收生态补偿税，开征新的环境税，调整和完善现行资源税。

将资源税的征收对象扩大到矿藏资源和非矿藏资源，增加水资源税，开征森林资源税和草场资源税，将现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税，对非再生性、稀缺性资源课以重税。

通过税收杠杆把资源开采使用同促进生态环境保护结合起来，提高资源的开发利用率。

同时，加强资源费征收使用和管理工作，增强其生态补偿功能。

进一步完善水、土地、矿产、森林、环境等各种资源税费的征收使用管理办法，加大各项资源税费使用中用于生态补偿的比重，并向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜。

3．建立以政府投入为主、全社会支持生态环境建设的投资融资体制。

　建立健全生态补偿投融资体制，既要坚持政府主导，努力增加公共财政对生态补偿的投入，又要积极引导社会各方参与，探索多渠道多形式的生态补偿方式，拓宽生态补偿市场化、社会化运作的路子，形成多方并举，合力推进。

逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿和生态建设投融资机制，积极引导国内外资金投向生态建设和环境保护。

按照“谁投资、谁受益”的原则，支持鼓励社会资金参与生态建设、环境污染整治的投资。

积极探索生态建设、环境污染整治与城乡土地开发相结合的有效途径，在土地开发中积累生态环境保护资金。

积极利用国债资金、开发性贷款，以及国际组织和外国政府的贷款或赠款，努力形成多元化的资金格局。

4.探索市场化模式

引导社会各方参与环境保护和生态建设。

培育资源市场，开放生产要素市场，使资源资本化、生态资本化，使环境要素的价格真正反映它们的稀缺程度，可达到节约资源和减少污染的双重效应，积极探索资源使（取）用权、排污权交易等市场化的补偿模式。

完善水资源合理配置和有偿使用制度，加快建立水资源取用权出让、转让和租赁的交易机制。

探索建立区域内污染物排放指标有偿分配机制，逐步推行政府管制下的排污权交易，运用市场机制降低治污成本，提高治污效率。

引导鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商实现合理的生态补偿。

5.提供科技和理论支撑

建立和完善生态补偿机制是一项复杂的系统工程，尚有很多重大问题急需深入研究，为建立健全生态补偿机制提供科学依据。

例如，需要探索加快建立资源环境价值评价体系、生态环境保护标准体系，建立自然资源和生态环境统计监测指标体系以及“绿色GDP”核算体系，研究制定自然资源和生态环境价值的量化评价方法，研究提出资源耗减、环境损失的估价方法和单位产值的能源消耗、资源消耗、“三废”排放总量等统计指标，使生态补偿机制的经济性得到显现。

还应努力提高生态恢复和建设的技术创新能力，大力开发利用生态建设、环境保护新技术和新能源技术等，为生态保护和建设提供技术支撑。

6.加强立法工作

环境财政税收政策的稳定实施，生态项目建设的顺利进行，生态环境管理的有效开展，都必须以法律为保障。

为此，必须加强生态补偿立法工作，从法律上明确生态补偿责任和各生态主体的义务，为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据。

应尽快制订《可持续发展法》、《西部地区环境保护法》等，对生态、经济和社会的协调发展做出全局性的战略部署，对西部的生态环境建设做出科学、系统的安排。

同时修订《环境保护法》，使其更加关注农村生态环境建设；完善环境污染整治法律法规，把生态补偿逐步纳入法制化轨道。

九、实例

2014年4月14日,山东省首次兑现环境空气质量生态补偿资金，各市“气质”究竟是改善还是恶化,是得到省级奖补还是要向省级补偿,备受关注。

17市一季度考核均为正分,均获得省级奖补,其中聊城最高,为950万元,烟台最低,为32万元。

将各市按获得的奖补额度排序,记者发现与日前发布的另一个衡量“气质”变化的指标——一季度“蓝天白云、繁星闪烁”（能见度≥10公里）天数增减的排序并不一致,且差异颇大。

一季度,摘得“气质”考核得分与奖补额度“双冠”的是聊城；而“蓝天白云、繁星闪烁”天数同比增加最多的则是菏泽,增加了14天。

“气质”考核得分与奖补额度最低的是烟台,得分为1.05分,获奖补32万元。

一季度“蓝天白云、繁星闪烁”天数同比减少的则有两市,其中减少最多的是济宁,减少了3天。

“‘气质’考核和奖补,是按照4种大气主要污染物同比浓度变化的绝对值来计算的,简单地说,就是1微克=20万元,和‘蓝天白云、繁星闪烁’天数并没有直接的、绝对的联系”。

省环保厅规划财务处负责人告诉记者。

“蓝天白云、繁星闪烁”,是我省创设的空气质量的描述性指标,它将由PM2.5、PM10、二氧化硫、氮氧化物等专业指标描述的空气质量进行了一次转换,并进一步对应为能见度≥10公里,以便于老百姓理解、监督。

能见度是气象学指标,据省环保厅研究,主要受PM2.5、PM10、湿度、温度等几个因素的影响,可以看到,这与专业界定空气质量的4种大气主要污染物指标并不完全吻合。

两种指标的偏离,还体现在“蓝天白云、繁星闪烁”天数的同比变化,只考察一市自己与自己的纵向、定性比较,即以能见度≥10公里划线。

至于没有达到“蓝天白云、繁星闪烁”的日子里,空气污染的严重程度有没有改善；或是同样达到“蓝天白云、繁星闪烁”的日子,空气质量是否得到了优化,都无法体现