我国农村社会保障体制建设的若干问题.docx

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我国农村社会保障体制建设的若干问题

我国农村社会保障体制建设的若干问题

　　七五计划首次把建立社会保障制度提到社会经济发展的重大战略措施的高度，明确指出：

“七五期间要有计划地建立起具有中国特色的社会主义保障制度雏形”。

近年来，民政部门积极开展农村社会保障体制的理论研究和试点实践，一步一个脚印，取得了可喜的成就。

本文拟就农村社会保障体制探索中涉及的一些有争议且比较重要的问题，谈谈我们的不成熟的意见，以为引玉之砖。

　　⒈我国社会保障的特殊性。

保障制度的社会化需求是随着自然经济崩溃、商品经济日益发达和工业化大生产的形成而兴起的，西方福利国家的社会保障更是出现在社会财富极大丰富、贫富分化、家庭解体、社会服务日趋强化的所谓后工业社会。

我国还是一个以传统农业生产和农产品加工业为主体的农业大国，现阶段我国的社会保障制度形成于自然经济向商品经济转化的过程中，特别是农村生产力落后，商品生产还不发达，广大农民还没有完全摆脱贫困、饥饿的威胁，社会财富远不充分。

八亿农民的社会保障问题正是在经济体制改革和经济发展的起步过程中提出来的，这就注定了中国农村社会保障决不可能是一种以国家为主体，通过国民收入分配和再分配达到社会公平目标的传统福利体制。

而只能因地制宜，选择依据集体和民间力量，国家、集体和个人合作兴办保障事业的路子。

这种官民双重性质的合作保障体制的特点主要表现在：

（）双重性质：

传统福利保障体制把社会保障定义为国民收入的纯分配范畴，合作保障体制则着眼于分配和消费两个方面具有两重性。

对国家和集体而言可以是一种分配关系；就个人方面来讲，则属于消费需要的一个重要部分，保障支出故然是个人的消费支出。

（）双重目标：

即经济发展和社会公平。

社会保障虽然作为经济体制改革的配套工程提出来，但只有在服从于提高经济效率，发展社会生产这个首要任务的前提下才有可能成为现实。

（）双重功能：

即一方面保证全体公民的最基本的生存需要；同时满足一部分高收入居民改善生活质量，提高消费水平的要求。

（）双重运行机制：

即指国家保证的一部分，政府根据需要和可能，通过社会救济等按需分配的形式定量配给；另一部分则以按劳分配的补充和个人消费的形式支出，以个人支付的多少确定享受保障的标准。

（）双重管理体制：

国家保证的部分由国家统一标准、统一组织管理；而对其余部分则只限于规定一些工作原则，提出参考意思，热心服务，帮助实现科学化管理。

据此我们可以给社会保障下这样的定义：

由国家、集体、家庭或个人合作兴办，通过国民收入的分配、再分配及个人消费支出，保证公民的基本生活需要，提高公民物质、文化生活水平，且有利于刺激经济发展的社会福利和社会保险制度体系。

它不仅有利于社会安定和精神文明，有利于劳动力再生产和劳动效率的提高，更加重要的是实现社会主义生产目的的一种手段，体现了社会主义制度的优越性。

　　⒉社会保障制度的总体构想。

经济发展水平是社会保障制度存在的基础。

建构农村社会保障体制必须与当前农村社会经济条件和生产力发展状况相匹配，亦须考虑正在发展着的农村变革以及这场变革的未来，并与之相适应。

鉴于我国农村人口多、耕地少、手工劳动、分散经营、各方面条件相差悬殊等特点在短期内难以改观，以发展专业承包、社会服务、多层次经营为主要内容的新型农业生产责任制形成亦能适应远期大规模农业生产社会化要求，既使从长期看，农村微型社区利益结构的基本格局不会有大的变化。

与基本经济条件和社区利益关系紧密相关的社会保障体制必然以乡村为主的微型社区为中枢，社区保障资金的筹集主要由集体和个人分担，以社会保险为主体，不同社区规模不一、体制有别、各具不同特色。

从目前全国各地经济发达农村提供的试点方案看，一般都比较偏重于以基金为基础的收入保障，但若把视野从不足的经济发达乡村扩展到整个农村社会，收入保障恐怕不是方向。

应该充分认识和发掘我国劳动力资源丰富的优势。

因陋就简，土法上马，一般都有条件提供起码的生活保障（如教育、医疗等）。

建立和推广社会保障制度，必须认真抓好试点，积极宣传鼓动，启发群众的认识水平和参加社会保障的自觉性与主动性，在条件成熟的基础上做扎实工作。

对于某些特殊保障项目或保障对象（如优质对象、自然灾害等）可考虑更大范围、不同层次的社会化管理。

条件具备的，可拿出全国性的或地区性统一措施和办法。

这样，农村社会保障体制的总构造可大致概括为：

服务为主，自行产生、微型社区组合，伴之某些特殊保障项目或保障对象不同层次、更大范围的社会化管理，以社会保险为核心的社会保障体制。

　　⒊不同地区社会保障体制的选择。

我国农民村各个地区经济发展极不平衡，各方面条件差别明显。

社会保障体制的建立必须注意各地区之间的差别，处理好各地区之间的关系，选择适当的地区策略：

（）就收入而论，经济发达地区农村年人均收入在千元以上，低收入地区年人均收入则不足二百元。

在保障体制的选择上，高收入地区农村应以收入保障为主，低收入地区农村则应重点发展以普及初级服务为主要内容的社会保障事业。

（）不同经济发展类型的地区（如苏南地区和温州地区），由于生产资料所有制结构和利益分配结构上的差异，也会对保障制度的建立产生较大的影响。

苏南以集体经济为主，实行按劳分配，集体经济实力雄厚，个人收入也较高且比较均衡，集体和个人都有参与社会保障的承受能力，比较适于建立一种以集体为依托，集体和个人合作兴办的社会保障制度。

温州地区家庭工业发展很快，自由市场活跃，个人手里有钱，但分布不均衡，集体经济相对薄弱。

这就比较适应于建立一种以个人投保为主，政府予以适当补足的社会保险体制。

在前一种情况下（苏南）还可考虑扩大社区统筹范围，后一种情况下则宜于较小范围的保障区域。

（）从行业构成上看，以工业为主的城市郊区等，一般收入较高，生产和生活服务的社会化程度较高，应以收入保障为主，而以农业为主的农村地区，一般联系松散，收入不高，家庭保障起主要作用，社会保障宜于小范围的服务保障型。

（）由于特殊的自然地理环境，亦会使社会保障体制独具特色。

在牧区，牲畜既是生产资料也是生活资料。

物化（牲畜）资金投保在牧区得天独厚，一可以抵销货币贬值，二比货币资金增值要快，且牧民心理易于接受。

此外，不同地区的民族、风俗、文化、气候等环境都可能特殊作用于社会保障制度。

（）从发展先后看，应该以富裕地区农村社会保障制度的建设作为整个农村社会保障制度建设的突破口。

高收入的经济发达农村，各方面条件比较齐备和成熟，可以摸索建立起一套接近理想的农村社会保障制度，不受其它特殊条件的影响和制约。

通过试点实践找到有关农村社会保障制度建设的一般的共性的原则和规律性，然后结合各个地区、不同类型农村的具体情况，由点及面，逐步推广，无疑是一种符合实际的、可行的辩证的选择，此其一。

收入保障的关键是资金问题，比较而言服务保障更加复杂，服务保障的实施亦有更大的难度。

比如，向农民提供最基本的教育、医疗服务，就必须有具备相应素质的、甚至是受到特殊训练的专业人才。

这就非一日之功了。

过去几十年，我们在农村大部分地区普遍建立起初级形态的义务教育和以乡村“赤脚医生”为主要内容的合作医疗体系（目前已经削弱，有些地方基本不存在了）。

我们以为是有许多可贵之处的。

总之，服务保障制度的建立是一个较收入保障更加困难的长期的过程。

因而，以富裕地区农村干部为突破口的另一面则指：

收入保障制度的建立应该在条件具备的乡村先行一步，此其二。

贫困地区应该在总结富裕地区经验教训的基础上，项目由少到多，标准由低到高，逐步建立起适合自身特点的保障体制。

　　⒋村本位好，还是乡本位好？

所谓微型社区组合的社会保障体制，其实已经包含了不同规模的微型社区。

村本位好，还是乡本位好，没有固定的标准，应该具体情况，具体对待，宜乡则乡，宜村则村。

一般来说，经济比较发达，人均收入较高的地区，社区范围可以大一点；乡村工业比较发达的地区，社区范围亦可适当大些；村与村之间经济发展比较平衡，利益关系比较简单的乡可以考虑以乡为本位。

反之，经济条件不好，人均收入低，以传统农业为主，村与村之间利益关系复杂的乡不宜以乡统筹。

从保障类型看，收入保障利益关系复杂，统的范围不宜过大，相应地服务保障牵涉关系简单。

从地区分布情况看，人口密集地区可考虑统的范围大一点；而边远山区，人口居住稀散，保障范围可以适当小一些。

上述宜大宜小之间，错综复杂，仅仅提供了权衡利弊的方法。

结合我国农村社会保障工作状况和我们在试点工作中的体会，我们以为目前不宜提倡乡本位。

其理由是：

（）农村社会保障工作尚处在试点阶段，无论是理论上的准备，还是实践经验都不充分。

乡级社区试点刚刚开始，尚未形成成熟的模式，不宜盲目提倡以乡统筹。

（）目前全国各地的社会保障试点工作比较多的集中在经济发达农村，这些农村地区一般都处在经济结构变化的不稳定成长时期，经济发展的跳跃性和波动较大，各种利益关系变动频繁复杂，以乡为本位就多一层利益关系，这就给方案的设计和之后的管理工作带来许多困难。

（）以村统筹的试点探索工作抓得较早，关系简单，能动性大，且已经有了象“长源村”这样的成功典型。

因而宣传和小范围推广村本位的社会保障体制的条件基本具备。

应该提倡、宣传和推广村级社会保障制度，积极探索乡级社区社会保障体制。

　　⒌保障对象和保障范围的界定。

社会保障制度作为社会制度的有机组成部分，是由于维护国家和社会公共利益的需要而产生，且不以人们的意志为转移的。

一定社区范围内保障制度一旦形成，该社区范围内全体公民都必须承认和接受，并具有公意强制性。

所有户口在该社区范围内的农村居民，均系社会保障对象，必须按规定加入保障组织，并享有获取规定的各项保障权利，承担相应的保障责任。

　　建立农村社会保障的主要目的是为了保障农民的基本生活需要和简单再生产条件，因而保障的范围只限于养老、医疗保健、文化教育（包括入托、入学、就业前职业教育和在职劳动者的各种技术培训）、优抚、救灾救济（含扶贫救济）、待业等保障项目。

为满足部分居民提高生活质量的要求，可考虑在合作保险项目下设立级差保险或补充保险。

保障项目不宜统一定死，应根据各地的具体情况灵活决定，但要尽可能地避免单项上马（如单项养老保险等），只有多个项目并举，多种利益互相牵制，才可能使每一个社会成员都来关心并积极参与社会保障，使之充满生机和活力；保障标准的制定一定要与当地经济发展水平相适应，起点稍低，留有充分余地，不统一划线；保障对象的范围应适当缩小，有条件再逐步放宽。

如养老保险的年龄界限可考虑适当推后（如男岁，女岁），以减轻养老保险的压力；为了避免因不同社区之间保障水平差别而引起的人口不热向流动，还须规定在既定社区享受各种保险的必要劳动或居住年限。

　　⒍保障基金的来源及其构成。

西方福利国家主要通过课征所得税的形式筹集社会福利基金，实际上是一种通过国民收入再分配，以社会公共消费形式实现的收入均等化政策。

我国社会保障基金则从三个不同性质的来源产生：

（）通过国民收入分配渠道产生，以国家财政拨款形式，按照按需分配的原则实现的国家资助，属于社会消费范畴；（）从集体利润中提留的税前列支部分，主要作为按劳分配的补充形式实现的部分集体消费；（）超出收入领域的个人收入提成，隶属于个人生活消费性支出。

前者主要用于支付社会统筹的部分保障项目，如自然灾害救济；区域性扶助等，社会保险项目，由财政支付的部分很小；从地区布局上看贫困地区社会保障基金主要由政府提供，富裕地区的社会保障金则以后两项资金来源为主，只有少量的乡级财政提留补充进出，基本属民办性质。

贫困地区集体和个人无力参加社会保险，社会保障体制改革至多可以考虑补助包干形式；在已经建立或有能力建立以合作保险为主干的社会保障体制的经济发达或准发达地区农村，保障基金来源基本相似，只是基金构成上存在着差别。

具体的基金构成一般地取决于各地的经济实力及其基本经济格局：

从总体上看，经济越发达的地区，集体或个人支付的保障基金越多；从具体构成上看，集体力量

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