湖南级财政扶贫专项资金.docx

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湖南级财政扶贫专项资金

湖南省2015年度省级财政扶贫专项资金

绩效评价报告

中准会计师事务所（特殊普通合伙）湖南分所

2016年12月

为了对2015年度省级财政扶贫专项资金的管理、使用及效益情况进行全面的了解和评价，根据《预算法》、《湖南省人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见》（湘政发〔2015〕8号）和《湖南省人民政府关于全面推进预算绩效管理的意见》（湘政发〔2012〕33号）精神，省财政厅委托我所对2015年度省级财政扶贫专项资金进行绩效评价。

我们组织专业人员，对湘西自治州、怀化市、邵阳市、永州市及下属的9个县的71个扶贫项目进行了现场绩效评价，涉及扶贫资金13879万元。

现将有关情况报告如下：

一、基本情况

2015年度省本级预算安排，由省扶贫办负责实施的省级扶贫专项资金72000万元。

按地区看，51个扶贫开发工作重点县投入63194万元，占省级扶贫专项资金87.8%。

按投向看，产业发展扶贫资金51023万元，占省级扶贫专项资金的70.87%；基础设施建设项目资金15044万元，占省级扶贫专项资金20.89%；实用技术培训5933万元，占省级扶贫专项资金8.24%。

按落点看，直接到户的资金50408万元，占省级扶贫专项资金的70%；其它21592万元，占省级扶贫专项资金30%。

现场抽查的4个市州、9个县，省级扶贫专项资金总量13879万元，截止2016年6月30日共结余5995.81万元，占9县省级扶贫专项资金总量的43.2%。

省扶贫办扶贫专项资金绩效自评报告显示，2015年度中央、省市县四级财政共安排扶贫专项资金47.96亿元，结余12.95亿元，结余资金占扶贫专项资金总额的27％。

二、主要绩效

（一）贫困地区经济稳步发展

全年共帮助126万贫困人口摆脱了贫困；51个扶贫工作重点县农村居民人均可支配收入达到7575元，增长10%，增幅高出全省平均水平1.1个百分点；贫困地区基础设施、公共服务不断改善，贫困地区呈现出了脱贫提速、发展提效、民生提质的良好局面。

（二）扶贫产业发展态势喜人

坚持“四跟四走”的产业扶贫路子，采取直接帮扶、委托帮扶和股份合作三种帮扶模式，2015年实施省级重点产业项目76个，全省贫困地区柑桔、茶叶、油茶、楠竹、中药材、肉牛（羊）、生猪、奶业、高山蔬菜和旅游等十大扶贫产业基地总面积达2000多万亩，其中柑桔基地200万亩，茶叶基地150万亩，药材基地50万亩，油茶基地超过200万亩。

初步形成了以安化黑茶、保靖黄金茶、古丈毛尖、石门银峰、沅陵碣滩茶、桂东玲珑茶为主的茶叶产业，以泸溪椪柑、吉首猕猴桃、麻阳冰糖橙、靖州杨梅为主的水果产业，以大湘西为主的中药材产业，以湘西地区自然景观和民俗文化开发为主的旅游扶贫产业等产业体系。

这些产业直接带动19万贫困农民增收，已成为当地群众脱贫致富的支柱。

其中，靖州采取股份合作模式，建设山核桃种植示范基地5000亩；花垣县复制推广股份合作模式，流转土地2300亩种植猕猴桃；安仁县推进中药材、烤烟、茶叶、养殖、乡村旅游、电商扶贫等6大产业扶贫工程，形成了集群效应。

泸溪县铁骨猪养殖项目投入产出比达到1:

3，既扶持了大户，又带动了贫困户，得到汪洋副总理的充分肯定。

（三）金融扶贫让贫困农户的致富路越走越宽

2015年，全省97个县整体推进了扶贫小额信贷工作，95.8万户贫困农户得到评级授信，授信额度185.4亿元，85%以上的贫困农户能获得“无抵押、无担保、基准利率”的产业发展支持贷款，为贫困农户觖决了发展产业缺少资金的难题。

全年发放扶贫小额贷款17亿元，带动15万户贫困农户通过发展产业增收脱贫。

其中，麻阳县全面铺开小额信贷工作，授信率达92.4%，授信金额达4.65亿元，发放小额贷款1亿多元。

在全县106个贫困村分别建立起300亩以上的优质水果扶贫产业园，预计将带动每户贫困农户实现人均增收2000元以上。

汝城、沅陵、安仁、桂东等县发放扶贫小额贷款也都超过5000万元。

（四）危房改造让贫困农户圆了安居梦

以财政专项扶贫资金为引导，整合住建、移民、国土等各类建房资金，将特困农户建房的补助标准提高到每户5万元。

2015年，帮助4万余户农村困难家庭完成了危房改造，比2014年增加了2万余户，人均居住面积达到25平方米。

贫困农户住房安全得到保障，农村困难家庭人畜混居现象基本消除，贫困农户圆了安居梦。

（五）贫困人口素质明显提升

2015年，通过“雨露计划”培训30.5万人。

其中，完成职业学历教育2.75万人，帮助贫困学员适应市场掌握一门专业技能，实现充分就业、稳定就业，稳定就业率达到98%以上；特困家庭义务教育助学补助1.36万人，让贫困学子不因家庭经济困难而辍学；劳动力转移培训1.96万人，基本实现了“培训一人、转移一人，致富一家”；农民实用技术培训6.5万人，接受培训的农民普遍掌握了1－2门实用技术，成为当地扶贫开发的生力军，一些种养和加工新技术在贫困村得到了推广应用；致富带头人培训大大提高了农村致富带头人的种养技术水平；村官培训增强了村“两委”干部的科学发展意识和工作能力。

（六）贫困地区发展领域不断拓宽

通过电商项目扶持，帮助19个贫困县与阿里巴巴、京东等知名电商平台签订了电商扶贫合作框架协议，为贫困地区搭建了农产品销售平台。

其中，炎陵县积极利用“互联网+特色水果”的电商扶贫新模式，全年通过电商网店销售黄桃500万斤，果农人均增收8500元，4000多贫困人口因种植黄桃而直接脱贫。

围绕国家批复的14个乡村旅游扶贫试点村实施了旅游扶贫项目，在武陵山、罗霄山片区县打造乡村旅游扶贫的样板。

其中，张家界市打造了3条旅游扶贫产业带，全市参与旅游扶贫的从业贫困农民达20万人以上。

在全省17个县开展了资产收益扶贫项目，整合其他各类资金2.9亿元，新建种植基地35433亩，改造基地12337亩，新增家禽50万只（羽），直接帮扶贫困对象16677户、58122人，预期每年人均增收2970元，收益期达10年以上。

三、存在的主要问题

（一）扶贫资金分配方式有待改进

1、产业扶贫资金存在安排随意、使用分散的现象

产业扶贫资金使用分散，单个项目金额为1至3万的现象比较普遍；有些地方项目资金安排比较随意，如永州市江永县，投资300万元的林业项目，扶贫资金补助仅3万元；而投资50万元的蘑菇种植项目却补助10万元。

产业扶贫资金间接分散到户，如江华县规定种植业6亩以上、养猪10头，城步县规定养猪户年平均出栏3头以上、养羊养牛户年平均出栏5头以上、家禽养殖每户50只以上的，经验收合格即可给予家里每位建档立卡的贫困人口1200元—1500元的奖补资金，使产业扶贫资金更多地带有社会救助的性质。

2、产业项目库建设不够规范

普遍存在项目库数据不全、申报资料过于简单、没有对项目库进行动态管理等情况，个别县市没有建立产业项目库，如通道县、靖州县。

3、项目筛选不够科学

项目库中的产业项目基本局限于传统种植业、养殖业，能持续发展的具备产业链的产业不多。

村级经济中，有主导产业的不多。

抽查的9个县、1147个贫困村，有主导产业的村仅74个。

（二）扶贫模式可持续性有待提高

1、对扶贫工作主体的定位不够清晰

有些地方习惯包办代替，扶贫项目的决定权、资金的使用权都在干部手中，贫困农户做为扶贫工作的对象，知情权不多、参与度不高，有强烈的“被扶贫”感觉，甚至对扶贫工作有了一定程度的抵触，影响了扶贫工作进程。

如永顺县石堤镇四联村的猕猴桃示范基地建设项目，主体是天和猕猴桃种植专业合作社，财政扶贫资金投入70万元，其中4万根水泥柱，由镇政府直接采购，天和合作社没有参与，贫困农户也不知情。

2、对产业发展的目标不够明确

我省贫困地区多处于自然条件差的区域，这些地区或是地表水源难以利用，喀斯特地貌地表水渗漏严重；或是高寒阴冷，有效积温严重不足；或是山高坡陡，水土流失严重、灾害频繁，很多地方不适合农业耕作。

此外，贫困地区都较为偏僻，远离经济中心地区，交通受阻，发展产业困难重重。

有些地方为完成产业扶贫任务，没有因地制宜制定产业的发展方向，至使产业选择不准，缺乏可行性论证，后续发展乏力。

如吉首市排绸乡锦坪村湘西前锦天然富硒油茶专业合作社的蔬菜种植项目，基地200亩，安排产业扶贫资金10万元。

由于该蔬菜种植基地距离吉首市城区85公里，多为盘山公路，蔬菜运输到城区，运输及贮存成本很高，当地贫困群众对此项目没有积极性。

3、对扶贫工作队的依赖性大

扶贫工作队驻村时间短，任务急，有些单位的工作又与农业生产的距离比较远，只能利用自身的资源，支持贫困村开展一些短平快的传统农业生产，并负责销售农副产品。

这种求快的生产模式，偏离市场供求关系，投入大，成本高，销售依赖性强，且缺乏先进理念和科学方法，一旦扶贫工作队撤离，项目发展可能难以维持。

（三）扶贫资金管理有待规范

1、项目与资金脱节

项目库建设人员对产业的专业知识不足，项目库内效益高、有产业链支持、对贫困农户帮助大的项目不多。

有些地方为了加快资金的拨付进度，在没有落实具体项目的情况下，盲目预拨资金，如宁远县重点产业扶贫项目——永州舜源农业发展有限公司，在公司未提供相关资料进行结算的情况下，将扶贫专项资金300万元，先后分两次全部拨付至企业，使财政资金出现安全隐患。

这种资金找项目的现象比较普遍。

2、资金支出进度缓慢

从现场评价的9个县的情况来看，2015年度的扶贫专项资金支出进度普遍缓慢，大都在2016年进行报账。

截止2016年6月30日，尚未报账使用的资金达5995.81万元，占9县省级扶贫专项资金总量的43.2%。

资金结余量大，结余比例高，严重影响资金效益的发挥。

如城步县于2015年7月17日通过湘财农指〔2015〕68号指标文件收到资金504万，但该资金实际拨付项目单位的时间为2016年1月26日。

3、项目单位资金管理较混乱

部分项目单位对扶贫专项资金的使用、管理没有明确的制度约束，如邵阳县十峰冬枣主业合作社，将大量扶贫专项资金从公账转入个人账户；邵阳县怡悦油茶专业合作社用扶贫专项资金进行大额购销活动，无合同，无发票，且以现金支付。

到户扶贫专项资金发放中，城步县茅坪镇存在未通过“一卡通”，以现金方式发放的现象。

（四）扶贫政策的执行有待强化

1、扶贫精准度度有待提高

精准扶贫，首要是贫困人口的精准。

不少地方未对贫困人口进行精准的识别、细化、分类，面对“不患寡而患不均”的乡俗，采取简单的指标分配办法，使扶贫对象泛化，没有突出精准。

基础不牢，中央要求的其它五个精准也就很难实现。

2、财务管理有待理顺

一是财政报账制问题，县级财政报账制是在项目完成后，根据正式发票到县财政去报帐。

这种方式错过了项目对资金需求的时间，提高了财务成本。

二是会计核算问题，村级种养大户、合作社或企业的财务状况，基本停留在“票据在口袋里，帐务在头脑中”的传统小农经济作法上，扶贫专项资金的使用要求专款专用，专帐核算，在基层很难实现。

3、金融扶贫风险防范措施有待完善

有些地方采用分贷统还的方式解决兜底贫困户脱贫问题，签订有乡镇政府、县农商行、县扶贫办下属的经济实体或有关部门认可的龙头企业、贫困户及代表等多方参与的协议；由政府担保、扶贫资金贴息、县扶贫办下属经济实体或有关部门认可的龙头企业经营、还贷，并按一定标准返利给贷款贫困户。

此法我们认为存在以下问题：

一是政府职能范围、资源配置、产业政策等问题；二是实施过程中与《贷款通则》、《公司法》、《合同法》及银行风险控制、贷款操作程序等相关法律法规的衔接问题；三是该项巨额贷款到位后，如何建立相应的管理及内控制度，配备专门岗位和财务管理人员，保证资金安全的问题；四是项目的可行性论证是否充足，市场风险是否可控，贷款贫困户责利是否对等等问题；五是如何防止贷款最终转变为地方政府债务的问题。

四、有关建议

（一）提高县级统筹能力，整合扶贫力量和涉农资金

县级要加大力度，统筹充实扶贫工作力量，整合包括扶贫资金在内的财政涉农资金，进一步完善扶贫工作中各部门的职责定位，建立健全各项管理制度，从管理体制上解决项目管理和资金管理中存在的突出问题。

1、加强产业项目库建设

充分发挥行业主管部门在产业扶贫方面的职能优势和人才、资源优势，将产业项目的论证、申报、建库、选项和实施等职能，分解到相关行业主管部门；扶贫部门承担规划、计划、协调、指导、督查等工作，并会同有关部门开展检查、验收、绩效评价等工作；从程序上改善项目库建设中存在的项目不精准、不专业、主导产业不突出以及项目确定随意等突出问题。

2、完善、统一各项管理制度

要结合资金统筹整合，制定和完善统一的项目申报、审批、验收、绩效考核的指标体系，做到程序规范、方法科学，减少项目入库时人为因素的干扰。

加强财会人才队伍建设,提高政府工作人员和资金使用单位财会人员的业务素质。

统一财务管理制度，改善财政扶贫资金使用中财务成本高的问题。

（二）明确贫困农户在扶贫工作中的主体地位，建立长效扶贫机制

在调查研究、充分了解贫困农户需求的基础上，运用扶贫政策、先进理念、科学方法，帮助贫困农户确定脱贫的方向和措施，明确扶贫工作中贫困群众的利益和责任，充分调动其脱贫致富的主动性，确保扶贫工作的顺利进行。

（三）加快资金使用进度，提高扶贫资金的使用效益

提早项目申报时间，健全项目库建设，加强项目与资金的联动。

做好扶贫资金一次分配和二次分配的衔接，缩减其间存在的时差和量差，着力改善资金找项目或项目等资金的问题。

加快项目建设进度和资金拨付速度，解决资金大量结余的顽症，切实提高资金使用效率。

（四）切实将中央扶贫政策落到实处

1、瞄准精准扶贫方向

在扶贫人口精准上下功夫，杜绝指标分配的主观方式。

项目安排要充分尊重贫困人口的意愿，帮助他们落实真正适合自己的精准产业。

资金跟着项目走，拒绝平均主义；措施跟着贫困原因走，因户施法把握症结；扶贫工作队派出分析解决问题能力强的同志跟着所驻村的需要走，真正让扶贫工作凸显成效。

2、落实《预算法》及各项财务管理制度

一是按照新《预算法》的要求，规范资金的审批、拨付、公示、验收程序。

逐步由县级报账制过渡到按进度拨付资金。

建立和完善对项目事前、事中、事后跟踪监控制度，建立科学可行的资金进度考核办法，确保资金的安全、高效。

二是按照财务管理制度规范资金使用和核算，减少直至杜绝各种违规违纪行为。

三是在《预算法》及国家财务管理制度的框架下，进行财政资金使用创新，充分利用有限的财政资金，达到“四两拨千斤”的效果。

3、充分利用金融扶贫政策

在相关法律法规和宏观经济政策的框架下，积极探索、创新金融扶贫形式。

如一些地方试行的政府与金融机构合作，为特定人口提供无担保抵押的低利率小额贷款的模式，利用财政扶贫资金进行贷款贴息或是建立风险补偿基金的做法，变财政资金直接补助方式为企业或项目股金分配方式等措施，努力提高贫困农户的收入和脱贫积极性。

（五）建立绩效评价制度，保证扶贫资金安全高效

绩效评价机制是扶贫政策自我完善的动力。

建议建立县级扶贫资金绩效评价制度，重点评价资金管理、项目管理、任务完成、目标实现等情况；省级财政将扶贫资金绩效完成情况纳入财政管理绩效综合考评，并做为次年扶贫资金分配的重要因素。

县级财政按进度拨付资金时，既要有预算资金使用计划和拨款申请表，同时也要提交项目绩效情况。

对于项目绩效未完成或完成不好的，主管部门要说明详细原因，经财政部门审查同意后，方可拨款。