中国开放式基金监管模式的现状及优化.docx

中国开放式基金监管模式的现状及优化.docx

《中国开放式基金监管模式的现状及优化.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《中国开放式基金监管模式的现状及优化.docx（8页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。

中国开放式基金监管模式的现状及优化

中国开放式基金监管模式的现状及优化

1

　　监管是手段发展才是真正的目的离开了对开放式基金的监管其本身及证券市场的发展就失去了保障因此规范开放式基金的运作加强对开放式基金的管理和监督对保护投资者的利益促进基金管理公司的健康发展稳定证券市场都十分必要

　　二、中国现行的开放式基金监管模式

　　本文将主要从制度体系、组织体系和法律体系三方面来讨论开放式基金的监管模式

（一）中国开放式基金监管的制度体系

　　世界各国证券市场对开放式基金的监管共有三种典型的制度模式即集中型监管模式、自律型监管模式和中间型模式

　　集中型监管模式也称集中立法型监管模式是指政府制定专门的基金法规并设立全国性的监督管理机构来统一管理全国证券投资基金市场的一种体制模式在这种模式下政府积极参与市场管理并且在市场机构中占主导地位而各种自律性的组织如证券业协会、基金公会等则起协助政府监管的作用自律型监管模式是指政府除了一些必要的国家立法外很少干预基金市场监管工作主要是由证券交易所、基金公会等自律性组织进行强调基金管理公司自我约束和自我管理的作用一般不设专门的基金监管机构中间型监管模式既强调集中立法管理又强调自律管理可以说是集中型监管模式和自律型监管模式相互配合、相互渗透的产物1（30）

　　中国现行的开放式基金监管体制属于集中型监管模式具有集中型模式的基本特点但也有一些中国基金市场自身的特征第一基本上建立了开放式基金监管的法律法规框架体系尽管这一体系远未完善1997年11月14日国务院首先出台了《证券投资基金管理暂行办法》这标志着我国有了关于投资基金的统一规范2000年10月12日中国证监会发布了《开放式证券投资基金试点办法》确定了开放式基金的运行框架经过不断的探索和完善目前我国已形成了以国务院行政法规为基准、以证监会有关通知和证券交易所业务规则为补充的开放式基金监管法规体系框架第二中国目前的基金监管机构是以国务院下属的中国证券监督管理委员会为主体包括中国人民银行和财政部、国家计委、原国家体改委、地方政府及有关部委、地方证券监管部门共同组成的一个有机体系中国证监会是国家对全国证券市场包括基金市场进行统一宏观监管的主管机构第三从1997年开始证券交易所直接划归中国证监会领导强化了证券市场、基金市场监管的集中性和国家证券主管机构的监管权力第四基金管理公司中实行独立董事制度以强化基金管理公司的内控机制和一线监管职能培养理性投资目前已有50多位独立董事受聘于14家基金管理公司第五以“好人举手”制度为主要内容的基金业准入制度改革成为基金业规范化进程中的主要内容

　　中国选择集中型监管模式是与中国长期实行集中计划管理积累了丰富经验、证券市场中法律法规和各项监管尚不完善以及证券投资基金从业人员素质较低、自律意识比较淡薄的现实状况相适应的

（二）中国开放式基金监管的法律体系

　　各国在基金监管的法律体系上形成了不同的模式和特点美国式的特点是有一整套专门的证券（基金）监管法规注重立法强调公开原则英国式的特点是强调市场参与者的“自律”监管为主政府很少干预没有专门的监管机构也不制定独立的法律对基金等的监管主要是通过其它相关的立法、法规来加以规范欧洲式则多数规定严格的实质性监管并在相关法规如《公司法》中写入有关基金管理公司及证券公司的设立、交易和运作等方面的条款该模式也不设监管的专门机构2（132）

　　中国的证券投资基金自1991年创立以来为规范基金发展采取了先在地方上立法为中央统一立法总结经验的立法思路1993年上海市颁布了《上海证券交易所基金证券上市试行办法》、《上海市人民币证券投资信托基金暂行管理办法》1992年深圳市颁布了《深圳市投资信托基金管理暂行规定》1993年又颁布了《深圳市证券交易所基金上市规则》此外还有《深圳证券交易所投资基金估值暂行规定》其它地方和部门也有一些相应的法律规范这些规范对基金的创立、发展和健康运作都起到了良好的促进作用

　　但是随着投资基金规模的不断发展和壮大某些法律规范只着眼于地方和部门利益弊端便逐渐暴露出来因此迫切需要有一部统一的全国性规范1997年11月14日国务院出台了《证券投资基金管理暂行办法》标志着关于投资基金的统一规范的诞生2000年10月12日中国证监会发布了《开放式证券投资基金试点办法》从而确立了开放式基金在中国的运作规范期间一些涉及开放式基金运作的相关法律和部门规章也先后出台形成了以国务院行政法规为基准以证监会有关通知和交易所业务规则为补充的开放式基金监管法规体系具体来说该法规体系由以下几个层次构成一是以《证券投资基金管理暂行办法》为代表的行政法规；二是由《开放式证券投资基金试点办法》等证监会文件所组成的部门规章；三是证券交易所基金业务规则与证券交易规则、中国证券登记结算公司登记结算业务规则；四是基金契约

　　（三）中国开放式基金监管的组织体系

　　监管的组织体系涉及基金市场监管机构的设置和职责分工在集中型的监管模式下可以有三种监管的组织方式以独立的证券监管机构为主体的组织方式；以中央银行为主体的组织方式；以财政部为主体的组织方式中国开放式基金监管组织体系的形成经历了较长的制度演进过程

　　1992年10月国务院证券委员会（简称证券委）及其执行机构中国证券监督管理委员会（简称证监会）成立标志着中国证券（基金）监管组织体系的正式诞生初步确立了以国务院证券委及中国证监会为主体包括中央银行和财政部、国家计委、原国家体改委、地方政府以及有关部委、地方证券监管部门等在内的一个多头监管体系1992年12月国务院发布了《关于进一步加强证券市场宏观管理的通知》对于各监管部门的分工作了基本的规定1998年国务院证券委和中国证监会合二为一由中国证监会负责对全国证券市场实施监管2001年基金业公会成立负责对基金业实行自律管理至此中国开放式基金监管的组织体系已经形成其结构如图1

　　附图

　　三、对现行监管模式的评价及其优化

　　由于投资基金尤其是开放式基金在我国发展较晚又是首先在地方上逐步推行起来的同时受到中国经济发展状况和立法模式等的制约因此中国的开放式基金监管模式不完全相同于国际上成熟的基金监管模式而带有部分中国特色

（一）我国目前对开放式基金实行的集中型监管制度体系较多地参照了美国的监管模式具有鲜明的政府主导性特点3（246）首先是集权性和一元化主要体现在中国证监会是中国证券市场上唯一的最高监管部门权力高度集中于中央政府；其次是高权威性和高独立性表现在中国证监会改变以往事业单位的性质而成为国务院直属的行政管理机构原证券委的宏观管理职能和中国人民银行监管证券经营机构的职权被并入和移交给了证监会从而使证监会具有了大一统式的、又相对独立的管制权利尽管现阶段的中国经济、体制与市场发展的国情客观要求确立强有力的中央政府集权管理但自律机构及一线监管的重要作用仍是无法替代的主要表现在以下几点

　　1.现行体制中证券交易所和证券业协会、基金公会只起辅助政府监管的作用完全受制于证监会的集中管理沪深交易所原本在当地政府驱动下的激励竞争态势转化为无竞争的垂直管理模式下的无进取态势一定程度上阻碍了市场一线监管的效率抑制了交易市场的创新其具有的低信息成本、应变灵活性和敏感性的优势难以发挥出来因此应适度形成交易所在组织和发展市场等方面的激励机制加强它在上市公司、基金的持续信息披露、市场价格异常波动和一般违法行为查处等方面的监管权责与此同时大力推进基金公会和证券业协会的机构和职能建设切实增强它们在一线监管中的地位和作用

　　2.健全基金的治理结构中国（开放式）基金试点过程中出现的许多问题根源在于基金治理结构的不完善基金三方当事人——持有人、管理人、托管人之间靠基金契约来调整各自的权利和义务关系（中国目前的5只开放式基金和49只封闭式基金都是契约型基金）持有人持有基金资产管理人管理和运用基金资产托管人托管基金资产它们背后各自体现了所有权、经营权和保管监督权由于基金治理结构不完善持有人对管理人的监督有限持有人的合法利益难以得以充分保护；托管人由于竞争等原因的存在也未能全面履行保护基金持有人利益的责任鉴于此一方面要完善基金契约明确和细化各方当事人的权利和义务；另一方面要探索向公司型基金的转化因为公司型基金是以公司的形式成立和运作基金而公司制是现代社会企业发展的最高形式三权制衡体现得更为明显这必然有利于保护大众投资人的利益同时要在继续实行“好人举手”制度的基础上加大独立董事在基金董事会中的比例（目前中国规定为1/3发达国家多为2/3以上）强化独立董事的监管职能

　　3.完善开放式基金的信息披露“阳光是最好的防腐剂”开放式基金要依靠社会监督并由社会各方展开公开的评论以此达到监督和约束基金的目的一般来说开放式基金的信息包括按照监管机构规定的内容与格式披露的信息和为投资人服务而披露的信息两类其中第一类信息是最重要的最能体现管理层对投资人利益的保护更是基金持有人所关心的但是根据目前的规定开放式基金只有在发生巨额赎回或公布中报和年报时才被要求公布份额变动情况对于日常申购赎回期间的份额变动该如何披露并没有明确规定这就有可能使得投资者因无法及时全面了解基金净值的变动而做出错误的投资决策因此管理层应根据开放式基金的特点对信息披露的内容进一步完善和细化如增加开放式基金有关信息披露的频率和内容等

　　另外应积极推进中小投资者集体诉讼制度和利益赔偿制度使开放式基金的运作置于广大投资者的集体监督之下增大监督的震慑力

（二）相对完善的监管法律体系是任何资本市场必备的要素之一实践证明中国开放式基金监管法规体系的建立和完善对于促进开放式基金的发展、规范开放式基金的运作和加强对基金的监管都起到了非常积极的作用但是随着证券市场的发展和基金试点的逐步推进现行的法律体系已不能适应开放式基金发展的需要主要体现在

　　1.目前由于中国《证券投资基金法》还迟迟未出台有关开放式基金管理的规定散见于一些零碎办法中其中主要是《证券投资基金管理暂行办法》和《开放式证券投资基金试点办法》及实施细则和证监会先后颁布的一些文件和通知这些法规层次低、权威性不强而且一些文件前后不统一与其它相关法规如《证券法》、《公司法》衔接不够紧密而且有许多条文明显相冲突因此要尽快出台《投资基金法》、《投资者保护法》、《投资顾问法》等相关法律法规并修改其它一些大法中明显不适应、相冲突的条款和提法来规范开放式基金使之运作和发展有法可依尽快走上规范发展的道路

　　2.因为历史条件限制《证券投资基金管理暂行办法》、《开放式证券投资基金试点办法》规范的内容和范围都非常有限与国际成熟市场的规范标准有较大差距而且其中条文多为原则化的表述缺乏对实际操作的指导开放式基金试点和运作过程中出现的许多新问题、新现象难以找到相应的法律依据如基金的治理结构、私募基金的地位和中外合资基金的设立等第一现状要求在加快制订出台《证券投资基金法》的同时在一定时期内维持《证券投资基金管理暂行办法》作为基金监管法规体系基准的法律地位并且不断补充、修改和完善《办法》和有关规章细化条款和规定提高对具体问题的解决能力为解决不断出现的新问题提供法律依据

　　（三）中国现行开放式基金监管的组织体系主要由中国证监会及其直属派出机构即地方证管办两个层面构成9个区域证管办又辖若干办事处体现为垂直的三级管理地方监管机构以前对地方负责现在转而对中央负责其一线监管的职责得到了加强这种组织体系在一定程度上摆脱了地方利益的约束和制约监管的效力得到了强化但是仍应从以下几点加以完善和优化才能有效地提高监管的效率

　　1.中国证监会和其它相关的政府机关如人民银行对开放式基金都负有一定的监管职责证监会主要负责基金管理人的市场准入、运行和退市等的一系列监管而人民银行主要负责对基金托管人的监管2001年的“基金黑幕”和私募基金等问题的出现说明了在现有的分业经营和监管模式下应当加强有关监管机构和其它经济管理部门之间的协调与沟通保证监管制度与政策的全面合理性更好地发挥监管的合力作用消除现存和可能出现的监管真空

　　2.要加强政府监管部门自身的建设和约束机制根据导致监管失灵的“俘获论”和“寻租论”可以得知在集中立法型模式下权力集中会带来官僚主义和监管非效率被监管者完全可能通过“寻租”而使监管者成为被俘获的猎物从而使监管背离了其初衷因此应从内部控制和外部监督两方面加强监管机构的建设提高监管的公正性和高效率内部控制的核心在于制订能有效约束监管人员的内部规章和制度并以高薪养廉；外部监管的关键在于增强监管的透明度使社会各界都能对监管行为进行及时、有效的评价、监督和反馈

　　3.目前有关开放式基金行业的自律机构都已组建完成沪深交易所在一线监管中积累了丰富的经验应付突发事件的能力也达到了相当的水平；基金公会和证券业协会也都已经成立但问题在于这些自律性机构缺乏应有的激励机制和监管职责使得它们在日常的监管工作中形同虚设故而要尽快完善自律性监管机构的机构和职能建设使其在制订基金行业的执业操守、监管形式、基金的日常运作交流开放式基金监管经验研究基金的发展战略和维护基金业的利益等方面发挥主导作用以此确保开放式基金的规范稳健运作虽然中国开放式基金的监管模式目前仍有许多不尽人意的地方但应当看到中国开放式基金毕竟还年轻其成长的速度明显滞后于股票市场可供全社会分析研究的样本和案例都十分有限使监管模式的制订缺乏了对照但应当肯定地说开放式基金的监管模式和体系一定会随着这一新兴市场的不断发展而逐步走向完善和成熟

【参考文献】

　　1何望.走进开放式基金M.北京中国物资出版社2001.

　　2赵锡军.论证券监管M.北京中国人民大学出版社2000.

　　3洪伟力.证券监管理论与实践M.上海上海财经大学出版社2000.出师表

两汉：

诸葛亮

　　先帝创业未半而中道崩殂，今天下三分，益州疲弊，此诚危急存亡之秋也。

然侍卫之臣不懈于内，忠志之士忘身于外者，盖追先帝之殊遇，欲报之于陛下也。

诚宜开张圣听，以光先帝遗德，恢弘志士之气，不宜妄自菲薄，引喻失义，以塞忠谏之路也。

　　宫中府中，俱为一体；陟罚臧否，不宜异同。

若有作奸犯科及为忠善者，宜付有司论其刑赏，以昭陛下平明之理；不宜偏私，使内外异法也。

　　侍中、侍郎郭攸之、费祎、董允等，此皆良实，志虑忠纯，是以先帝简拔以遗陛下：

愚以为宫中之事，事无大小，悉以咨之，然后施行，必能裨补阙漏，有所广益。

　　将军向宠，性行淑均，晓畅军事，试用于昔日，先帝称之曰“能”，是以众议举宠为督：

愚以为营中之事，悉以咨之，必能使行阵和睦，优劣得所。

　　亲贤臣，远小人，此先汉所以兴隆也；亲小人，远贤臣，此后汉所以倾颓也。

先帝在时，每与臣论此事，未尝不叹息痛恨于桓、灵也。

侍中、尚书、长史、参军，此悉贞良死节之臣，愿陛下亲之、信之，则汉室之隆，可计日而待也

。

　　臣本布衣，躬耕于南阳，苟全性命于乱世，不求闻达于诸侯。

先帝不以臣卑鄙，猥自枉屈，三顾臣于草庐之中，咨臣以当世之事，由是感激，遂许先帝以驱驰。

后值倾覆，受任于败军之际，奉命于危难之间，尔来二十有一年矣。

　　先帝知臣谨慎，故临崩寄臣以大事也。

受命以来，夙夜忧叹，恐托付不效，以伤先帝之明；故五月渡泸，深入不毛。

今南方已定，兵甲已足，当奖率三军，北定中原，庶竭驽钝，攘除奸凶，兴复汉室，还于旧都。

此臣所以报先帝而忠陛下之职分也。

至于斟酌损益，进尽忠言，则攸之、祎、允之任也。

　　愿陛下托臣以讨贼兴复之效，不效，则治臣之罪，以告先帝之灵。

若无兴德之言，则责攸之、祎、允等之慢，以彰其咎；陛下亦宜自谋，以咨诹善道，察纳雅言，深追先帝遗诏。

臣不胜受恩感激。

　　今当远离，临表涕零，不知所言。