厦门大学行政管理公共管理学笔记修正.docx
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厦门大学行政管理公共管理学笔记修正
公共管理学
导论，公共管理学的视野
一、公共管理及其相关概念
1．“公共管理学”与“公共行政”。
答：
“行政”本质上包含着从指示和服务的含义；而“管理”首先意味着获得结果以及管理者为获得结果负个人责任。
①“公共行政”是政府特别是执行机关为公共提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人（政治家）所制订的政策和法律。
关注的焦点是过程，程序以及办
公室的管理）传统的公共行政学以及公共行政学院主要是培养政府的职业文官的学科或机构）。
②“公共管理”是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程，程序和遵照别人的知识办事以内部取向，而更多的是关注结果和对结果的获得负个人责任。
2．“公共部门”与“公共物品”。
（1）“公共部门”是公共事务的管理者和公共物品的提供者。
广义的公共部门包括政府机构，公用事业，公共事业，非政府公共机构等部门以及各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门仅包括政府机构以及依据政府决策产生的机构和部门，是最纯粹的公共部门。
（2）Why“准公共部门”（第三部门，非营组织）也归入公共部门中？
因其“公共”特性：
①与纯粹的公共部门目标一致，第三部门生产或活动的基本②与政府存在密切关系，其生产，活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制③与政府为社会所提供的物品一致———公共物品或“准公共物品”④投资主体或提供资源的主体也主要是政府。
（3）公共物品与私人物品：
公共物品：
指具有消费的非竞争性和非排他性，自然垄断性以及受费困难等特征的物品，具有规模效益大的特点，政府是提供词类物品的最佳方式。
与公共物品相对的是私人物品（privategoods）,即具有消费上的竞争性和排他性等特征的物品，私人物品的效用边界明显，市场是提供此类物品的最佳方式。
（4）公共物品的划分
①纯公共物品：
（凡是能严格满足消费上的非排他性等特征物品是纯公共物品）国防，公共安全，外交，法规政策，环境保护，基础研究，空间技术。
准公共物品：
（凡是不能严格满足消费上的非排他性等特征的物品是准公共物品）道路，能源，交通，通讯，城市公共服务，教育，广播电视，社保。
②有形的公共物品（硬——）：
公共设施
无形的公共物品（软——）：
法律。
政策，制度
③全国性的公共物品：
国家或中央政府提供的物品和服务——国防，外交，全国性法规政策
地方性的公共物品：
地方政府提供的物品和服务——城市基社，地方性法规，政策
3．“公共管理”与“私人管理”的异同。
答：
A、联系。
（1）所有组织的管理都包含了合作团体的活动。
（2）所有的大组织都必须履行一般的管理职能。
B、差别。
（1）公共管理与私人管理的使命不同。
公共管理是为公众服务，追求公共利益;私人管理以营利为目的。
（2）与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。
（3）与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。
（4）就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。
（5）与私人管理不同，公共管理包括了广泛而复杂的政府活动，而且公共管理的运作是在政治环境中进行的，因而，它具有明显的政治性和公共性特征。
4．“治理”与“善治”。
①治理泛指任何一种活动的协调方式，有最小国家的治理，公司治理，新公共管理，善治，社会——控制系统及自组织网络六种用法。
②90年代后，世界银行提出“善治”口号，合法，法治，负责，透明，有效的政府成为善治的基本要素。
二、公共管理学范式的兴起
5．公共管理学范式的兴起。
答：
作为相对独立的学科，公共部门管理尤其是政府管理研究形成为19世纪末20世纪初，研究方向于1887年威尔逊的《行政的研究》一文确立，相对独立的学术框架建立于20世纪二三十年代，以1926年怀特《公共行政学研究导轮》及1927年成洛比《公共行政原理》的出版为标志。
在100余年的发展历程中，该领域发生了三次重大范式变换，传统的公共行政学——公共政策分析——公共管理学。
6.传统公共行政学
在20世纪二三十年代所形成的、并在60年代中期以前一直居于支配地位的传统公共行政学是建立在科层制理论和政治——行政二分法的基础上的，它将自己的研究对象主要集中在行政组织或官僚体制上，以组织的内部取向，注重机构、过程和程序以及行政原则的研究，并以行政效率作为追求的最高目标。
7．公共管理范式的出现：
两种途径——“政策途径”（P-途径）；“商业途径”（B-途径）
（1）①“P-途径”（thepolicyapproach）来自于公共政策学院，以政策研究方向，重视定量分析方法，尤其是经济学分析手段。
把政策执行研究的焦点集中在政府的项目，将项目作为基本分析单位。
②“B-途径”（thebusinessapproach）来自商学院并受传统公共行政学的影响，强调将工商管理和经济学的概念，理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍关注组织结构与过程。
（2）共同点：
以组织外部定向（关心行政机构以外的东西），强调政治因素在管理中的作用；重视规范研究并关心改善管理绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析法。
（3）区别：
①有其各自体制与职业上的背景或基础，P—途径主要来自公共政策学院，并流行于公共政策分析和管理学会中，其研究成果（或论文）最常见于《公共政策分析与管理》杂志；而B—途径主要来自商学院，并为管理科学学院的公共部门管理学部以及美国公共行政学会所使用，其论文最常见于《管理科学评论》、《管理科学学院院刊》和《公共行政评论》等杂志。
②P重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话；B强调的研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论，方法和技术，分成一种以公管与私管相比较为基础的综合框架，重视战略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。
强调公，私的相似性，很少区别。
③P途径主张“公共组织和私人组织在所有不重要的方面是相同的”。
B途径强调公共组织与私人组织及其管理的相似性，较少对两者加以区别。
8．经过20世纪七八十年代的孕育和发展，公共管理的P途径和B途径逐渐融合，形成公共管理的新范式。
雪城大学（1991年9月20号——21号）第一次美国的公共管理学术研讨会是公共管理新范式诞生的象征性标志。
9.公共管理范式“新”在何处？
三、公共管理学的学科范围
10.对作为一个学科的公共管理学的三种不同理解
一是将“公共管理学”等同于“公共行政学”；
二是把公共管理学当作公共行政学的一个分支学科，是关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源配置、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总的看法。
三是将公共管理学看做一种不同于传统的公共行政学和政策分析的一种新途径、新范式或新的学科框架。
11．公共管理学的研究对象：
公共管理是一种哦咯客观的社会活动及过程，它构成公共管理学的研究对象。
公共管理学其要研究作为公共事务管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构，功能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节（组织，决策，沟通，协调，监控，评论等）；研究如何应用各种科学知识及方法来解决公共事物的管理问题，以促进政府及其他公共组织更有效地提供公共物品。
12.公共管理学：
是一个研究公共管理活动或公共实践的学科，可以将它界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。
他的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效的提供公共物品。
或者说，公共管理学是一门研究公共组织（主要是政府）如何有效地提供公共物品的学问。
13．公共管理学的学科特征——与传统公共行政学的区别
（1）研究对象与范围。
传—局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究
公—将研究对象扩大到其他政府机关（立。
司）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。
（2）公更具跨学科，综合性的特点。
传—建立在政治学基础上，尤其是将官僚体制理论和政治—行政二分法作为其理论基础。
公—研究者来自不同学科，充分吸收了当代各门科学的理论和方法，特别是更多依赖于经济学的理论和方法，并日益与工商管理学相融合。
因此，它的基础更扎实，并具有更广泛的学科知识框架。
（3）公将研究焦点由传的“内部取向”转为“外部取向”，由重视机构、过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效研究。
这使得战略管理、公共管理的政治环境、项目执行、绩效评估、公共责任制及公共管理伦理这样一些在传统公共行政学中没有的或不受重视的主题成为公共管理学的核心主题。
（4）公共管理学涉及大量公共行政学没涉及的主题。
例：
公共物品，公共选择，政府失败，准市场、学习型组织、多元组织、认知风格、管理网络、管理工具、成本核算、信息管理系统等。
（5）公既是实证的（重视经验研究，从经验中汲取知识）又是规范的（提倡研究“应该不应该”的问题，用以规范公共管理行为），因此案例分析成为公共管理的一种核心研究方法。
传—过多地局限规范研究，囿于普遍适用的“行政原则”的探讨。
（6）公共管理学将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上，是从这种时间中产生的新理论范式，反过来成为知道这种实践的模式。
因此与传统行政学相比，它更具有现实性。
四、公共管理学的研究途径和方法
（1）经济学途径成为公共管理学研究的一个重要途径（管理学途径，政治学途径，法学途径）。
它采用经济学的理论假定，概念框架，分析方法及技术来看待公共管理问题。
①公共选择理论：
将“经济人”假说，交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。
作为一种公共政策的研究途径，它假定：
政治行动者个人（不管是决策者或投票者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。
②新制度主义（新制度学派）：
强调制度在政治生活中的决定性作用，认为制度自身是人类设计的产物，是工具指向的个人的合目的的结果；制度之所以在社会存在是因为它可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本；在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制（官僚制）；作为持续不断的正式或非正式的规则，制度规定行为角色、约束行为和形成期望，因而它们不仅增加或减少交易成本，而且也形成偏好。
（2）方法上的突出特征是强调跨学科研究途径来研究公共管理问题，提倡以问题为中心的知识产生方法。
包括系统分析、比较分析、实验分析、案例分析。
①系统分析。
就其本质而言，系统分析是一种根据客观事物所具有的系统特征，从食物的整体出发，着眼于整体与部分、整体与层次、整体与结构、结构与功能、整体与环境等的相互联系和相互作用，求得最优化的整体目标的现代科学方法公共管理学中使用系统方法的目的，是要帮助人们理解公共管理系统及其与社会环境的关系；鼓励对公共管理系统的各个组成部分、公共管理过程的各个环节进行同事的研究；引导人们注重这一系统中的结构、层次与功能；促使人们从不同的角度提出问题，开拓新的知识领域。
系统分析方法的内容包括整体分析、环境分析、结构分析、层次分析、相关分析等。
②比较分析法的要点是通过对不同事物或同一事物在不同阶段的情况等进行比较，从中找出共同点、本质或规律性的东西。
③实验分析。
这种方法的本质是通过模拟实验，将事物的各个因素、事物发展过程再现出来，以找到这种事物在真实世界中的各种数据及面貌。
④案例分析的要点是对已经发生的公共管理事件，分析者尽可能从客观公正的观察者立场加以描写或叙述，以脚本等形式说明一个事件有关的情况，力图再现与事件相关的当事人的观点、所处的环境，供读者评判。
这种方法的重点是强调人际关系、政治等因素对管理过程的影响，而不是抽象推理或细节的刻画，因而它特别适应公共管理学及工商管理学研究的需要。
五、实践中的公共管理
14、市场经济国家的政府管理实践。
A、在市场经济发展的不同时期，政府干预的范围、内容、和方式是不同的。
（1）20世纪30年代前，主张限制国家或政府作用，让商品经济在一种自由放任的状态下运行，国家昼少干预或不干预市场运行。
奉行三个原则：
么有财产神对不可侵犯原则，契约原则，自我负责原则。
（2）1929－1933年，西方资本主义爆发经济危机，客观上促使凯恩斯主义兴起。
凯恩斯以“有效需求”为基础论证国家全国干预的合理性，他主张放弃自由放任主义，实行对经济生活的全面干预，特别是通过财政和货币政策调控市场经济的运行。
（3）20世纪70年代西方市场经济国出现“滞胀”现象，西方新自由主义经济学思潮兴起主张限制甚至取消政府干预，充分发挥市场经济的作用。
B、由于经济发展水平，政治文化及历史传统等方面的差别，各市场经济国的政府公共管理模式亦不同。
主要有以下几种模式
（1）英美的市场主导模式。
（2）欧洲或莱茵模式。
（3）东亚的政府主导型模式。
15、转型期我国公共管理的实践。
答：
A、传统的政府管理模式的弊端――计划经济（“命令式经济”）条件下。
所谓传统政府即“全能型政府”：
集中配置社会资源，对经济和社会生活全面、微观、直接干预。
（1）政企不分、政资不分。
计划经济体制排除了市场机制（尤其是价格机制）的作用，没有竞争和市场主体。
（2）机构臃肿，效率低下。
政府以部门为主直接微观管理经济与社会，造成部门林立、机构庞大、结构不合理、条块分割，以及人浮于事、无法达到专业协作并形成统一市场。
（3）权力过于集中。
人、财、物、技术和信息分配权力高度集中，缺乏分权机制，地方的积极性无法充分发挥。
（4）政治民主化、科学化、制度化薄弱，尤其是公共决策的科学化民主化程度低，难以制定出合理、全面、正确的计划和政策。
B、转型期政府管理面临的挑战。
（1）由于转轨国家的市场体制并不是自发形成与演化的，而是要靠政府自身的力量建立起来的。
因此政府管理所面临的挑战首先来自于建立与完善市场体制的方面。
政府要促进市场机制的发育、形成，包括放开价格、建立市场体系，形成市场主体，新企业的准入，保持物价稳定等。
（2）政府必须进行公共管理体制的创新，推进行政政治体制改革，必须建立起一个与市场体制相适应、灵活、高效、精简、协调的新政府管理体制；必须切实转变政府职能，由微观直接的干预到宏观、间接的控制。
在转型期尤其要确定好政府干预的范围、内容和力度，在市场机制已经形成并能较好发挥作用的领域，政府要尽量少干预，政府要履行好自己作为宏观经济的调控者，公共物品的提供者，外在效应的消除者，收入和分配调节者，市场秩序维护者等角色。
（3）市场经济条件下政府公共管理的好坏、质量的高低，在相当大程度上依赖于能否建立起一致高素质、廉洁奉公的公务员队伍。
C、入世对我国政府管理提出的挑战。
（WTO规则的实质是规范市场经济的运作，监督其规则的实施）（１）入世对政府管理方式的冲击，传统的政府管理方式阻碍市场化进程。
（２）对政府管理的法制化提出了相当高的要求――法律规则意识淡薄，“上有政策，下有对策”，地方利益至上问题。
（3）对公务员素质与能力提出了更高的要求（官员的市场观念落后;法律意识淡化;竞争意识不强;学习能力不足）。
D、转型期我国政府管理创新
深化管理体制改革，加快实现政府管理创新
（1）加快推进政府管理创新势在必行。
深化行政管理体制改革，推进政府管理创新，是全面贯彻“三个代表”重要思想的根本要求；加快推进政府管理创新，也是深化改革、扩大开放新形势的迫切要求。
加快推进改革，完善社会主义市场经济体制，进一步扩大对外开放，这对深化行政管理体制改革提出了新的要求；加快推进政府管理创新，还可以为全面建设小康社会提供组织和制度保障。
（2）推进政府管理创新，关键是进一步转变政府职能。
特别要抓好以下三个环节:
一是坚决实行政企分开；二是加快行政审批制度改革；三是全面履行政府职能，强化社会管理和公共服务。
（3）推进政府运行机制创新，做到决策、执行和监督相协调。
一要完善科学化、民主化决策机制；二要大力推进依法行政；三要加强对行政权力的制约和监督。
（4）推进政府管理方式创新，加快电子政务建设。
要按照“统筹规划、资源共享、面向大众，保障安全”的要求，从基础设施、技术开发、人员培训和安全保障等方面入手，大力加强电子政务建设。
（5）实现政府管理创新要求必须建设高素质的公务员队伍。
一要加强学习，掌握广博知识；二要解放思想，勇于改革创新；三要勤政廉洁，树立良好政风。
在当前和今后一段时期，要围绕建设责任政府、法治政府和服务政府，使政府真正转变为公共产品的提供者、良好经济环境的创造者、广大人民群众利益的维护者。
主要有三项任务：
（1）转变政府职能。
按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求，合理界定政府在市场经济活动中的职能范围，推进政府职能转变
（2）创新组织体系。
核心是建立“决策科学、分工合理、执行顺畅、运行高效、监督有力”的行政管理体制。
（3）完善决策机制。
核心是大力推进决策的科学化、民主化，提高决策的透明度。
完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智，使决策真正在科学、民主的基础上作出。
16、行政国家：
指19世纪末，20世纪初，与垄断的进程相一致，尤其是第二次世界大战以后，在资本主义国家立法、行政、法三权分立的国家权力主体关系中，行政权力和活动扩张，具有制定同议会、立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相近的行政裁决权，大量直接管理和介入国家和社会事务，从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。
第一章、公共组织理论
第一节公共组织概述
1、组织：
是指在一定的社会环境中，人们通地相互效而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。
组织目标与行为是组织的本质性特征。
2、公共组织：
广义――就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。
既包括政府组织，也包括第三部门组织。
狭义――国家机关组织。
3、公共组织、私人组织、第三部门的差异（43页，表1－1，了解就好）。
4、公共组织的构成要素：
（12）组织人员、组织目标、职能范围、机构设置、职位设置、权力与职权、权责划分、规章制度、团体意识、组织设计、支持硬件、技术与信息。
5、公共组织的类型。
答：
根据组织授权范围大小，可分为中央公共组织和地方公共组织；根据组织公共程度高低，可划分为政府组织和第三部门组织；根据管理公共事务的不同，可分为文化、科技、教育、国防、外交等事务的各种公共组织。
下面主要介绍三种：
（1）按财务－会计标准划分（有利于加强审计和对公共组织的监督）：
政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。
（2）按公共权力标准分类。
（根据公共权力的强制性的大小）
A、强制型公共组织：
主要指政府部门。
主要特点之一就是根据宪法和法律的授权、依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。
如，纳税人必须接受税务管理部门的管理。
B、半强制型公共组织：
更多依靠市场手段而非行政手段，他们的管理行为对当事人有一定的强制性，要求当事人遵守。
但这类公共组织的强制性在一定程度上是可对抗的，当事人也可拒绝裁决。
如，仲裁委员会――起诉。
消费者权益保障委员会，各种行业协会等。
C、非强制性公共组织：
最大特点是非强制性与服务性。
如，各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构。
（3）按权威与等级结构标准分类。
A、古典模型：
建立在行政管理等古典组织理论的基础上，这一理论在20世纪30年代进入鼎盛时期，至今仍有比较大的影响。
1937年美国管理学家古利克和厄威克出版了《行政管理科学论文集》，提出了古典模型的八项标准：
①使人员适应组织结构②承认一个高层经理为权威的来源；③坚持统一指挥；④使用专业人员和一般工作人员；⑤按照目的、方法和领域进行部门划分；⑥授权并使用例外原则；⑦要使职责与职权相称⑧考虑适当的控制幅度。
古典理论强调在最高职位中建立权威和明确责任管辖范围，再依次往下对各个行政组织级别职位进行权限的划分和再划分。
效率是组织追求的首要价值。
专业化与协作是组织的基本要素。
特点：
①组织具有四个基础：
目标、过程、顾客、领域。
②对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位。
③行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动。
④任何上级仅能有效监督数量有限的直接下属，存在“控制范围”。
⑤行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构。
⑥垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。
B、官僚模型：
其基础是马克斯.韦伯创立的官僚理论。
官僚理论和古典理论在很多认识上是一致的，但官僚理论更加坚信稳定的服从模式必须依靠合法性的信念和对系统命令的服从。
官僚模型组织的基础是理性――合法权威，即根据在组织内所处的地位而产生的职权，行政人员的职权依理性建立的标准、法律和规章制度来确定，也就是说，组织不是靠服从个体而是靠非人格化的规则来管理的，理性意味着效率。
特点：
①基于职能专业化的劳动分工。
②有明确的职权等级制。
③有与任职者和职责相关的规章制度。
④有处理工作的程序系统。
⑤人与人之间关系的非人格化。
⑥雇员的选择与提升以其技术能力为基础。
C、第三部门行政模型：
如系统方法和权变方法的应用。
特点：
（1）公共事务由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益的候选人遍布其中，古典模型和官僚模型所要求的职权和责任授予单一行政人员的原则受到挑战；
（2）在很多方面政府成为“代理人”政府，许多政府工作通过合同委托给第三部门完成，政府官员在处理这些事务时再也用不上自己的等级权力；（3）政府不可随意监督组织外的代理商，除非损害了该项目和所服务的公众利益，政府不可随意利用行政命令取消合同；（4）行政组织不是孤立地处理公共事务，它们往往与其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标。
第二节公共组织结构
６、管理层次和管理幅度。
答：
管理层次指公共组织内部纵向的等级数公共组织划分层次，目的在于区分工作任务和职权的轻重。
一般而言，公共组织具有三个层次，即高层、中层、基层。
管理幅度是指一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。
二者在一定规模的组织内呈反比例关系。
（管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大）
A、“尖形结构”（金字塔型）――管理层次多、管理幅度小。
（1）优点：
权力集中，分工明确，便于统一行动。
（２）缺点：
但因层次多，信息传递路径长，容易造成信息失真，使高层决策被“走样”执行。
B、“扁形结构”――管理层次少、管理幅度大。
（1）优点：
信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级执行人员拥有较大的自主权，决策、执行面广，也较灵活。
（2）缺点：
相对松散，集体行动难度大。
７、公共组织的一般结构形式：
直线结构、职能结构、直线－职能结构、矩阵结构、旁系结构
（1）直线结构：
特点：
是单一垂直领导，其结构简单，领导隶属关系明确，结构中每一层次的个人或组织只有一个直接领导，不与相邻个人或组织及其领导发生任何命令和服从关系。
优点：
信息传递途径单一，传递速度快；缺点：
基层自主性小，且由于各职位工作程序固定，容易导致僵化。
（2）职能结构职能结构是相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。
在职能结构中，每个上级部门并没有单一服从自己的下级部门，同样每个下级部门也不只服从一个上级部门。
优点：
职能结构依靠水平分工领导，拓展了各层管理事务的范围，适宜于相对较复杂的管理工作
缺点：
下级部门由于多头领导，容易出现政出多门的情况，而领导部门如果相互缺乏协调，反倒会造成执行混乱的局面。
（3）直线——职能结构是在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式。
各级部门间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。
优点：
直线——职能结构形式加强了对水平层次领导部门的协调领导，有助于克服政出多门，同时，每个下级部门在只有一个上级部门领导的基础上，接受其它相关上
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