创新我县信访问题化解机制研究.docx

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创新我县信访问题化解机制研究

创新信访化解机制研究

党的"十七大"报告指出：

“深入贯彻落实科学发展观，要求我们切实加强和改进党的建设。

要站在完成党执政兴国使命的高度，把提高党的执政能力、保持和发展党的先进性，体现到领导科学发展、促进社会和谐上来，落实到引领中国发展进步、更好代表和实现最广大人民的根本利益上来，使党的工作和党的建设更加符合科学发展观的要求，为科学发展提供可靠的政治和组织保障。

”“要坚持人民是历史创造者的历史唯物主义观点，坚持全心全意为人民服务，坚持群众路线，真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦，多为群众办好事、办实事，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

以求真务实作风推进各项工作，多干打基础、利长远的事。

”这就要求各级政府必须有效化解大量存在的人民内部矛盾，协调好各种矛盾纠纷，让问题“产生在基层、排查到基层、解决到基层”。

但是，由于各种因素的影响，我们制度设计中化解矛盾的体制内机制即行政手段和司法手段都有不能穷尽一切的地方，因此又设计了信访这种体制外的矛盾排除机制。

也就是说，信访是解决各种矛盾纠纷的辅助途径。

而现实却是，群众遇到问题和困难更愿意采取上访、特别是越级上访和集访这种过激的方式来求得解决。

这就不得不引起人们深思。

一、上访者：

“气”从何来

但凡上访者，心里无不憋着一股子“气”。

正是在这一股气的支撑下，他们才愿意走上访的路。

这股气我将其归纳为四个方面：

一曰勇气。

有了勇气就不怕。

《信访条例》第三条指出：

“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道，为信访人采用本条例规定的形式反映情况，提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。

任何组织和个人不得打击报复信访人。

”江泽民在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话中明确地提出,“全心全意为人民服务，立党为公，执政为民，是我们党同一切剥削阶级政党的根本区别”。

以人为本的执政理念的确立，让上访者解除了后顾之忧，不再担心被“打击报复”。

因此，如果他们觉得受到不公正对待，不再像以前那样选择“隐忍”，而是勇敢的站出来要求“明白人”评理，而这个“明白人”就是当地政府或上级政府。

这也是近年来上访事件不断攀升的原因之一。

二曰怨气。

这种怨气有可能是感情疏远所致，也有可能是行为失当造成。

如悬而不决、久拖不决的机关作风，让上访者添堵。

造成上访者怨气大的原因主要有以下几个方面：

一是说话不注意分寸，伤害了群众感情，如河南郑州市城市规划局逯军说的“替群众说话还是替党说话”等，严重挫伤群众感情甚至伤及党的群众基础。

二是工作不注意方法，做了一些有伤群众感情甚至伤害群众利益的事情，如行政违法或行政不当长期得不到纠正，群众对此有意见。

三是工作中相互推诿，将群众反映的问题当成皮球踢来踢去，始终找不到“有关单位”。

四是无视群众利益，置党和国家的三令五申于不顾，一味地强调地方的特殊性，该执行的政策没有执行等。

凡此种种，不得不让上访者心生怨气，恨不得将那些在工作中不作为、乱作为的人统统都清除出干部队伍而后快。

三曰底气。

一是上访者有文件和事实依据。

上访事件性质本身上级已经有了明确的定论或文件依据，解决问题只是等时机成熟，上访只是提醒当权者尽快解决，如企业改制中出现的职工安置问题等。

二是各种信访积案成功解决的报导不时见诸媒体，让上访者认为他们的问题终有一天也会得到圆满解决，让他们看到了希望和出头之日。

如云南省高院迫于舆论压力而对李昌奎案的再审，无疑让赛锐故意杀吴倩案再次成为人们关注的焦点，让上访找到了精神动力增加了自信。

诸如之类上访事件，上访者占着理，当然就有底气，不搞个水落石出决不罢休。

四曰戾气：

即得理不饶人并在形式上表现得恶风暴雨的,将政府当成了自己的金库。

如某地XXX人，因计划生育做手术造成身体残疾，每年都按时到政府领取伤害补偿，还理直气壮的说“你们发工资了也到我领工资了”。

这种比较轻微的身体伤害本应可以通过评残、可以通过协商解决的，而上访者却不愿意一次性赔偿息诉。

还有一种情形是上访者总认为造成当前这种状况是具体经办人有意识的“坑人”，“坑人者”不被“扳倒”上访者不得“息诉”，这种戾气令所有人都没辙。

更为严重的是，一些民众通过进京上访成功地解决了自己的问题，不管是确有冤情或确实需要解决实际问题的，还是通过胡搅蛮缠获得各种“法外利益”的“无理上访”，都会严重助长“会哭的孩子有奶吃”、“不闹不解决”和“越闹越有理”的社会心理，促生和激发更多老百姓在上访过程中的非理性行为，客观上还会大大提高民众对于上访的期望值，错把“进京上访”当做要挟地方政府的“法宝”和解决问题的“灵丹妙药”。

二、接访者：

怯因何起

对于地方政府及官员来说，对高发的信访案件从心底是感到恐惧的，特别是春节、国庆、重大节会等时段，都是不惜成本派出重兵把守各“关口”，希望能够平安无事。

当然，接访者对同为政府部门的行政机关或“前届”的行政行为也不是太愿意“纠正”。

虽然现在人们对信访问题的看法开始理性回归，但是，怕增加负担，得罪“同仁”的心理在一定程度上还存在。

如果信访率高，就说明群众有看法，上级政府也会有看法，必然对地方政府及各级官员造成影响。

这种影响主要表现在四个方面：

官路受挫——高信访率会影响政绩。

但凡为政者，都希望在自己的治理下天下太平，而一般群众则也有着根深蒂固的盛世情结。

而盛世太平的的标准之一官员勤勉工作、百姓安居乐业，各守本分，和谐相处。

而事实上，一个地方经济繁荣、政治稳定，上访就少。

反之，上访不断。

拿破仑曾经说过：

不想当将军的士兵不是好士兵。

单从从政者的角度说，谁都希望官越当越大，而上访多势必造成考评等次下降，上级会对其“能力”产生怀疑，向上发展的空间就会受到影响。

既然太多的上访会让自己官路受挫，所以很多地方对上访问题都是“能压则压、能堵则堵、能瞒则瞒”，造成太平盛世的假象。

“财路”受阻——高信访率会影响发展。

凡上访多的地方，党群关系、干群关系都相当紧张，群众意见大，干部顾虑多。

上访多，怕群众形成连锁反应，引起动荡，影响地方稳定。

特别是当今社会正处于转型时期，由于价值取向的多元、人们的利益诉求多样，各种矛盾复杂交错在一起，一旦有个导火线，就会引发群体性事件。

如百姓希望财产保值增值、政府需要经济发展空间，在土地供应越来越紧的前提下，拆迁扩容似乎成为城市发展的必经之路，就必然会使部分人的利益受损（或获利不均），引起群众不满，形成上访甚至群体性事件。

如2004年万州主城区因临时工冒充公务员殴打进城务工人员，被个别别有用心的人煽动，引发了一起严重的群体性事件。

地方上访频发，必然会对投资者的信心带来打击，外来投资少，地方发展就会受阻。

因此，高信访率会影响地方发展已成共识。

特别是投资环境作为地方官吏的一个硬性指标进行考评后，各地都对信访问题讳莫如深，总认为信访会影响地方形象和社会和谐，影响外来投资和经济发展。

心路添堵——高信访率会影响形象。

当今社会，一个地方没有信访案件显然是不正常的，但信访高发毕竞也不是什么好事。

特别是中央明确将社会稳定作为考评各级党政的“第一责任”之后，如何处置越级访、群体访、缠访和闹访事件，很大程度上成为地方政府的“心病”和地方官员的“紧箍咒”。

让部分干部产生了“官儿不大、待遇不高、烂事不少”的想法，因为上访问题使他们无法集中精力谋发展。

更有甚者，有的干部在“敏感时期”根本就没有睡个“圄囵”觉，心里感到憋曲，堵得慌。

“理”路不畅——高信访率会影响行为。

因为是我们的干部在做群众工作，我们在政策观念上肯定要比群众先进，这是基本要求。

各种文件和政策出台后，也是要求我们的各级官员快学一步、深学一层。

而且干部自我认为也是在认识上比一般群众要深刻。

如果上访者占着“理”，干部或行政机关“理亏”，在道理上说不通，面子上过不去。

比如，很多信访案件是因为工作方法不当引起的，造成直接经济损失的原因是很大部分具有行政执法权的单位及工作人员都没能从传统的行政方式中转过来。

同时，因为有那么多因为行为不当引起信访的前车之鉴，导致行政人员不敢大胆开展工作，畏首畏尾，推进不力，群众有看法，上级不满意。

方法简单会惹祸上身，完全按程序走又影响工作进度遭到上级批评，具体经办人员就处在这两难之中导致行政行为扭曲变形。

三、信访：

路在人走

各级各部门都特别注重信访工作,因为信访工作具有以下四个方面的作用，：

一是联系沟通作用，即信访工作具有保持党和政府与群众之间的经常联系，沟通党和政府与群众之间信息往来的作用。

二是信息反馈作用，即信访工作具有为党、政府提供各种信息，对党的路线、方针、政策和各项法律、法规的执行情况进行反馈的作用。

三是监督保障作用，即信访工作具有依靠群众对党政机关及其工作人员进行监督，保障群众的民主权利和人身权利得以实现的作用。

四是协调疏导作用，即信访工作具有协调处理信访问题，疏导上访群众，维护社会稳定的作用。

问题在于，我们的制度设计中本身就有行政救济和司法救济这两种最管用、最有效的解决问题的途径，信访只是作为一种辅助渠道。

老百姓为什么却将信访作为反映问题的主要的渠道而将本应作为公民权利救济最主要形式和社会正义最后防线的行政救济和司法救济置于一旁呢？

这不得不从这两种救济途径本身来进行剖析：

行政复议是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为。

是公民，法人或其他组织通过行政救济途径解决行政争议的一种方法。

可以看出，行政复议是行政机关内部的一种自我监督和纠错机制。

群众普遍的认知是：

行政机关进行自我批评太难，且受“民不与官斗”的传统思维模式的影响，不太愿意选择。

同时，从行政复议本身的运作方式来看，是由行政复议机关封闭运行，缺乏与民众的有效沟通。

再者，群众认为自己与行政机关相较始终处于弱势地位，没有其他群众的支持和帮助，难有胜算。

而事实上，如果仅是个别群众的意见，也很难引起行政机关的“高度重视”和迅速处理。

因此，群众选择“信访”这种能引起各级各部门重视的形式就在情理之中了。

行政诉讼是指公民、法人或其他组织认为行政机关或法律法规授权的组织作出的具体行政行为侵犯其合法权益，依法定程序向人民法院起诉，人民法院在当事人及其他诉讼参与人的参加下，对具体行政行为的合法性进行审查并作出裁决的制度。

也就是说，行政诉讼只解决行政行为是否合法的问题，而大量存在的是“合法而不合理”问题而引起的信访，如征地拆迁过程中往往会出现两个相邻的相对人分属不同的行政单元而给予的补偿标准不统一等等。

再则就是行政诉讼虽然规定了由行政机关举证，但“人民法院应当在立案之日起三个月内作出一审判决”（《行政诉讼法》第57条）显然让老百姓觉得“等不起”。

而且，行政诉讼参照民事诉讼的收费规定也让当事人难以接受。

介于以上原因，老百姓大多会放弃诉讼而选择信访。

从行政、司法和信访这三条解决行政争议的路径来看，就好比三条路途：

行政救济是国道，但路线较长，适合大宗货物运输，但得有车有证；司法救济是高速路，虽然宽阔，除要求有车有证外还收费太贵，一般人用不起。

信访是便道，虽然不好走，但线路短、不收费，适合于轻装前行；特别是在一些山高坡陡特殊地形，走大路显然要迂回曲折多走许多路程。

而对于一般群众而言，基本上就是轻装上阵，走便道显得更划算。

正如我们修了国道、有了高速后并不能限制别人便道一样，国家既然开通了信访这条渠道，就只能加强管理，让这条路通畅。

《信访工作条例》第三条明确规定：

“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道，为信访人采用本条例规定的形式反映情况，提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。

任何组织和个人不得打击报复信访人。

”因此，请我们的各级机关及其工作人员，不要把信访看成是洪水猛兽，不要把正常的信访与闹事、诬告等同起来，谈访色变。

行政、司法、信访这三条路径，本应是殊途同归，其目的就是让群众的合法权益得到维护、合理诉求得到回应，以此来体现我党“全心全意为人民服务”的宗旨。

在这三条路径面前，群众有选择的权利。

四、息访：

事在人为

如果信访长期处于高发势态，这就说明我们的工作确实存在问题。

毛主席说过：

允许人犯错误，允许人改正错误。

存在问题并不可怕，可怕的是对存在的问题漠然置之，可怕的是不敢面对存在的问题，更可怕的是群众有问题不再找政府。

因此，面对各地处于高发的信访事件，不仅从战略上，而且从战术上都应当引起高度重视。

本人认为，应着重从以下几个方面破解信访难题：

一是恩威并重，树立公信。

在社会稳定成为各级党政的“第一责任”之后，“上访”与“维稳”被人为地对立起来。

中央就信访问题强调“人要回去、事要解决”“敏感时期零进京”。

面对中央进京上访“零指标”的压力，一些地方就不惜代价、想方设法要将访民稳控在本地，甚至在个别地方被演变成党委、政府草木皆兵、如临大敌的危机治理和突发性事件应对。

问题的根源在于各级政府对“构建和谐社会”的片面性理解，把“息事宁人”当成了处理信访问题的最后标准，面对信访基本上是“花钱买平安”。

殊不知这样一来就助长了将“集访、缠访、进京访”当成了谋取“法外利益”的手段的行为，也让老实人产生“吃亏”的念想，大大动摇了全社会对法治的信心。

因此，恩威并重仍是政府树立公信力的重要手段。

对于群众的合理诉求，一定要在法律、政策范围内最大限度的满足，以体现执政为民的理念。

对于不合理的诉求，给其说明理由并做好疏导工作。

对个别不依劝解、无理取闹的人，经多次劝解仍执迷不悟进行“闹访、集访、缠访、进京访”，已经给正常的工作秩序进行冲击的，要理直气壮的以扰乱工作秩序对其进行治安处罚。

二是防息兼顾，提高效率。

问题解决在基层是对信访工作的一般要求，也是贯彻源头治理的根本所在。

为什么会在基层产生如此多的矛盾呢？

一是因方法不当引起矛盾，二是因考虑不周引发矛盾，三是因工作不实引发矛盾，四是因政策兑现不及时引发矛盾。

不论哪能种原因引发的矛盾，“解决”才是根本的出路。

逐步消化老问题，及时解决新问题，防止新的矛盾产生是息访的关键。

这就要求我们在工作中一定要以科学发展观为指导，坚持执政为民的理念，在决策出台之前作好深入细致的调查研究，充分听取群众的意见和建议，做好各种情况的应对方案。

特别注意在政策执行过程中不分亲疏一视同仁，避免政策执行走样造成信访，尽可能的减少信访案件的发生率。

对于老信访案件，除了在具体工作中要做好深入细致的群众工作外，一定要有消积案也是政绩的思想，树立“新官理旧帐”的观念，将消化信访积案纳入各级官员的考评指标体系管理。

同时，对于积案，还应出台一个在全国（或地区）处理类似案件的指导性意见，避免因各地执行标准不一致而无法息访的状况出现。

三是内外双修，提升能力。

内修是指行政机关及其工作人员认真学习法律法规和党的方针政策，自觉加强理论修养和道德素养，自觉“把群众放在心中最高的位置”，提高依法行政水平，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。

外修是指从党委和政府的层面对各级工作人员提出严格的要求，从制度上规范行政行为和工作人员的言谈举止，保障不伤害群众感情和利益，自觉深入群众开展调查研究、倾听群众的意见和建议。

如现在全国推行的“三公经费公开制度”，邓州市的“四议两公开制度”，重庆的“三进三同结穷亲制度”，以及机关党建工作中“一讲二评三公示制度”等。

一方面加深了对基层情况的了解，不致于在工作中“开黄腔”；二是增加对群众的感情，一部分“疑难问题”可以通过感情交流化解；三是规范公职人员行为，减少因行政“不透明”带来的不必要的误会，给群众一个明白，还干部一个清白。

四是好快结合，注重质量。

胡锦涛总书记在十七大报告中，将实现经济又好又快发展作为一个专门的章节进行论述，并在《庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》中指出：

“发展是硬道理，稳定是硬任务；没有稳定，什么事情都办不成，已经取得的成果也会失去。

”但是，当中央将经济发展从“又快又好”向“又好又快”调整时，很多地方（特别是在改革开放后发展明显滞后的中西部地区）却不愿放缓发展的脚步，且干部考评体系也没能及时作出相应的调整，导致在发展过程中“好与快”脱节，“忙中出错”的现象时有发生。

因此，“群众高兴不高兴、满意不满意、答应不答应”仍是检验我们工作质量的试金石，而信访发生率则是判断“群众高兴不高兴、满意不满意、答应不答应”的重要标准之一。

如果信访发生频率偏高，就有必要反省我们的工作在哪些方面是有欠缺的，如何弥补。

因此，必须坚定不移的贯彻“又好又快”的发展方针，将经济发展质量放在更加突出的地位，在好的前提下求快，让群众共享改革开放的成果，最大限度的降低新的信访案件出现。

五是伸缩有度，合理行政。

我国是一个受儒家思想影响很深的国家，“古之欲明明德于天下者；先治其国；欲治其国者，先齐其家；欲齐其家者，先修其身；欲修其身者，先正其心；……心正而后身修，身修而后家齐，家齐而后国治，国治而后天下平。

”大意是说：

古代那些要使美德彰明于天下的人，要先治理好他的国家；要治理好国家的人，要先整顿好自己的家；要整顿好家的人，要先进行自我修养；要进行自我修养的人，要先端正他的思想……思想端正了，然后自我修养完善；自我修养完善了，然后家庭整顿有序；家庭整顿好了，然后国家安定繁荣；国家安定繁荣了，然后天下平定。

依法治国与以德治国相结合是我国的基本方略。

而行政行为的一个显著特点是“自由裁量权”，就必然导致在具体行政中针对同一类事件的处理伸缩性很大，虽然都是在政策和法律允许的尺度内，但让群众觉得不公平。

因此，做到伸缩有度，既合法又合理，坚持一把尺子量到底是减少信访的一个基本要求。

如果在政策执行中有优亲厚友的情况出现（事实上这已经是常态），就会出现“宽严兼误”的情况。

六是主辅结合，回归正途。

建设中国特色社会主义是一项前无古人的伟大事业，无现成经验可以借鉴，在经济社会发展中产生各种问题是不可避免的。

在问题出现后如何正确处理呢？

现行制度设计有行政救济、司法救济这两条主要渠道，还有就是信访这条辅助渠道。

目前的情况是，政府法制科和法院行政庭都存在人员和经费不足的困难，而各单位都投入了人力和物力设立信访接待室。

这样做固然能方便群众，但也有主次不分之嫌。

因此，应加强政府法制科和法院行政庭的人员和经费投入，减少环节，减免收费，使群众乐意接受，让更多的问题能够通过行政复议和行政判决及时解决。

同时，政府法制科和法院行政庭还应经常开展巡回办案、送案下乡等活动以减轻群众负担和累赘，使大量的问题通过行政和司法这两条主渠道解决，极少数问题通过信访途径解决。

重塑行政司法权威，让行政、司法发挥主渠道作用，信访发挥辅助性作用，这样才让问题的解决回归正途。

参考资料：

中央党校封丽霞教授《信访乱象折射三大矛盾》