关于我国农村社会救助问题研究的文献综述.docx

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关于我国农村社会救助问题研究的文献综述

关于我国农村社会救助问题研究的文献综述

关于我国农村社会救助问题研究的文献综述（上）

马静朱德云

2012-9-1314:

16:

14　　来源：

《经济与管理评论》2012年第4期

　　摘要：

改革开放以来，伴随着实践中农村社会救助体系建设的积极探索，国内学术界也对我国农村社会救助问题进行了广泛探讨。

目前国内学者对我国农村社会救助问题的研究主要集中在三个方面：

第一，从宏观层面对我国农村社会救助制度存在的问题、原因及完善对策进行分析；第二，从微观层面具体对我国农村社会救助体系中的最低生活保障制度、各种专项救助（医疗、教育、灾害、失业、法律救助等）等进行探讨；第三，从比较分析层面对我国城乡社会救助差异进行研究，进而提出缩小城乡救助水平差距，完善农村社会救助体系的政策建议。

　　关键词：

农村社会救助，农村最低生活保障，医疗救助，城乡一体化

　　改革开放以来，我国农村社会救助制度建设进一步完善，社会救助整体水平不断提高。

伴随着实践中农村社会救助体系建设的积极探索，国内学术界也对我国农村社会救助问题进行了广泛探讨。

本文梳理了近5年来国内农村社会救助问题研究的相关文献，从宏观研究、微观研究和比较研究三个层面具体总结和分析我国农村社会救助问题的现有研究成果，为进一步的研究提供基础。

　　一、宏观层面：

我国农村社会救助制度存在的问题、原因分析及完善对策

　　社会救助是最古老的社会保障形式，也是现代社会保障体系的重要组成部分。

随着我国经济社会发展和财政投入的加大，我国社会救助的总体水平不断提高。

但目前我国城乡社会救助的二元结构明显，与城市相对健全的社会救助体系比较而言，农村社会救助存在覆盖面窄、保障水平差等一系列问题。

近年来国内很多学者立足于我国农村社会救助制度存在的现实问题，从宏观改革层面提出了当前农村社会救助问题产生的原因以及完善对策。

（一）我国农村社会救助制度存在的问题研究

　　1.我国农村社会救助法律体系不健全

　　杨燕绥、王进财（2011）认为当前我国农村社会救助保障理念上存在偏差，制度建设立法阶位低。

王润华（2011）认为我国社会救助制度缺乏规范性，救助政策法规缺乏健全性。

谢宜彤（2010）认为我国农村社会救助缺乏法律体系。

　　2.我国农村社会救助保障水平偏低

　　莫汀（2011）认为我国农村社会救助经费缺乏，救助水平偏低。

米勇生（2010）认为我国农村社会救助保障水平仍然偏低，农村“五保”供养资金落实困难，农村“五保”供养服务机构性质缺乏明确的界定，困难群众看病难等突出问题难以解决。

　　3.农村社会保障标准缺乏科学性

　　杨燕绥、王进财（2011）认为政府间投入存在博弈，保障标准缺乏科学性，确认保障对象缺乏机制，社会参与渠道不畅通。

邓大松、王增文（2008）认为低保对象界定标准上存在一定的困难，农村居民的家庭收入具体计算办法尚需规范，县、乡负担的最低生活保障资金难以落实到位或者不能按时足额到位，缺乏诚信和道德约束使得制度运行困难重重。

　　4.农村社会救助不规范，缺乏有效监管

　　王润华（2011）认为我国社会救助制度缺乏规范性，救助管理体制缺乏协调性，救助缺乏全面性。

莫汀（2011）认为专业化程度不够，基层工作力量薄弱，透明度不够，缺乏有效监督机制。

潘保兴（2009）认为我国农村社会救助机构设置、人员编制有待完善，农村社会救助门槛设置过高，救助标准过低，确定救助对象不准确。

（二）我国农村社会救助制度存在问题的原因分析

　　1.城乡二元体制的分割，带来城乡社会救助的二元结构

　　莫汀（2011）认为我国农村社会救助覆盖面窄，城乡救助制度二元分割。

黎民（2008）认为我国政府对社会救助的转移支付在总额上不足，社会救助在资源分配上重城市、轻农村。

张云英（2007）提出由于特殊的政治经济条件，中国走的是一条与众不同的工业化道路，政府用行政干预手段将城乡分开，以牺牲农民利益为代价实现国家的工业化，结果过多牺牲了农民的利益。

　　2.农村社会救助尚未形成制度化

　　邓大松、王增文（2008）认为很多乡镇未认真执行关于农村低保的有关规定，领取低保对象的评定和发证工作没有正常开展，致使调查摸底人数偏少，影响了其准确核定；在低保资格确认过程中，对收入缺乏有效的审核手段，或者隐性收入问题比较严重，难以货币化。

王思斌（2007）认为目前对于农村贫困户的救助并没有形成制度化的规定，而多数是在灾荒和节日时给予物质上的救济；在居民中确实存在由于各种原因不具备救助条件而获取救助者，部分地方出现“骗保”、“骗旅游车费”的现象。

　　3.农村社会救助任务繁重张云英（2007）认为农村经济基础薄弱，制约着社会保障的覆盖面。

郭明霞（2007）认为农村救助基数大，农村救助对象中老年居多，文化层次低；剩余劳动力人口多，再就业能力差。

　　4.对社会救助认识上存在着缺陷邓大松、王增文（2008）认为部分基层县、乡政府部门对农村低保工作的重要性认识不足，造成资金的挤占挪用，面对更广大农村低保问题，供需矛盾突出，资金缺口难以弥补，制约了农村社会救助工作整体的推进。

王思斌（2007）认为救助对象对社会救济政策方面知识的缺乏可能会使他们丢失获得救助的机会。

　　（三）完善我国农村社会救助制度的政策建议

　　1.加强社会救助法制建设

　　杨燕绥、王进财（2011）提出，完善我国农村社会救助必须规范完善法制。

王润华（2011）提出必须提高农村社会救助制度的法制化水平。

莫汀（2011）认为需要加快立法进程，加强规范管理和监督。

　　2.建立规范的农村社会救助制度体系

　　米勇生（2010）提出要逐步建立起适应农村经济发展水平，涵盖医疗、教育、住房、就业、司法等各个方面的，制度完善、层次有别、可持续发展的农村社会救助制度体系。

王润华（2011）提出建立规范的农村社会救助制度，建立协调统一的农村社会救助管理体制。

莫汀（2011）认为需要改革传统救助，加强制度体系建设。

　　3.加大政府财政投入，实施分层分类救助

　　米勇生（2010）提出适度增加农村社会救助在各级财政支出中的比重，积极探索建立社会救助资金随经济发展、物价指数和生活水平的提高而自然增长的机制，并依据救助对象困难程度和实际需要的不同，实行分层分类救助。

辛瑞萍（2007）提出确立政府在社会救助中的主体地位，实行“低水平”、“广覆盖”的思路；针对贫困的不同程度，实行分类救助。

　　4.促进农村救助社会化发展

　　杨燕绥、王进财（2011）提出要增强政府公共产品供给能力，并动员社会资源扩大参与范围；引入社会工作人员和方法，走政府主导与社会参与相结合的路子，积极培育和发展社会工作服务机构。

莫汀（2011）认为需要发挥多方力量，促进农村救助社会化发展。

　　二、微观层面：

针对各种农村社会救助项目的具体研究

源应着重向中西部农村地区倾斜，将处于低保线附近的“边缘群体”纳入农村低保制度，完善和健全农村低保配套项目。

李春根、李建华（2009）通过一个简单的两级政府的农村低保经费分担的博弈模型分析地方政府与中央政府的行为选择，提出提高中央政府承担农村低保经费的比例，并予以制度化；中央政府对农村低保的投入应分类分地区投入，并构建科学合理的农村低保经费分担模型。

艾广青、刘晓梅、田伟科（2009）提出搞好入户调查是基础工作中的关键环节，完善民主评议制度，重视公示中的监督作用。

王延中、魏霞等（2009）认为农村最低生活保障的一些变通做法是在当前农村经济社会条件约束下的合理反应，当前迫切需要整合农村各项社会救助政策，将之纳入到农村社会保障体系建设的整体规划中。

邓大松、王增文（2008）认为经费问题是农村低保制度的核心问题，应主要由政府财政来负担；农村最低生活保障金的发放应该有具体的标准，增强农民对低保的维权意识；要科学合理地制定并全面实施农村最低生活保障线标准，并随着农民生活水平的提高、物价上涨幅度的变化以及农村经济的不断发展而逐步调整。

（二）关于医疗救助的研究

　　王黎、张滨等（2010）采用问卷调查方式，对重庆市2个区县的4个乡8个村的医疗救助情况进行研究分析，指出确定医疗救助受益人群有4种方法，而不同方法对医疗救助的公平性的影响各不相同，其中村民代表和村干部共同提出受益人群的方法比较公平，适宜农村地区。

李华、张志元、郭威（2009）认为农村贫困人口医疗救助制度处于初级发展阶段，需要确立政府在医疗救助中的主体地位，扩大农村大病医疗救助的范围，建立社会救助机构和基金，完善医疗救助政策法规体系。

杨玲、刘远立（2010）提出中国医疗救助制度改革的政策建议：

为脆弱人群建立有针对性的医疗救助制度，坚持以政府为责任主体的筹资模式，提供基本保健与大病医疗相结合的医疗救助服务，确立补需方与补供方相结合、灵活多样的支付方式。

张仲芳（2009）提出为保证农村医疗救助的稳步实施，需建立稳定和制度化的医疗救助筹资机制；通过筹资制度的改革，逐步建立一个“中央政府规划和指导、中央和省级财政出资、地方政府实施”的农村医疗救助体系。

　　（三）关于教育救助的研究

　　肖云、赵品强（2010）认为农村低保家庭子女高等教育阶段的教育救助还存在救助主体难以有效地履行责任、救助资金不稳定、地方教育救助发展失衡及与就业救助缺乏配合等问题。

政府应积极承担教育救助责任，加快制度化建设，拓宽筹资渠道，确保资金来源，实现教育救助与就业救助的“无缝”衔接。

杨文圣、刘晓静（2010）认为我国农村贫困家庭学生的教育救助明显存在着救助资金难以落实、救助主体职责不明确、救助范围过于狭小、贫困家庭学生心理救助缺位等问题。

针对这些问题，提出应完善教育救助法律制度，建立政府为主体的多层次教育救助资金筹资机制，完善贫困学生心灵救助体系。

　　（四）关于灾害救助的研究

　　张怀承、杨婧瑜（2011）认为，由于农村各种设施的落后，其对灾害的承受能力远不如城市，从而形成了农村灾害救助的特点，这主要表现在防灾体系的不健全、抗灾能力的脆弱和自救能力的不足等方面，因而更需要全社会共同对农村灾害进行全力救助。

孙建娥、黄锦鹏（2010）提出要健全农村灾害救助的法律体系，加大防灾减灾投入力度，尝试建立抗灾救灾基金，提高资金支持和补助标准，构建多元化主体的抗灾救灾体系，建立符合我国国情的自然灾害保险制度。

胡光景（2009）建议立法先行，明确责任，规范工作；鼓励、支持、引导非政府组织更大程度地参与灾害救助事业；基层组织转变职能，增强服务意识；普及科技知识，提升灾民法律维权意识。

　　（五）关于法律救助的研究

　　聂志平、方斯剑（2011）认为我国农村法律援助模式缺乏现成的例子可以参照，必须走自己的模式，即政府主导、高校参与、民间团体支持的模式。

王涛（2007）认为当前农村法律援助存在农村法律援助供需关系严重失衡，农民对法律援助制度的了解不够，农民获得法律援助的难度较大等问题。

徐嘉辉、韩学平（2010）认为经济发展不平衡、法律援助机构缺失、法治宣传不力是我国农村法律援助制度滞后的原因，提出健全农村法律援助立法体系、建立农村法律援助的经费保障、确保农村法律援助的资源配置等完善我国农村法律援助制度的建议。

梁高峰（2009）提出在扩大农村法律援助案件的受援范围基础上，开展诉讼法律援助与非诉讼法律援助并重的农村法律援助方式，建立健全农村法律援助的资金保障和人力资源配备机制，建立专门面向农村公民的法律援助机构，进一步完善法律援助机构设置和相关制度。

　　（六）关于失业救助的研究

　　谭龙芳（2007）提出中国最大的问题是农民问题，而农民的最大问题是就业问题，认为导致我国农村失业问题的原因主要有：

农村人口基数大，土地日益锐减；不完善的政策制度和法律法规体系；乡镇企业的“二次创业”和第三产业发展的滞后减少了劳动力的吸收等。

陆林、杨睿（2010）认为我国现行救助制度机制存在以下缺陷：

救助范围的局限性，使需要救助的农民被排斥于门外；救助力度的有限性，对受助对象困境的缓解效果较差；操作层面的困难性，使科学识别和监察受助对象难落实。

他们根据“扶持与帮扶、效率与公平相结合”的原则，提出了一种发挥政府主导性和引导力，建立“生存与发展”、“扶持与捐赠”相结合的新型农民工救助体系。

　　（七）关于住房保障的研究

　　周秋光、王猛（2010）提出根据农村不同经济收入水平人员对住房保障的不同需求，设置不同的住房保障项目，逐步实现农村住房社会保障由选择性到普惠性的转变，建立起覆盖全体农村居民的住房保障体系。

杨丹、汪彩云（2009）认为政府应从农村住房制度入手，对农村建房进行规范和引导，并对农村建房进行扶助，使占全国三分之二人口的农村居民能够住上生产生活必需的、配套设施齐备的、有质量保证的住房。

　　三、比较层面：

对我国城乡社会救助进行比较研究

　　随着我国经济社会发展和财政投入的加大，我国社会救助的总体水平不断提高，城乡社会救助的差距进一步缩小。

但目前我国城乡二元社会救助结构仍然存在，城乡社会救助项目设置相似，但各救助项目发展不均衡；城乡社会救助标准和水平仍存在明显差距；城乡最低生活保障覆盖面差距缩小，其他社会救助覆盖面的差距依然存在。

近年来国内学者对城乡社会救助进行了大量的比较研究，分析城乡社会救助差异的现状和形成原因，并提出了缩小城乡社会救助差距的政策建议。

（一）我国社会救助城乡差异现状研究

　　很多学者通过具体测算，得到我国社会救助存在明显城乡差异的结论。

黎民（2011）利用政府的社会救助拨款是否足额到位等4个指标，对我国社会救助资源分配的公平性进行了测评，得出目前我国社会救助资源分配的公平性较差的结论。

谢冰（2011）认为最低生活保障作为保障公民基本生存权的一项基本公共服务，从实施情况看，在保障标准方面，不仅城市与农村差异较大，而且东中西部农村之间也呈现较大差异。

丁元竹（2010）指出在地方分级供给体制下，要实现农村最低生活保障均等化目标，中央民政面临非常大的压力。

目前，我国社会救助这张社会安全网的建设还处于初级阶段，覆盖面窄，救助水平低，区域间发展很不平衡。

王磊（2010）以辽宁省为例，指出低保制度在资源配置、管理体制、运行机制以及由此所产生的制度救助范围、救助水平、操作方式等方面都存在着较为明显的城乡差异。

（二）我国社会救助城乡差异原因研究

　　1.政府职能的缺位

　　黎民（2011）指出造成社会救助资源分配公平性缺失的根本原因是维护社会公平的责任主体——政府职能的缺位、越位和错位；而促进政府由经济建设型向公共服务型的转变，是实现社会救助资源公平分配的最重要条件。

蒯小明（2007）通过研究发现，城乡社会救助差异、农村社会救助供给不足及地区差异的根本原因是国家责任的缺失。