财政收支结构研究.docx
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财政收支结构研究
江苏省委党校2003级区域经济学专业在职研究生班
《现代财政与金融研究》课程论文
任课老师：
周俭初
学区 学号 姓名 得分
优化县级地方财政收支结构的思考
当前，县级财政收支结构不够合理的问题已成为县级财政发展中的一个突出问题，不仅直接影响了县级财政经济的正常运行和发展，而且还影响了基层政权的巩固和稳定，因此，很有必要对优化县级地方财政收支结构的问题，进行深入的探讨和研究。
一、县级地方财政收支结构不够合理的主要表现
在县级财政收入结构上，不够合理的表现主要有四点：
1、一般预算收入占财政总收入的比重不高，县级地方财政可用财力受到了直接影响。
从下面表1：
通州等四县（市）2004年一般预算收入完成情况表就可以看出：
通州、海门、铜山、东台四县（市）的一般预算收入占财政总收入的比重都不超过55%，最多的铜山县只为53.48%,最低的通州市仅有38.79%。
这说明县级地方财政所获得收入不可能全部留给自己用，其可用财力也是有限的，例如我市2002年—2004年体制结算财力分别为：
40387、53688、62516（万元），各占财政总收入的比重各为62.96%、65.46%、68.42%，从而直接制约了县级财政的支出。
表1：
通州等四县（市）2004年一般预算收入完成情况表
单位：
万元
项目
地区
财政总收入
一般预算收入
一般预算收入占财政总收入比重（%）
通 州
通州
147731
57302
38.79
海 门
147402
64207
43.56
铜 山
101694
50391
53.48
东 台
100597
43284
43.03
2、“两税”收入比重偏大，上缴收入偏多。
“两税”就是国税部门征收的增值税和消费税，这两块收入在县级地方财政收入中占了较大比重。
仍以上述四县（市）为例，2004年通州、海门、铜山、东台四县（市）两税收入分别完成：
61553、57001、42142、36340（万元），所占财政总收入的比重各为41.7%、38.7%、41.4%、36.1%。
这说明在县级地方财政收入中有近三分之一的收入，要上划给中央。
例如，我市2004年上划上级收入29240万元，占财政总收入的29.06%。
也就是说县级财政每收1万元，只能用7000元，有3000元要上划。
3、非税收入占一般预算收入的比重偏高，列收列支的基金收入越来越多。
从下列表2：
通州等四县（市）2004年非税收入完成情况表可以看出，通州、海门、铜山、东台四县（市）非税收入占一般预算收入的比重都超过18%，最多的已达21.07%，这与国际惯例相比，不够正常，国外县级地方财政的非税收入很少，其比重一般都不超过5%，更需要提出的是在这非税收入中列收列支的基金收入正呈上升趋势，所占的份额也越来越大。
例如，我市2002年—2004年基金收入分别为5207、14635、17284（万元），在非税收入中所占比重各为：
52.5%、75.58%、73.46%，2003年比2002年上升181.06%，2003年上升了18%，足以证明真正可用的财力不是很多。
表2：
通州等四县（市）2004年非税收入完成情况表
单位：
万元
项目
地区
一般预算收入
非税收入
非税收入占一般
预算收入的比重
通州
57302
12026
20.98
海门
64207
13527
21.07
铜山
50391
9627
19.10
东台
43284
7976
18.43
4、县级可用财政的增长慢于财政总收入的增长。
这里仅举2例。
一是常熟市2001年比1993年财政收入净增24.06亿元，而可用财力仅增10.71亿元，该市2001年可用财力占财政收入的比重比1993年下降37.77个百分点。
二是我市2003年—2004年财政总收入增幅分别为15.6%和25.4%，而这两年体制结算财力的增幅分别为13.2%和16.44%，分别下降2.31和8.96个百分点。
在县级财政支出结构上，不够合理的表现有三个方面：
１、人员经费支出比重偏高，县级地方财政基本是“吃饭财政”。
尽管前几年实行机构改革，人员有所精简，但我省县均财政供养人员仍达2万多人，而且由于近几年不断增加公教人员工资和津贴，以及离退休人员的养老金，人均工资水平越来越高，财政供养负担越来越重，人员经费支出增幅已高于财政支出增幅。
例如仪征市仅工资支出一项，2001年比1993年增加9000多万元，是同期所增可用财力的3倍，全省大部分县级人员经费已占一般预算支出的80%左右，特别是2002年苏中和苏北地区实行公教人员工资统发后，绝大部分财力都用作工资发放。
如苏北灌南县2002年预算安排的工资性支出甚至已达当年所用财力的92.7%，再如我市2002年—2004年人员工资及对个人家庭补助这两项支出之和分别达49667、52006、62962万元，各占当年财力的109.39%、99.58%、98.82%。
其中2002年的财力还不够用，还动用了预算外收入4257万元。
目前，在全省64个县（市）中有43个县（市）财政供养人员的部分费用是靠省级财政转移支付的。
也就是说这43个县的财政支出不足以应付人员支出，县级财政几乎成了“吃饭财政”，从而致使县级财政支出效益明显不高，县级财政调控地方经济和社会事业发展的能力很弱。
2、县级公共财政支出比重偏低，直接影响了县级地方经济和社会事业的发展。
从下列表3：
东台市2002年—2004年财政支出情况表，我们可以看出，有关公共财政供给的支出项目所占财政总支出的比重明显偏低。
一是社会保障支出比重偏低，2002年—2004年所占的比重分别是1.9%、3.4%、3.6%；二是城市维护费支出比重偏低。
2002年—2004年各占财政总支出的比重分别为2.7%、2.4%、2.68%；三是农业支出比重偏低，2002年—2004年所占财政总支出的比重各为3.51%、4.9%、4.19%；四是文体广播事业支出比重偏低，其支出在2002年—2004年各占财政总支出的比重分别为3.77%、3.91%、3.52%；五是科学支出比重很低，2002年—2004年仅占财政总支出的0.06%、0.06%、0.15%，这些情况足以说明支持地方经济发展的支出严重不足。
表3：
东台市2002年—2004年财政支出情况表
单位：
万元
项目
2002年
2003年
2004年
实 际
支出数
分项支出占总支出的比重
实 际
支出数
分项支出占总支出的比重
实 际
支出数
分项支出占总支出的比重
农业支出
3047
3.51
4910
4.90
4877
4.19
林业支出
82
0.09
110
0.11
113
0.10
水利和气象支出
522
0.60
1614
1.61
1121
0.96
工业交通等部门的事业费
964
1.11
1231
1.23
1383
1.19
文体广播事业费
3275
3.77
3911
3.91
4093
3.52
教育支出
26030
29.99
29909
29.88
35023
30.13
科学支出
49
0.06
64
0.06
175
0.15
医疗卫生支出
24075
27.74
27835
27.8
31679
27.25
其他部门的事业费
1786
2.06
1577
1.58
1978
1.70
抚恤和社会福利救济
1801
2.08
2170
2.17
2800
2.41
行政事业单位离退休支出
47
0.05
40
0.04
36
0.03
社会保障补助支出
1727
1.99
3405
3.40
4191
3.60
国防支出
115
0.13
130
0.13
142
0.12
行政管理费
10005
11.53
10897
10.88
12486
10.74
公检法司支出
4731
5.45
4995
4.99
6547
5.63
城市维护费
2341
2.70
2497
2.49
3116
2.68
支援不发达地区支出
1
------
------
-----
-----
-----
专项支出
1967
2.27
2130
2.13
2157
1.86
其他支出
4222
4.86
2688
2.68
4341
3.73
合计
86786
-----
100113
------
116258
-----
３、县级财政支出“越位”和“缺位”并存。
在“越位”方面，当前，县级财政支出中仍存在不少应退出供给范围的支出项目。
如一些县级医院、培训中心、学会、研究会等，他们都有经营性收入，但县级财政对他们的供给基数仍是一定几年维持不变，这不仅违背了公共财政支出原则，而且造成事业单位间收入苦乐不均，同时也加剧了县级财力紧张程度，造成了该加大投入的加大不了。
在“越位”方面，一是“欠账”太多，例如在欠发达地区，相当多的县级财政欠发公教人员工资，有些县连公务员出差的旅差费都不能按时结报，由此可以想象，这些县的正常运行受到了严重影响；二是对科技、教育、社会卫生事业的投入不足，最典型的是在欠发达地区，不少县的中小学基础设施相当简陋，有的仍在草木房中教学；三是国家规定的重点项目支出保证不了。
国家对计划生育、公共卫生、农村合作医疗等项目支出标准都有明确规定，如国家规定：
计划生育按全县人口人均10元标准安排支出，血吸虫流行病区按人均0.50元标准安排支出，农村合作医疗县级财政按参保农民人均5元标准安排补助，而不少县对这些规定支出就无法保证，例如建湖县因县财政对参合农民人均5元标准安排补助保证不了，至今该县农村合作医疗制度都未完全建立起来。
二、县级财政收支结构不够合理的原因分析
“冰冻三尺，非一日之寒”，产生上述县级财政收支结构不够合理的原因是多方面的，但起重要作用的主要是以下几个方面：
１、经济不够发展。
经济决定财政、财政促进经济，经济不发展是造成县级财政收入上不去，支出难保证，收支结构不够合理的直接原因。
首先，大多数县级地区经济基础十分薄弱，大部县是以传统农业为主，财源结构单一，经济增长缓慢，财政收入小，财力缺口大；其次，产业发展不均衡，产业结构不优化，第一产业虽有较大发展，但对财政的贡献相对较小，第二，三产业在苏北、苏中正呈下降趋势，这更加剧了苏北苏中县级地区财政收支缺口，致使财政收支从根本上难以达到优化。
再次，县级地区工业基础薄弱，缺乏竞争力，不少工业企业陷入困境，破产关闭的渐多，这同样制约了县级财力的增长，县级财政只能维持“吃饭”，这就使县级财政支出的大部分用化在维持人员工资支出上，也就无法去调整其收支结构。
２、财政体制不完善。
这是造成县级财政收支结构不够合理的重要原因。
一是1994年实行的分税制财政体制，实际上是一种不彻底的分税制，较多地保留了包干体制的做法，如在划分税种的同时又按基数法核定收支基数，致使中央财政收入大幅度上升，县级财政收支从分税制改革一开始就受到影响，所以，人们都说县级财政收支结构不够合理是“体制病”。
二是县级政府事权与财权不相统一。
县级财政承担了许多不相适应的事权，最突出的是农村义务教育、民兵、计划生育等事权，本属于中央或省、市级的事权，现在全由县级政府承担，从而制约了县级财政收支结构的优化。
三是转移支付制度不规范，力度小。
按照分税制财政体制，上级财政应对县级财政实行转移支付，近几年，从转移支付的总量看，省级财政对县级财政转移支付规模较小，对经济欠发达县扶持力度更是不够。
尽管有时采取对贫困县以特别照顾的办法，也只是权宜之计，仍然是有的补得多，有的补得少，甚至还有的补不到，缺乏科学性与规范性。
1993年-2000年，全省对市县转移支付规模只有3亿多元和6亿多元，2001年虽然增加到21亿多元，但其中含农村税费改革专项转移支村10亿多元，与县级财政实际需求相比，转移支村的力度明显偏弱，这样一方面对县级财政收支结构优化的作用力明显偏低。
另一方面，该得到转移支付的未得到补助，更拉大了苦乐不均的差距，使这些县财政收支结构不够合理的矛盾进一步拉大。
３、地方税体系不健全。
现行国家规定的县级地方税税种很少，规模也较小，原来属于地方税的所得税又转为共享税，营业税现为地方税中的主体税，尽管这几年增长较快，但所占比重仍很低，2001年全省县级营业税收入占其他地方财政收入的比重只有13.44%，个人所得税虽然是个有潜力的税种，但由于个人所得税法的不完善，很难实现大幅度增长，现只占地方税的15%还不到，如我市2004年个人所得税仅占地方税的14%。
除此以外的房产税、车船税等税种收入极少，不能成为骨干税种或主体税种，而且各税之间缺乏内在互补性，国外作为县级财政收入主要来源之一的财产税，在我省乃济我国很难形成规模。
更重要的是地方政府没有决定开征税种和调整税基、税率的权力，使县级地方财源很难得到及时拓展，导致县级地方政府缺乏足够和稳固的收入来源，收入不足以弥补支出需要，从而使收支结构不够合理。
４、县级政府职能的扩展和有关支出政策的影响。
这是致使县级财政收支结构不够合理的又一重要关健原因。
随着市场经济体制的逐步建立和完善，县级政府职能得到进一步扩展，其结果就是对地方公共支出保障的项目越来越多，保障的需求越来越大。
如县级财政支出中的社会保障支出，在1998年前基本是由社会和企业负担的，而在1998年后，县级财政对社会保障的负担则是直线上升，除负担企业离退休职工养老补助外，要对城乡低保对象、困难企业、军转干部、自谋职业的退役士官、军转干部随军家属，老复员军人、“三属”、建国前老党员、57年以前精简下放的在乡干部、六十年代退职工人等等都要由县级财政实行一定数额的补助，以及对各类优托对象、城乡低保对象实行医疗救助等。
显而见之，这就使县级财政很难抽出更多的财力用于支持地方经济，也就无财力用于调整其支出结构。
在支出政策方面，上级政府几乎年年出台刚性支出政策。
这里仅举1小例，去年仅出台地方性津贻一项，我市全年须增加财政支出6000多万元，这无疑扩大了人员经费占财政支出的比重，再如，2002年国家将企业所得税改为共享税，仅这一项，一般县都要减少财政收入上千万元，势必使县级地方政府为保证收支加大非税收入的征收力度，从而扩大了非税收入占县级地方财政收入的比重，使县级财政收支结构更加不够合理。
三、优化县级地方财政收支结构的对策
１、大力发展县域经济，从根本上提高一般预算收入占财政总收入的比重。
要始终把加强财源建设和做大做强县级财政“蛋糕”作为调整县级地方财政收入结构的中心工作来抓。
首先，要大力发展市场化，推动县级地方主体财源建设，要按照建好大市场，发展大生产。
搞活大流通的思路，切实搞好工农业产品市场的配套建设，特别是要有选择地兴建一批特色工农业产品的批发市场和专业市场，如兴建木地板、水泥产品等一类的建材市场，兴建大米、西瓜、蔬菜等一类的农产品批发市场，同时还要不断完善市场网络和市场功能，建立起立足本地、幅射全国、面向国外的全方位、多层次、宽领域的市场营销体系。
其次，发展区域化，推动地方特色财源建设，一要从实际出发，发挥本地区特有的比较优势、扬长避短，将当地条件与市场需求紧密结合起来，按照有所为、有所不为，有重点、有先后的原则，大力发展和挖掘既富有地方特色又适合市场需求的特色经济新亮点。
二要因地制宜搞好区域化布局，宜工则工，宜农则农，宜菜则菜，宜旅游则旅游，建立起本县特色的区域经济。
三要错位发展区域经济，注意避免与周边地区相同和重复，注意选择或开发最具本地特色的产业，加以重点培育和发展。
再次，发展规模化，推动地方骨干财源建设。
着重抓住龙头企业尤其是大型龙头企业的发展，如我市就要特别关注和支持马佐里、磊达、峰峰钨钼等大型企业的发展，同时要坚持以经济国际化推动新型工业化，以工业化推动骨干企业规模化发展能力和水平，促进其生产规模和技术规模不断扩张，从而为县级地方财政提供更多的税收。
第四，发展农业产业化，推动县级地方基础财源建设。
一方面要积极培育农产品生产及深加工的农业龙头企业，引导和鼓励农业龙头企业实现产、加、销一体化的新型农业经营格局。
另一方面要多管齐下，积极培育和发展农业特色品牌，以特色品牌推动当地农业产业化发展，从而使县级农业产业也能为地方财政提供税收。
第五，发展科学化，推动县级地方新兴财源建设。
要进一步完善产学研机制，促进科技成果向现实生产力的转化，扎实推进以企业为主体的技术创新体系建设，不断加大新企业、新技术、新产品的开发和发展。
此外还要不断加大对科技含量高、经济效益好、安排就业多、资源消耗低、环境污染少，资源能得到充分利用项目的投入，从而促进县级新兴产业的发展，为本级财政提高更多的新增一般预算收入，达到提高一般预算收入占财政收入比重的目的。
２、突出质量抓收入，从征管上提高县级可用财力占财政总收入的比重，重点是狠抓税收征管质量的提高。
一要完善税收征管机制，要在科学测算，细化分解税收收入任务的基础上，加强税源调查，完善对重点税源的跟踪监控，从严执行税收减免政策，营造依法纳税、依法征税的税收征管环境，进一步加强协税护税网络建设，努力扩大覆盖面，提高征管率。
二要强化考核激励机制，层层落实责任考核，加大组织税收收入的激励力度，完善考核奖励办法，设立考核目标奖和工作目标奖，充分调动税收征管单位的积极性。
三要重点抓好营业税、城维税、企业所得税、个人所得税、房产税、契税、耕地占用税等地方税种的培育征收，努力提高地方工商税收占一般预算收入的比重。
四要以强化稽查来提高收入征管质量。
要成立由财政、审计、税务、公安、监察等部门组成的财政收入稽查组织，围绕防止“跑冒滴漏”和打击“拉税、买税、虚入空转、转移税种”这两个重点，不断加大稽查力度，从而达到增加财政收入质量，优化财政收入结构的效果。
３、改革税制，从提高地方税收入上优化县级地方财政收入结构。
改革税制的主要内容是扩大县级地方政府税收方面的选择权、税率调整权，一定情况下的设税权。
在中央政府规定的约束条件下，允许县级地方人大以立法形式来建立自己的税种，适时调整税基、税率，使县级地方税收收入能得到有效提高从而促进县级地方财政收入结构的优化。
４、调整财政体制，从规范县级地方政府事权上优化县级财政收支结构。
一是从中央与地方政府的职能划分和公共产品的受益范围这两个层面上合理划分各级政府的事权，并用法律形式固定下来，从而使县级地方政府不再包揽过多的事权，这样既能重新确定合理的收支范围，又能实现财政收支结构的优化。
二是合理界定县级政府的支出范围，上级政府应组织力量，通过充分调查研究，重新界定县级政府的支出范围，尽快取消不应由县级地方政府负担的支出项目，合并各级政府间的重复支出项目，适当下放部分财权，从而增加县级地方财政收入，减少县级地方财政支出，实行县级财政收支结构的优化。
三是调整县级财政体制结算基数。
现行县级财政体制结算基数是1993年确定下来的，距今已有10多年的历史，已不适应绝大多数县的实际情况，应根据实际情况，进行适当微调，从而为促进县级财政收支结构服务。
四是规范转移支付制度。
目前，江苏省有相当多的县入不敷出，财政缺口逐年加大，收支结构不够合理的程度趋大，解决的一个重要办法就是要加大省级财政转移支付的力度，建立一种以一般性转移支付为重点，有条件转移支付相配合，特别转移支付为补充的复合型转移支付制度、从而有效加大对县级地方财政的转移支付力度，促进县级财政收支结构优化。
５、加快三项改革，建立科学合理的支出控制机制。
实践证明，这是目前许多县优化财政支出结构的有效手段。
其具体措施：
⑴加大机构改革力度，大力降低行政管理支出占财政支出的比重。
一要不等上面布置、主动结合本地区实际情况，定期进行机构改革，尤其是要大力推进事业单位改革，将不应由县级地方财政管理的事业单位尽快推向市场，从而有效降低财政供给对象；二要定期清理临时工，以减少行政单位费用支出；三要借鉴其他国家的成熟做法，如采用人员最高限额，把人员最高限额列进预算，并向社会公布，从而遏制行政单位人员膨胀，同时还可以采取重新定编的方法，精简行政机关人员，以最大限度地减少行政管理费支出来促进支出结构优化。
⑵加大国库集中支付、部门预算、政府采购三项制度改革的力度。
在加大国库集中支付制度改革上，要通过清理银行帐户、强化“票款分离”，健全国库单一帐户体系，规范预算单位支出帐户管理和资金流程，进一步扩大国库集中收付范围，以从根本上解决财政收支多头开户与分散拨付造成拨款环节过多，管理分散、截留、挤占、挪用财政资金的问题。
在深化部门预算改革上，要深入基层，制定科学合理、符合实际的定员定额标准，改进和完善预算支出科目体系，健全预算统编、收支统管、资金统调的运行机制。
在加大政府采购改革力度上，要在进一步巩固定点加油、定点维修、定点保险的基础上，规范政府集中采购目录和限额标准，将用财政资金进行的工程采购纳入政府采购范围，并实行财政直接支付，做到公正、规范、公开、透明，以解决目前存在的分散采购、重复采购、盲目采购，收取回扣等问题，从而有效节约财政开支、优化财政支出结构。
⑶加大财政监督检查改革力度，要进一步改革现行财政监督的手段和方式，以规范财政收支行为和提高财政资金使用效益为中心，以贯彻执行刚颁布实施的《财政违法行为处罚处分条例》为主钱，坚持综合检查与专项检查相结合，事前、事中、事后监督相结合，不断加大对违法违规行为的查处力度，从而规范财政收支行为，控制和减少不合理、不合规支出，促进县级地方财政支出结构优化。
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