对于完善我国行政听证制度的司考.docx

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对于完善我国行政听证制度的司考

对于完善我国行政听证制度的司考

行政听证制度，是指行政机关在行使行政权力过程中，作出的影响行政相对方当事人合法权益的决定前，听取相关利害关系人对相关事实问题和相关法律问题意见的程序性法律制度。

作为行政民主化的重要标志，它起源于英美法系的程序正义理念。

美国最先以法律的形式确立行政听证制度，随后产生巨大影响，许多发达国家陆续以法律规范的形式确立本国行政听证制度。

但是我国，很多人对行政听证制度相对生疏，目前还处于相对新的范畴。

还只限于少数几个法律，其程序又不完善。

所以健全、完善我国行政听证制度对于全面依法治国的建立具有重要意义。

一、我国行政听证制度概述

1996年3月17日，《行政处罚法》经过全国人民代表大会审议通过，在这部法中首次规定了行政听证制度，这部法是我国听证程序的起源。

目前，我国对听证主持人与参与人的约束性规定仅仅是行政机关内部的回避性规定，我国法律对于主持人制度也没有其他特定的、详尽具体的要求。

我国行政听证制度规定听证应当由当事人依法提出。

这可以从某种意义上讲就是说听证申请，除当事人外其他人不能提起，所以在听证制度中，关于听证权利人我国法律规定的非常片面，范围非常有限，不应当仅指行政相对人。

（一）我国行政听证制度存在的几个突出问题

1.立法分散，听证制度不统一

行政听证制度在我国一直缺少统一的法律依据。

我们国家目前没有统一的关于规定程序方面的行政专门法，也没有采取单行立法的方式来专门规定行政听证制度。

目前关于听证制度的规定分散在各种单行法律文件中。

例如《治安管理处罚法》、《行政处罚法》、《环境影响评价法》、《价格法》、《立法法》、《行政许可法》等等。

2.听证适用范围过于狭窄且不合理

与我国相比，国外关于听证程序所适用的范围非常广泛，并且不加过多的限制。

在很多国家里，听证不仅只适用某种行为，听证可针对具体处罚行为，也可适用广泛的行政立法、制定规范性文件的抽象行为。

听证，作为保护行政相对人、行政参与人合法权利的重要制度，不断以立法的形式，将其他具体行政行为纳入行政听证，已经成为行政法学界的共识。

3.对听证主持人员的规定还有待完善

我国行政处罚法规定:

“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为与本案有直接利害关系的，有权申请回避”。

关于听证主持人的相关法律规定，处罚法中仅有这一条，整部法律中再没有其他关于主持人的规定。

如果当事人对具体行政行为有异议，申请听证，法条中的本案调查人（具体行政行为的实施人）即行政机关的工作人员当然不能胜任听证主持人，这是最基本的法律要求。

所以处罚法中本条关于主持人的规定没有任何实际意义，如果没有本条，通过回避制度也可以把本案调查人员排除在主持人外。

4.第三人的权利保护不足

我国行政听证参与人仅指当事人，行政听证程序中没有第三人，即第三人不属于行政听证参与人。

第三人不能参加听证程序，可能侵害了第三人的合法权益。

因第三人没有参加到行政听证会程序中，而行政裁决同其具有利害关系，在行政裁决作出后，因侵害了第三人的合法权益，势必采取救济途径，造成司法资源极大浪费。

与外国把第三人列入听证参与人的规定相比，我国关于第三人的权利保护明显呈现出其不足点。

5.听证记录法律效力较低

听证笔录在保障行政听证制度得以公正运用方面具有重要作用。

如果听证笔录对于听证会或者说对于行政决定是一个可有可无的材料，或者说是听证会的摆设，那么听证笔录的作用和效力就完全被否定了，就会使行政听证变为搞形式和走样子，使行政听证制度失去设定的意义，使行政相对人的合法权益没有得到保障，严重影响了行政机关的权威感和公信力。

6.实践活动很少应用行政听证

虽然我国的法律中有了关于行政听证制度的规定，但从法律的数量上看还是仅有的几部。

行政处罚有意见当事人申请听证的实际案件，在全部处罚案件中所占比例十分低。

这说明我国听证制度的作用还没有真正体现出来。

虽然人们的法律意识逐步加强，但关于行政听证制度我们也只是停留在该名词本身，很重要的原因是行政听证在现实生活中的作用不大。

（二）我国行政听证制度存在问题的原因分析

1.对程序公正的意义认识不清

在程序和实体的问题上，我们历来是重视实体，忽视程序，已经成为我国法制传统。

受此传统的影响，意识不到程序法本身存在的重大价值，也体现不出程序对实体有着怎样的重大影响。

不管是行政机关还是行政机关的工作人员往往是只看重行政行为本身的内容和最后的结果。

行政听证制度的重要价值之一就是要使行政效率提高。

“效率优先、兼顾公正”的理念同样可以适用行政程序法的立法模式选择和制度设计中。

2.行政程序规范设计中的缺失

要想真正发挥听证制度的重要作用，就必须有相对完整的听证规范。

我国没有形成系统的、健全的听证机制，这是研究行政法学学者的普遍共识。

有些关于听证制度的相关规定，出现在不同的法律、法规、规章中，缺少统一性，甚至不同规范性文件中规定的内容不一致，相互矛盾。

针对具体的听证制度，如听证程序，当事人权利义务，主持人职责等，一般都没有具体规定，即使有规定也非常模糊，不具有操作性。

3.公民维权意识的薄弱

随着社会的不断进步，公民的法律意识不断加强，民众通过法律武器来维护自己的合法权益越来越多。

但大多数都发生在民事案件中，在同行政机关的维权意识上不强。

其原因之一就是公民的法律主体意识薄弱，同行政机关打官司意识不强。

老百姓已经养成了对行政机关的决定和命令服从的习惯。

4.传统意识的行政权力强势地位对行政听证制度良性发展的影响

传统观念营造了地位上的不平等，使得行政相对人处于劣势的地位，而行政机关则处于优势地位。

使听证程序的公正环境发生变化，使行政机关对行政听证的提起，行政听证的程序，行政听证的裁抉起到了决定权，使得听证制度变成了一种名不副实的形式，严重制约了听证制度的良性发展。

二、国内外典型听证制度比较及启示

（一）关于听证程序适用范围的确定问题

当事人的正当权利是否会受到行政行为约束的范围是以英国、美国为代表的英美法系国家确定听证的范围。

而大陆法系国家，如德国则按行政行为的类型确定听证范围。

自然公正是英国普通法的基本原则，行政听证制度深受该原则的影响，并且美国也继承了其原则，并深化其理论，形成正当法律程序原则。

所以正当法律程序或自然公正原则保护的权利确定听证的范围，是英美法系国家的出发点。

从各国关于行政听证制度的规定看，不论是英美法系国家，还是大陆法系国家，都没有将行政机关作出的全部行政行为列为行政听证的对象，即并不是每一个行政行为都可以举行行政听证会，但这不影响听证制度的公正、公开性。

听证事项的发生以行政行为的作出同行政相对方有利害关系为前提。

从听证范围排除性的约定方面看，除了关系行政机关本身内部事务、涉及国家机密、紧急情况等情形外，英美法系国家和大陆法系国家规定的是不相同的。

在形式方面，德国行政程序法关于听证范围没有美国宽泛，但美国听证适用范围据是宪法中的程序正当规定、判例法等，自由裁量权比德国大，而且听证的内容规定的不十分明确。

大陆法系中的日本，在行政听证制度法律中，关于听证适用的范围规定的明确、完整，规定了原则，利于行政机关了解行政听证制度。

（二）关于适用正式听证的问题

作为一项高度司法化的行政程序制度，举行正式听证需要消耗大量人力财力，因此各国都对正式听证的适用范围作了严格的规定，主要采取非正式的听证方式，很少情形下适用正式听证。

因为正式听证均涉及当事人的重大利益，大多数国家特别用专章或专节的方式明确规定正式听证程序的具体制度。

如美国《联邦行政程序法》将以正式听证为主要内容。

外国对于行政听证制度的规定上来讲，没有哪一个国家将正式听证范围仅限于某一行政行为领域。

因此扩大正式听证的适用范围已成为我国学者的共识。

（三）关于行政听证制度第三人的规定

不论大陆法系国家，还是英美法系国家，对参加行政听证人员的范围约定，没有明显的大的区别。

参加听证人员:

行政相对方在内的当事人;同听证决定存在着利害关系的第三人。

比如日本、美国等一些国家，直接以法律规定的形式，把利害关系第三人列入听证的参加人。

从确定听证范围的规定中就能体现出第三人是否能够有权利参加听证，在此方面大陆法系的国家规定是相同的，均明确如果行政机关做出的行政行为将对当事人产生不利影响或者增加当事人义务的情形，当事人均有权利提出听证的申请，行政机关应当举行听证。

例如日本《行政程序法》规定，行政机关做出的行政行为涉及撤销许可，取消当事人相应某种资质、权利，对工作人员辞退等属于不利处分的，符合行政听证的范畴。

不利益处分是指行政机关基于法令，以特定人为相对人，直接刻以义务或限制其权利之处分。

（四）关于行政听证主持人的规定

关于听证主持人的选任各国虽然不同，但总的分为两种，一种是由行政部门的负责人或者指定的人员担任，另一种是采取行政法官制。

从各国实践看，由行政机关人员担任听证主持人的做法的国家所占比例大。

美国实行职能分离，赋予行政检察官独立超然的地位，为其中立创造了条件，从而维持双方的地位平等。

所以对于公正决定的作出更为有利。

（五）关于听证笔录的法律地位

关于听证笔录的法律效力，从各国的做法看分为两种，案卷排他性原则和案卷非排他性原则。

美国的相关程序性法律详细规定了听证笔录的包含内容，所有的书面形式的记录，口头方式的记录也可以作为听证笔录内容，以及其他方式体现的记录;行政机关初拟的决定，法律性质的结论裁定，行政机关工作人员对行政相对人违法行为做出决定的理由;整个听证程序中涉及的全部申请书和其他文书。

‘美国法律规定，行政机关只能依据召开的听证会上形成的笔录卷宗作出裁定，其他的没有经过听证形式的卷宗以外证据、陈述不得作为认定事实的依据。

三、完善我国行政听证制度的几种建议

我国的行政听证制度还处于初级阶段，在关于行政听证本身的法律规定在实际操作情况等方面，均存在着许多缺陷之处，没有很好的显示听证制度的价值。

因此切实完善我国行政听证制度，使其对行政权力合理有效制约，保护当事人合法权益不受侵害，提升行政机关工作效率，避免行政资源浪费的方面，发挥其应有的价值。

（一）行政听证适用范围的拓展

同其他发达国家相比，我国行政听证的适用范围非常狭窄，在全球经济一体化的趋势下，扩大行政听证程序的适用范围是非常紧迫的。

第一，将抽象行政行为纳入到听证范围中。

因为具体行政行为无非也就是针对特定人数的行政行为，而抽象行政行为则是指在行使行政权力时针对不特定多数的人的行政行为。

第二，是扩大具体行政行为的适用范围。

我国的具体行政行为适用听证的范围非常之狭窄，例如《行政处罚法》中只规定了三种适用听证的处罚种类，分别是责令停产停业、吊销证照，较大数额罚款。

但没有确定什么标准为较大数额，所以对此情形适用听证造成可操作性不强。

（二）提高行政相对人的听证权意识

一项法律或制度的规定最核心的是其执行程度，自行政听证程序出台以来在全国范围内真正地执行听证的却寥寥无几。

在我国一些县级城市，尤其是欠发达地区，举行听证会的次数屈指可数，甚至很多城市都没有举行过听证。

这除了听证制度本身缺陷外，也充分表明公众对听证权意识低的问题。

我们不仅要加强民众关于行政法学、行政听证制度本身的学习，更主要的是不断提高公民参与行政决策、参与社会管理的权利意识。

（三）扩大听证参与人的范围

我国的行政参与人就是仅指当事人。

我国的行政法律并没有把第三人列入听证程序之中。

扩大听证参与人的范围，把第三人也列入听证参与人，有利于案件的调查，节省司法成本，还能更有效地提高人们的行政权意识。

也更加有利于保障行政程序的公正。

我国扩大听证参与人的范围已刻不容缓。

在目前我国的法律中，听证程序中没有相对人以外的其他利害关系人参加。

然而行政行为本身，除了行政机关，行政相对人外，还会涉及其他相关的利害关系人。

应当将与行政行为有利害关系的相对人以外的其他人列入听证参与人，这样会更加使行政听证公正、公开。

（四）进一步完善关于行政听证主持人的规定

听证制度的目的决定了听证主持人必须具有独立的无隶属关系的地位，以便更加公正行使职权，使听证主持人具有准审判人员的居中地位。

我国的听证主持人均是行政机关工作人员，工作关系完全隶属于行政机关，而行政听证是对行政权力的制约，对当事人合法权利的保障。

听证主持人职务的中立性和公正性，与主持人作为行政机关工作人员的隶属性存在着不可调和的矛盾，并且主持人在行政听证程序中居于主导地位。

这一点我国可以借鉴美国行政法官制度，实行职能分离，赋予行政法官独立超然的地位，使之更有效地维持其程序的公正性和对行政相对人的合法利益的保护。

（五）确立听证笔录的法律地位

以法律、法规的形式明确行政听证笔录对行政裁决的约束力对于真正实现行政听证制度具有重大现实意义。

在行政听证制度完善的一些国家中，无不明确行政听证案卷排他性原则。

听证笔录没有达到其法律地位，没有发挥其在行政听证中应有的重要作用。

现在亟待解决通过立法将行政听证笔录效力明确，行政部门必须依据听证笔录做出行政裁决。

并在法律、法规中细化听证笔录的内容。

（六）制定规范、统一的行政听证制度

我国目前没有行政听证程序法，关于行政听证程序简单规定在《价格法》等几部法律之中，由于各种单行法之间缺少必要的联系，很容易造成听证制度实际操作中的矛盾和资源浪费。

法律、法规、规章、办法中都有听证程序的重复规定，造成立法资源的严重浪费。

目前，对行政听证的监督是采取行政机关内部监督，虽然具体行政行为、组织听证、裁决由行政机关中不同的人员来实施，但根本上不能保证独立的监督权。

笔者认为行政监督权的部门应当由行政机关之外的部门行使，当然不影响行政机关本身内部监察。

以法律规定的形式专门约定对行政听证程序的过程由行政机关外的中立部门（如人民法院、仲裁委员会）行使监察权。

充分保障行政听证程序的公正、公开，切实维护行政相对人及第三人合法权益不受侵害，将行政听证真正置于阳光之下。

规定违反行政听证程序的责任追究制度，约定应当举行听证程序的案件，因行政机关的原因而没有召开听证;在听证过程中，没有按听证程序规范举行，侵害了行政参与人举证、质证、质询，申辩等的相关权利，没有实行回避制度;行政参与人在听证过程中提供足以影响行政决定的证据，而行政机关没有采信，侵害行政相对人的合法权益等等的情形，出现上述违法情形，应当依法追究行政机关责任，并根据具体情形，追究行政机关工作人员个人责任。

包括行政责任、刑事责任。

行政机关、行政机关的工作人员因履行职务不当，给行政相对方造成损失的，应当承担国家赔偿，以法律法规的形式将上述违法情形的责任追究明确。

无论从现实阶段，还是长远目标，以统一的法律规范完善听证制度是必然趋势，也是法律的科学性所决定的，这个观点在学界也是不争的事实。

笔者认为，在当前阶段，将行政听证制度完整地规定在行政程序法中，在借鉴国外此方面的先进制度基础上，将分散在各个部门法律、法规、规章，甚至细则中的关于行政听证方面的内容，全部囊括到程序法中，这是急需解决的问题。