长沙土地利用总体规划.docx

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长沙土地利用总体规划

长沙市土地利用总体规划

（2006-2020年）

文

本

长沙市人民政府

二〇一二年六月

前言

土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是加强土地宏观调控和严格土地用途管制的重要依据，在土地资源保护和合理利用工作中处于先行和龙头地位。

《长沙市土地利用总体规划（1997-2010年）》实施以来，对于长沙市严格保护耕地特别是基本农田、增强依法用地意识和实施土地用途管制、促进土地节约和集约利用、保护生态建设、保障经济社会健康发展等发挥了重要作用。

随着国家中部崛起战略和泛珠三角区域合作战略的实施，特别是长株潭城市群获批国家资源节约型和环境友好型社会（以下简称“两型社会”）建设综合配套改革试验区，长沙市迎来了新的发展机遇，其经济社会发展的外在环境和内在因素发生了重大变化。

同时，长沙市确定了率先在全省全面建成小康社会和成为区域性现代化中心城市的目标，经济社会发展步入了快车道。

为使土地利用总体规划更好地发挥对经济社会发展的保障作用，促进经济社会又好又快发展，依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和国家、省、市有关土地利用方针、政策，在《湖南省土地利用总体规划（2006-2020年）》的指导下，编制《长沙市土地利用总体规划（2006-2020年）》。

第一章总则

第一条《长沙市土地利用总体规划（2006-2020年）》主要阐明规划期内长沙市土地利用战略，明确土地利用管理的主要目标、任务和政策，引导全社会保护和合理利用土地资源，是长沙市城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制制度的重要依据。

第二条长沙市行政区域内有关土地利用的各专项规划和行业用地规划均应符合本规划。

第三条规划编制依据

1.法律依据

（1）《中国人民共和国土地管理法》（2004年）

（2）《中华人民共和国城乡规划法》（2007年）

（3）《中华人民共和国农村土地承包法》（2002年）

（4）《中华人民共和国环境保护法》（1989年）

（5）《中华人民共和国水法》（2002年）

（6）《中华人民共和国水土保持法》（2010年）

（7）《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年）

（8）《基本农田保护条例》（1998年）

（9）《中华人民共和国水土保持法实施条例》（1993年）

（10）《中华人民共和国森林法》（1984年）

2．相关文件

（1）国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）

（2）国务院办公厅《关于做好土地利用总体规划修编前期工作的通知》（国办发[2005]32号）

（3）国土资源部《国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知》（国土资发[2005]182号）

（4）《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》（国土资发[2005]196号）

（5）《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号）

（6）《国土资源部关于印发<城乡建设用地增减挂钩试点管理办法>的通知》（国土资发[2008]138号）

（7）《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资发[2009]43号）

（8）《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发[2009]51号）

（9）《市（地）级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1023-2010）

（10）《市（地）级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1020-2009）

（11）《市（地）级土地利用总体规划数据库标准》（TD/T1026-2010）

（12）《湖南省人民政府办公厅关于转发国务院办公厅国办发[2005]32号文件的通知》（湘政办发[2005]30号）

（13）《湖南省市、县级土地利用总体规划成果审查细则》（湘国土规办发[2009]19号）

3.相关规划

（1）《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》

（2）《湖南省土地利用总体规划（2006-2020年）》

（3）《湖南省“3+5”城市群城镇体系规划》

（4）《“3+5”城市群综合交通体系发展规划》

（5）《湖南省长株潭城市群区域规划条例》

（6）《湘江生态经济带开发建设总体规划（2003-2020年）》

（7）《长沙市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》

（8）其他相关规划

第四条规划指导思想

1．以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，按照“五个统筹”与“和谐社会”的建设要求，坚持节约资源和保护环境的基本国策，实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，统筹安排各类、各区域用地，促进长沙市经济社会与资源环境又好又快发展。

2．立足“中部崛起”战略，积极推进长株潭城市群建设，服务于建设国家级资源节约型和环境友好型社会示范区目标。

第五条规划编制原则

1．严格保护耕地特别是基本农田，控制非农建设占用耕地

强化对基本农田的保护，推进耕地保护由重数量向数量、质量和生态建设全面协调的转变，控制非农建设占用耕地规模。

加强土地整理力度，创新耕地保护激励制度，促进耕地和基本农田保护与经济社会建设协调发展。

2．大力推进土地节约和集约利用，提高土地利用综合效益

贯彻“严控总量、用好增量、盘活存量、集约高效”的要求，以供应引导需求，促进用地方式由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变。

3．统筹安排各类用地，促进区域和城乡协调发展

围绕中心城区的发展定位，推动组团式城市发展，优化土地利用结构和布局，逐步形成区域协调发展、城乡统筹发展、县（市、区）错位发展的格局，提高土地资源对经济社会发展的保障能力。

4．促进土地利用与生态建设相协调

按照“有利于城市布局优化、有利于产业结构调整、有利于城市管理水平提高、有利于市民生活质量改善”的要求，协调土地利用与生态建设，强化水土资源的协调利用及水资源论证制度的建设，促进区域土地资源的可持续利用。

第六条规划任务

1．落实湖南省下达给长沙市土地利用总体规划目标任务。

2．以严格保护耕地，提高建设用地节约集约利用为前提，对长沙市市域内土地利用结构、布局与主要用地规模进行安排。

3．制定区域差别化土地利用政策，调控和指导各县（市、区）土地利用。

4．确定中心城区土地利用规模、范围、用途和时序。

5．统筹安排各区域各业各类用地，保障科学用地，促进城乡和区域协调发展。

6．协调土地利用和生态建设与环境保护，促进土地持续发展之路。

7．制定保障规划实施的政策措施，确保规划科学实施。

第七条规划范围

规划范围为长沙市行政管辖区域，包括芙蓉区、开福区、雨花区、天心区、岳麓区、望城区、长沙县、宁乡县、浏阳市，总面积1181946公顷。

第八条规划期限

规划基期：

2005年

规划期限：

2006-2020年

规划近期：

2006-2010年

规划远期：

2011-2020年

第二章土地利用形势与任务

第一节区域概况

第九条区域条件

长沙市地处东经111°53'-114°15'，北纬27°51'-28°41'之间，位于湘中偏东北，湘江下游，洞庭湖以南。

境内地势起伏较大，东、西两端山地环绕，中部渐趋低平，南部丘岗起伏。

湘江由南向北贯穿全境，市域河流水系大多属湘江流域，包括浏阳河、捞刀河、靳江河、沩水河、八曲河等。

区内地貌类型多样，山地、丘陵、岗地、平原比例分别为30.70%、19.30%、28.60%、21.40%。

长沙市动植物资源、矿产资源、旅游资源丰富，是著名的历史文化名城和旅游胜地。

第一十条经济社会发展现状

改革开放以来，长沙市经济社会发展突飞猛进，人民生活水平不断提高，城市综合实力显著增强。

2005年地区生产总值（GDP）1520亿元，全社会固定资产投资总额881亿元，一、二、三次产业的比例7.4:

43.1:

49.5，城市居民和农村居民人均可支配收入分别达到12434元和4735元。

2005年，长沙市总人口722万人，城镇化率54％。

第二节土地利用现状与特点

第一十一条土地利用现状

2005年，长沙市土地总面积1181946公顷；其中，农用地1001567公顷，占土地总面积84.74%，建设用地134257公顷，占土地总面积11.36%，其他土地46122公顷，占土地总面积3.90%。

农用地中，耕地284503公顷，占土地总面积24.07%，主要分布在湘江、捞刀河、浏阳河、沩水河、楚江、乌江、靳江河、大溪河等河谷平原；园地30474公顷，占土地总面积2.58%，主要分布在河谷平原、丘陵山区；林地591583公顷，占土地总面积50.05%，主要分布在丘陵山区；河谷平原分布较少，从市域中部到东、西两端逐渐增加。

牧草地13公顷；其它农用地94993公顷，占土地总面积8.04%。

建设用地中，城乡建设用地116324公顷，占土地总面积9.84%；交通水利用地16448公顷，占土地总面积1.39%；其他建设用地1485公顷，占土地总面积0.13%。

其他土地中，水域30758公顷，占土地总面积2.60%；自然保留地15365公顷，占土地总面积1.30%。

第一十二条土地利用特点

1．建设用地中，农村居民点用地比重较高，布局零散。

1997-2005年长沙市农村居民点占建设用地比重不断降低，但至2005年其比重仍占68%，而城镇化率已达到53.87%；受地形等因素影响，农村居民点用地布局分散。

2．城镇用地规模增长迅速，同期农村居民点用地减少速度缓慢。

1997-2005年间，长沙市城镇用地共增加7610公顷，同时期长沙市农村居民点用地减少334公顷。

3．土地利用空间差异明显。

土地利用由市域中部向东西两侧呈现明显的空间差异：

中部呈现明显的城市土地利用特征，两侧呈现相对显著的农村土地利用特征。

第三节上一轮规划实施评价

第一十三条上一轮规划取得的主要成效

《长沙市土地利用总体规划（1997-2010年）》（以下简称“上一轮规划”）实施以来，取得了以下主要成效：

（1）农用地特别是耕地与基本农田得到有效保护，非农建设占用耕地规模得到有效控制，农田基础设施得到改善。

（2）土地用途管制制度逐步落实到位，建设用地空间得以合理安排，土地利用朝着节约、集约、科学和可持续的方向迈进，对城乡居民点的集中建设起到了较好的推动作用。

（3）在一定程度上协调了行业之间、区域之间的用地矛盾，着力保育各类生态用地，在保证城镇及重点建设项目用地的前提下，统筹兼顾，促进了经济社会发展。

第一十四条上一轮规划实施面临的困难

上一轮规划实施以来，一方面，长沙市经济社会发展取得的成果及其带来的用地需求远超出规划编制时候的预计；另一方面，长沙市发展面临新的机遇，新增建设用地布局方向发生变化。

上一轮规划实施的难度主要表现为新增建设用地等主要规划指标提前用完，部分重点发展区域受到基本农田保护压力的制约，实现耕地占补平衡困难，协调土地利用与生态建设和环境保护难度大等。

第四节土地利用面临的问题

第一十五条土地利用面临的主要问题

1．中心城区发展空间偏小

据2005年土地利用现状数据，长沙市中心城区建设用地面积已突破了《长沙市城市总体规划（2003-2020）》规划的2020年主城区建设用地规模。

随着“3+5”城市群，尤其是长株潭城市群的发展建设，长沙市目前的城市发展空间偏小，严重制约经济社会发展。

2．土地资源供求矛盾日益尖锐

由于城市功能定位需求，长沙市经济增长和社会发展目标的实现仍将需要土地投入。

如何协调保障经济社会发展与保护耕地的关系，成为土地利用规划与管理中迫切需要解决的头等大事。

3．耕地补充难度进一步加大

长沙市耕地后备资源较少，在现有条件下长沙市补充耕地的潜力有限；中心城区已无耕地补充条件，望城区、长沙县、宁乡县、浏阳市的经济社会发展同样也面临着耕地补充任务重的问题。

4．土地利用统筹难度大

土地利用的区域差异性与区域建设的盲目重复性之间的矛盾，土地资源的稀缺性和各行各业对土地需求的刚性之间的矛盾，城镇快速发展与农村建设相对滞后的矛盾，造成长沙市统筹区域土地利用、调整和优化各行业土地利用以及统筹城乡土地利用的任务艰巨。

第三章土地利用战略和调控指标

第一节经济社会发展目标

第一十六条区域发展功能定位

长沙，湖南省省会，全省政治、经济、文化、科教、信息、交通、金融和商贸中心，是国家历史文化名城和第一批对外开放的旅游城市之一。

国家中部崛起战略的实施、泛珠三角区域合作战略的推进和“3+5”城市群尤其是长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革试验区的设立，长沙市已具备加快发展、快速崛起的条件和环境。

作为“3+5”城市群和长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革试验区的核心城市，长沙市正逐步成为“中部崛起”的战略支撑点和“泛珠三角”区域的新兴增长极，统领全省、辐射中西部、面向全国的现代化中心城市，全省新型工业化、新型城市化和新农村建设的引领区，全国性现代机械制造业中心、新能源新材料研发中心、科教科研中心和休闲中心，具有国际品质的现代化生态型城市。

第一十七条主要经济社会发展目标

1．经济发展

预计到2020年，GDP将达到9800亿元，全社会固定资产投资总额将突破5400亿元；到2010年，GDP将达到3700亿元，全社会固定资产投资总额将突破2400亿元。

2．人口规模

预计到2020年，长沙市总人口将达到1109万人，城镇化率将达到75%；到2010年，总人口将达到783万人，城镇化率将达到64％。

第二节土地利用战略

第一十八条土地利用战略重点

1．长株潭城市群协同发展的土地利用战略

系统完善城市功能。

因地制宜地选择建设项目，科学选址，合理安排用地，保障长沙市城市科学发展的空间，同时加大旧城改造力度。

统筹整合建设用地。

探索内生型经济发展模式，大力加强基础设施的共建共享，促进长株潭基础设施用地等形成同城效应。

严格保护耕地。

加强耕地和基本农田保护，坚持耕地占补平衡中数量与质量并重，完善区内农田基础设施建设。

保护土地生态建设。

加强土地利用与生态建设的协调，强化生态格局，打造人与自然和谐相处、环境优美、适宜人居的生态。

2．内融翼优、区域统筹的土地利用战略

长望融城。

土地利用总体规划为长沙县、望城区部分地区融入中心城区创造条件，加快其与中心城区的产业对接、基础设施共享和发展平台共用。

两翼齐发。

宁乡县、浏阳市两翼坚持利用与保护并重，根据资源禀赋和环境容量，有选择地发展优势产业，加快工业和人口向城区和中心镇集中。

城乡统筹。

推进促进社会主义新农村建设，统筹安排城乡各用途用地，逐步实现农民居民化、农村社区化、农业现代化，形成协调共进的新型城乡体系。

3．可持续发展的土地利用战略

严格控制建设用地规模。

以节约集约利用土地为核心，创新土地利用模式，加强资源综合利用，发展资源节约型和环境友好型产业，大力推进新型工业化和新型城市化。

发展现代农业。

充分利用现代科学技术手段，大力发展农业现代化。

加强农业产业带建设，逐步推广新型农业生产方式，形成一批现代农业基地。

积极发展中心城区。

建设功能完善、产业发达、生活文明、和谐宜居的中心城区，以中心城区的大发展带动全市走可持续的新型城镇化、现代化之路。

探索“两型社会”建设模式。

结合资源节约与环境友好型土地利用模式，大胆创新，探索土地节约、景观并行的土地利用模式。

第三节土地利用规划目标和主要调控指标

第一十九条耕地和基本农田保护目标

按照坚持耕地数量和质量保护并重的原则，在保证长沙市经济社会稳步发展，粮食安全和生态安全得到保障的前提下，至2020年，长沙市耕地保有量保持在269792公顷以上，2006-2020年，新增建设用地占用耕地控制在22497公顷以内。

其中，至2010年，长沙市耕地保有量保持在279089公顷以上，2006-2010年，新增建设用地占用耕地控制在6850公顷以内。

规划期内，提高基本农田保护力度，加强基本农田质量建设。

划定基本农田保护区，保护基本农田231236公顷，确保规划期内，基本农田数量不减少、质量有提高，布局进一步集中。

2006-2020年，全市通过土地整理复垦开发等形式补充耕地不少于22497公顷，其中2006-2010年，土地整理复垦开发补充耕地不少于1553公顷。

第二十条建设用地总量与节约集约利用目标

规划期内，在保障科学发展用地、实现经济平稳较快发展的同时，严格控制建设用地总量。

2020年，长沙市建设用地总规模控制在183851公顷以内，城乡建设用地规模控制在156762公顷以内，城镇工矿用地规模控制在85404公顷以内。

其中，2010年，长沙市建设用地总规模控制在152207公顷以内，城乡建设用地规模控制在130893公顷以内，城镇工矿用地规模控制在53678公顷以内。

2006-2020年，长沙市新增建设用地总量控制在58756公顷以内，其占用农用地控制在47997公顷以内，占用耕地控制在22497公顷以内。

其中，2006-2010年，新增建设用地总量控制在18630公顷以内，其占用农用地控制在17882公顷以内，占用耕地控制在6850公顷以内。

加强土地投资强度、土地利用强度、土地投入产出率等指标管理，进一步促进土地节约和集约利用。

2006-2020年，人均城镇工矿用地面积由2005年的108平方米降至103平方米。

中心城区人均建设用地由2005年的103平方米降至2020年的100平方米以内。

地均GDP稳步增长，2005年地均GDP为1286万元/平方公里，至2020年地均GDP提高到8300万元/平方公里。

第二十一条生态环境建设目标

规划期末长沙市森林覆盖率不低于54%，生态保护区域面积保持在340000公顷以上。

第二十二条中心城区发展目标

2005年，中心城区建设用地规模35461公顷，人口345万人，人均建设用地103平方米。

2010年，中心城区建设用地规模控制在44610公顷以内，人口438万人，人均建设用地102平方米。

2020年，中心城区建设用地规模控制在62907公顷以内，人口629万人，人均建设用地100平方米。

第四章土地利用结构调整与布局优化

第一节土地利用结构调整

第二十三条土地利用结构调整与布局优化思路

长沙市土地利用规划严格落实省级土地利用总体规划下达的各项约束性指标和各项预期性指标。

结合近年来长沙市土地利用结构变化趋势和土地利用战略目标，确定规划期内长沙市土地利用结构调整与布局优化方案。

第二十四条土地利用结构调整原则和方向

协调安排农业用地。

在实现耕地占补动态平衡的基础上，适度调减耕地面积，用于农业产业结构调整和生态建设；加大基本农田建设投入，稳定基本农田布局，提升基本农田质量。

优化建设用地结构。

按照新增建设用地集中布局、存量建设用地内涵挖潜、建设用地总量理性增长的原则，统筹基础设施建设用地，保障重点发展区块和重点建设项目用地，适度扩大城镇工矿用地规模，降低农村居民点用地规模，提高建设用地节约集约利用水平。

适度开发其他土地。

在保护土地生态的前提下，适度开发其他土地，拓展经济发展与城镇村建设用地空间。

第二十五条总体结构调整

至2020年，全市农用地953570公顷，建设用地183851公顷，其他土地44526公顷，占全市土地面积的比例分别由规划基期的84.74%、11.36%和3.83%调整为80.68%、15.55%和3.77%。

农用地比例下降4个百分点，建设用地比例上升5个百分点，其他土地比例没有显著变化。

其中，至2010年，全市农用地984415公顷，建设用地152207公顷，其他土地45324公顷，占全市土地面积的比例分别由规划基期的84.74%、11.36%和3.83%调整为83.29%、12.88%和3.77%。

农用地比例下降2个百分点，建设用地比例上升3个百分点，其他土地比例没有显著变化。

第二十六条农用地结构调整

严格控制城乡建设占用耕地规模，合理引导农业产业结构调整，提高优质耕地比重。

2005年全市农用地面积为1001567公顷（1502万亩），占全市土地总面积的84.74%。

2010年，全市农用地面积为984415公顷（1477万亩），占全市土地总面积的83.29%，比2005年减少17152公顷（26万亩）。

2020年，全市农用地总面积为953570公顷（1430万亩），占全市土地总面积的80.68%，比2005年减少47997公顷（72万亩）。

其中，2005年全市耕地面积为284503公顷（427万亩），至2010年，全市耕地面积为279089公顷（419万亩），至2020年，全市耕地面积为269792公顷（402万亩）。

2005年园地面积为30474公顷（46万亩），至2010年，园地面积为30464公顷（46万亩），至2020年，园地面积为30494公顷（46万亩）。

2005年林地面积为591583公顷（888万亩），至2010年，林地面积为573625公顷（866万亩），至2020年，林地面积为574405公顷（862万亩）。

2005年牧草地面积为13公顷（0.02万亩），至2010年，牧草地面积为13公顷（0.02万亩），至2020年，牧草地面积为13公顷（0.02万亩）。

2005年其他农用地面积为94993公顷（142万亩），至2010年，其他农用地面积为96544公顷（145万亩），至2020年，其他农用地面积为79645公顷（119万亩）。

第二十七条建设用地结构调整

2005年全市建设用地总量为134257公顷，占全市土地总面积的11.36%。

2010年，全市建设用地总面积为152207公顷，占全市土地总面积的12.88%，比2005年增加17950公顷。

2020年，全市建设用地总面积为183851公顷，占全市土地总面积的15.55%，比2005年增加49594公顷。

2005年全市城乡建设用地规模为116324公顷，其中，城镇工矿用地规模为36102公顷，农村居民点用地面积为80222公顷。

至2010年，全市城乡建设用地面积130893公顷，其中，城镇工矿用地面积为53678公顷，农村居民点用地面积为77215公顷。

至2020年，全市城乡建设用地面积156762公顷，其中，城镇工矿用地面积为85404公顷，农村居民点用地面积为71358公顷。

2005年交通水利用地面积为16448公顷，至2010年，交通水利用地面积为19819公顷，至2020年，交通水利用地面积为25574公顷。

2005年其他建设用地面积为1485公顷，至2010年，其他建设用地面积为1495公顷，至2020年，其他建设用地面积为1515公顷。

第二十八条其他土地结构调整

2005年全市其他土地总面积为46123公顷，占全市土地总面积的3.90%。

至2010年，全市其他土地总面积为45324公顷，占全市土地总面积的3.83%，比2005年减少798公顷。

到2020年，全市其他土地总面积为44526公顷，占全市土地总面积的3.77%，比2005年减少1597公顷。

其中，2005年全市水域面积为30758公顷，至2010年，全市水域面积为30658公顷，至2020年，全市水域面积为30558公顷。

2005年自然保留地面积为15365公顷，至2010年，自然保留地面积为14666公顷，至2020年，自然保留地面积为13968公顷。

第二节土地利用空间布局优化

第二十九条土地利用空间布局优化原则

在与相关规划充分协调的基础上，遵循设定生态屏障网络用地、优先安排基本农田、协调基础设施用地、优化城镇工矿用地、拓展城乡生产和绿色空间、构建土