全球治理困境.docx

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全球治理困境

全球治理困境

　碳排放等是导致全球气候变暖的重要原因。

中国治理碳排放的困难在于：

一方面，由于巨大的人口基数，中国需要长时期保持较高的经济发展速度，而当前人均能源消费过低，以及高碳燃料比例高而替代困难等基本因素的影响，在可见的将来，温室气体排放总量的增加将不可避免。

另一方面，尽管中国是一个发展中国家，可以暂时不参与国际承诺减排，但作为一个正在崛起的大国，从应对全球变暖和对国际环境负责的角度来说，中国又理应减少碳排放的数量。

事实上，由于中国碳排量的巨大，国际上要求中国参与减排承诺的压力与日俱增。

　造成中国治理困境的原因，既有属于中国自身的技术和产业结构问题，更有由工业化国家开启的发展模式和消费方式问题。

从前者来看，由于技术和生产管理落后，特别是由于产业结构、产品结构，以及市场发达程度造成的GDP总值差异，致使中国当前能源消费效率低，单位GDP能耗远高于工业化发达国家。

在此条件下，要实现能耗总量的零增长或负增长是不可能的。

从后者来看，当前由工业化国家领先创造的物质文明和消费模式，是基于大量消耗各种物质材料，包括能源的。

由于世界性贸易的高度发展，发展中国家不但在基础设施建设而且在消费品生产和消费方式上，都在向工业化国家现有的经济发展和消费模式靠拢，否则就难以形成足够的需求和经济增长点，它们很难仅靠自身条件和力量单独形成明显区别于现有发达国家经济增长和消费方式的经济发展道路。

在能源消费问题上则体现在人均能耗和人均GDP的关系上。

只要人均GDP达到一定水平，则相应人均能耗同样上升。

除非发达国家在人均能耗上创造出新的模式，大幅度地降低人均能耗，同时保持高度的物质文明水平，否则，包括中国在内的发展中国家将基本上重复工业化国家已经走过的依靠大量消费物质财富的发展方式。

　所以，中国对气候变暖的治理困境其实也是国际社会的一个难题。

要解决这个难题，只能依靠全人类的长期共同努力。

但是，要改变人们业已形成的一种生活方式和消费偏好乃至生存模式，何其难也！

这不但是一个自然科学问题，也是一个经济问题、社会问题、政治问题和外交问题。

从这个角度说，几乎是一种不可能完成的任务。

协议,如联合国气候变化框架公约、京都议定书等,但仍未就温室气体减排达成全面且有实质性的方案。

一、《联合国气候变化框架公约》：

全球气候治理的国际法文件

《公约》内容最大的贡献在于提出了国际社会应对气候变化行动的五项基本原则，这将成为今后全球气候治理实践的指导基础：

第一条是“共同但有区别的原则”，即缔约各方应根据各自在气候变暖问题上的责任与实际能力，为保护人类整体利益而付诸行动。

《公约》指出发达国家应当率先应对气候变化及其不利影响，这实际上是为国际气候制度的确立奠定公平性基础。

第二条是“充分考虑发展中国家的具体需要与特殊情况原则”，该原则对发展中国家缔约方面临气候变化影响时的脆弱性、应对气候变化的能力差异以及发展中国家的不同政治经济状况和自身需求予以了特别关注，这是继“共同但有区别责任”之后，对国际气候制度公平性的再度考量，也是对应对气候变化全球统一行动下的国家多样性的考虑。

第三条是“预防性原则”，即各缔约方应当采取预防措施，预测、防止或尽量减少引起气候变化的原因并缓解其不利影响。

在该原则中，《公约》强调了三点内容，一是科学上的不确定性不能够成为推迟采取措施应对气候变化危机的理由；二是应尽量降低应对气候变化行动的经济成本；三是各国制定的气候政策与措施应适用于所有经济部门，充分体现应对行动的全面性。

并指出应当发挥缔约方之间的合作来共同努力实现应对气候变化的有关措施。

第四条是“促进可持续发展原则”，强调了经济发展对采取措施应对气候变化和开展相关行动的重要性。

由于解决全球变暖问题需要付出巨大的经济成本，对所有国家而言，应对气候变化都将是一次对自身发展的重大挑战，只有将气候政策的制定纳入国家发展计划中去，才能在保护气候系统安全的同时促进经济社会的继续发展。

第五条是“以合作促进和国际经济体系的原则”，《公约》认为在气候变化背景下，通过合作促进的这种有利和开放的国际经济体系，将有助于“促成所有缔约方特别是发展中国家缔约方的可持续经济增长和发展，从而使它们有能力更好地应付气候变化的问题”。

这本身也是对全球气候治理行动应坚持平等性原则的最好体现，即控制温室气体排放的同时也不应该剥夺发展中国家的合理发展要求与拥有排放空间的权利。

最后，《公约》也指出要防止应对气候变化措施对当前国际经济体系的不合理阻碍。

二、《京都议定书》：

全球气候治理的行动计划

“如果说《联合国气候变化框架公约》是全世界第一个在气候变化问题上国际合作的框架性多边条约，那么，《京都议定书》就堪称全人类第一个以条约形式要求承担保护地球气候系统义务的执行性文件。

”

根据“共同但有区别的责任”原则，设定与各缔约方相适应的减排目标

在履约方式上提出了三种灵活机制：

联合履约（JointImplementation,简称JI）、清洁发展机制（CleanDevelopmentMechanism，简称CDM）、排放权交易（EmissionTrading，简称ET）

JI与ET都是针对发达国家的约束性减排任务而设立的履约方式,即可以通过“联合履约”的这种“集团式”减排来共同完成某一减排目标。

比如欧盟各成员国就可以视作一个整体，只要在总量上实现排放任务即可；也可以通过“排放权交易”，即发达国家之间可以进行碳排放额度的买卖，使难以完成减排指标的国家能够花钱从超额完成的国家购入其超出的排放量。

而三个灵活机制中最具开创性的是CDM，即清洁发展机制，是目前阶段发展中国家唯一可以参与的减排机制。

它允许承担减排义务的发达国家在发展中国家投递低碳项目，产生的减排量可以冲抵投资方的减排任务，而发展中国家在合作过程中获得的先进技术与海外资金可用来帮助国内应对气候变化能力建设，从而实现发达国家与发展中国家的双赢。

这一机制对促进应对气候变化行动的全球参与发挥了积极作用，因此具有十分重要的应用价值与实践意义。

应对国际气候变化的国际合作困境：

国际合作应对气候变化的谈判遭遇困境与国家的政治利益、经济利益、科学认知等有关,但具体表现在合作原则、减排方案和资金落实等关键问题上。

合作原则关乎合作能否启动，最重要的原则就是公平，但各国对公平的理解却不尽相同。

发展中国家强调“共同而有区别的责任”原则，尤其是要考虑到历史责任。

但发达国家更强调共同责任，要求发展中国家同时进行减排。

减排方案最能体现合作的原则,不能体现“共同而有区别的责任原则”的方案势必影响有效的国际合作。

资金和技术如果不能落实，则从根本上影响发展中国家的减排积极性。

1、合作谈判原则分歧

尽管历史责任原则被人们广泛接受,但是,在应用于温室气体排放问题时,它也存在着一些实践上的难题"首先,关于不同的发达国家在1900年以前究竟排放了多少温室气体,人们缺乏具体的数据,因而很难作出它们各自究竟应当减排多少温室气体的决定"其次,历史责任原则要求确认排放行为的责任主体,但是,在温室气体的排放行为方面,责任的主体往往很难明确地加以界定"例如,如果A国以高排放方式生产的产品G被出口到了B国,B国是这种产品的最终消费者,那么,究竟是A国的生产商还是B国的消费者应当为产品G的温室气体承担责任?

据测算,中国二氧化碳排放总量中,有20%左右是源于出口产品的生产¹"国外消费者享受着中国价廉物美的产品,却将制造这些产品产生的排放要算在中国头上,这显然有失公平"再次,在发展中国家强调发达国家的历史责任的同时,发达国家则辩解说他们无须为历史承担责任,因为当时受制于科学的认识,碳排放是不知情的,而现在发展中国家己经与发达国家的碳排放一样,尤其是像中国己经成了世界第一排行大国,因此发达国家更强调现实责任"最后,历史责任原则要求发达国家承担更多的减排责任,是由于它认为,发达国家在其以往的历史中,排放了比创门应得的份额更多的温室气体"但是,一个国家究竟可以排放多少并没有在历史责任原则中规定"因此,只有当确认了一个国家究竟应当获得多少排放份额后,才能确认一个国家的过往排放是否超过了它应得的份额"

2、减排方案分歧

份额问题看上去只涉及数量,与价值判断的关系要少些,然而事实上,这也是一个非常复杂问题,其背后不仅是一个公平价值问题,而且涉及气候与发展的南北矛盾,即发达国家和发展中国家之间的利益冲突"由于不同的国家处于不同的发展阶段,因而其对温室气体的排放情况和性质也存在差异"发达国家的排放是/奢侈性排放0,而发展中国家则是-性存性排放0"发达国家已经完成了工业化进程,现在有能力有技术来重视环境问题"发展中国家面临的首要任务是生存和发展,减排不能以牺牲发展为代价"京都议定书规定,从2008到2012年期间,主要工业发达国家的温室气体排放量要在1990年的基础上平均减少5.2%,其中欧盟将6种温室气体的排放削减8%,美国削减7%,日本削减6%"发展中国家不承担减排义务"京都议定书到期后,全球将就“后京都”时代进行谈判,减排方案将围绕排放权分配!

减排目标!

基数年!

减排计算方法等展开"碳减排谈判的目标其实就是确认各国应当分担的温室气体减排义务,或者从问题的另一面说是确定各国应当享有的温室气体排放权,即排放一定数量的温室气体的权利"根据中国科学院副院长丁仲礼院士领衔的课题组¹介绍,目前国际上推出的/后京都0时代的二氧化碳减排方案都是国际组织和发达国家学者提出的。

这些方案没有一个考虑现在大气中二氧化碳高浓度的出现,是各国尤其是发达国家历史排放所造成的结果"。

这些方案虽然提出了时间尺度上的排放比例,但没有一个方案考虑人均累计排放量,从而规避了人人平等的公平性"。

这些方案尽管充满了/科学的数据0,但实质仍然都是为其国家利益服务,因而很难得到其他国家尤其是发展中国家的认同,所以谈判达成协议的难度也就大为增加

3、资金机制分歧

世界银行的雏形碳基金peF（prototvpeearbonFund）是全球第一个为清洁发展机制coM而运作的基金。

随后,世行以及其他机构相继建立了更多关于温室气体减排量购买的基金,统称为碳基金"。

在联合国框架下用于气候变化的基金主要有四大块：

全球环境信托基金（GEF）,总额为43亿美元;气候变化特别基金.,,有9000万美元;最不发达国家基金1.8亿美元;适应基金8000万美元"这些加起来还不到50亿美金,与应有的数额相比是非常少的。

据联合国公约秘书处估计,2030年之前,发展中国家每年将需要1000亿美金应对气候变化"

上述资金机制所能提供的公共资金对于应对全球气候变化来说还严重不足，但对于拓展资金渠道、出资规模以及资金的管理等问题，发达国家与发展中国家之间存在严重的分歧。

发展中国家强调发达国家向发展中国家提供技术转让和资金援助是公约规定的义务，但发达国家一直进展缓慢并缺乏诚意，仅仅将资金问题作为与发展中国家讨价还价的筹码。

联合国气候变化框架公约明确规定了发达国家以优惠条件向发展中国家转让气候友好技术并提供资金支持的义务,但由于发达国家缺少应有的政治诚意,同时也缺乏相应的实施机制,十几年来发达国家并未真正兑现转让技术和提供资金的承诺"发达国家以有关技术都掌握在私营部门手中为借口,百般推卸政府责任"在人类共同面临气候变化威胁的情况下,气候友好技术的知识产权拥有

者却在过度赚取利润,发/气候灾难财0"在落实/巴厘路线图0的谈判过程中,发展中国家己就技术转让和资金支持等问题提出了具体建议,但发达国家迄今未作出积极回应,也不愿与发展中国家就此问题展开谈判"

气候变暖引发的全球治理困境已经成为当代全球多边治理领域中最难以达成共识的一个“奥革阿斯的牛圈”。

（一）理性悖论：

集体行动逻辑与公共物品供给困境。

个体理性结果往往导致群体的非理性行为。

罗伯特·基欧汉认为：

“在一个由利己主义原则构成的体系中，个体层面的决策往往导致集体利益的受损。

即使意识到整个体系中蕴含着共同的利益，往往也不会出现有效的集体应对……这就是我们通常意义指涉的个体理性与集体理性的悖论问题。

”问题不在于行为者（假设理性效用最大化的追求者）自身的弱点或缺陷，而在于集体行动逻辑困境引发的结构性障碍。

奥尔森认为：

“对于共同命运的关注未必会导致公平的责任分担，甚至不会导致任何形式的合作出现。

”

全球公共物品匮乏的另一原因在于国际议题一直处于“讨价还价型”而非“问题解决型”。

尤其当威胁并不是迫在眉睫的情势下，类似于“智猪博弈”模型中小猪不作为的策略往往对其最为有利。

“行为体就像在相互依存的状态下一样担心自己会被集体中的他人所利用而成为博弈游戏中的‘傻瓜’。

面对共同威胁，由于缺乏透明的互信而无法共同抵抗威胁。

这种现象本身也有力地证明了集体行动与实现多边共谋的困难。

集团中的个体为了获取较有利的议价结果，往往存在最大限度地试图要求其他行为体付出较自己更多的机会成本的动机，并“坚持”甚至以退出集体行动进行要挟。

这种自利的行为一方面增加了议价的成本，同时也会促使更多的行为体加入到“讨价还价”的博弈之中，最终使得问题长期得不到真正解决。

更为重要的是：

“在讨价还价的每一天，事实上集团所有成员都在承受某种损失。

（二）利益冲突：

全球化进程中的“登梯子”现象

当前国际社会的一个矛盾之处就在于：

“后工业化国家以将来的困难告诫工业化国家加大减排责任，但是却忘记了这些工业化国家因人口压力所正在面临的困难。

”

　后工业化国家经历了从传统的农业社会到工业社会，再到后工业社会的产业转型与升级，其主导的产业结构早已在信息技术革命的洗礼下进行了全面刷新与向外转移。

此外，这些国家也可凭借本国雄厚的科技与资本实力在对冲全球变暖导致的极端天气增加的风险上也较之前工业化国家和工业化国家有着明显的优势。

对于像日本、欧盟等后工业化国家来讲，世界的发展已经不再是为衣食生存而奋斗的过程，而是为了不断提高生活质量而努力的尝试。

因此，其对于国家利益紧迫性与重要性的理解以及由此导致的国家利益的价值排序往往与前工业化国家或工业化国家有着根本差异。

从总体上讲，生存利益已经不是后工业化国家最紧迫的国家利益，生活质量的关注构成了当代后工业化国家的一项紧迫性利益。

　　反观正在经历工业化历史进程的国家，由于清洁能源的广泛采用需要依托高技术与密集资本。

因此，面临大量贫困人口存量的工业化国家根本没有能力独自承担巨额的转型成本。

其产业结构在短期内仍然需要以成本相对低廉的化石燃料为主。

更为重要的是，当前像中国与印度这样正在经历工业化的诸多发展中国家仍然存在大量贫困线以下的人口，如果以放弃目前的国家发展和置国民最基本的生存权利于不顾去迎合发达国家所倡导的、防范一个未来可能发生的灾难，那么，无疑这些国家将马上面临巨大的生存危机与政治动荡。

事实上，后工业化国家强调“共同但没有区别的责任”作为公平参与全球治理的一个观点，其本身就违反了公平原则，即后工业化国家是在明知道二者实力差别巨大并且全球气候变暖问题主要由发达国家在其工业化进程历史上长期累积效应造成的情况下，强调先进者有让落后者分担负担的特权。

这实际上是国际关系中的一种“登梯子”现象，即先上房的人为了不让后面的人上来，总是想方设法将梯子蹬掉。

对于早已经历过工业化的发达国家，其自身的工业化时代也产生了大量的温室气体，但是在其完成产业结构转型之后，便以此作为理由并大力渲染该国际议程的紧迫性色彩。

发达国家如此迫切地围绕全球气候治理有着两条重要的利益线索可循。

首先，强化国际议题的设置能力和寻求新时代国际道义的主导权，并强迫发展中国家为其彰显道德优越感的行为买单。

其次，增加后发国家的发展成本，并利用其在节能减排上的资源优势来制造新的剥削结

而后发国家也明显意识到这种利益分歧和发达国家的“登梯子”意图，为了避免被发达国家进行道德与经济的绑架，联合起来在承认需要共同应对的前提下，坚持根据不同效用函数及偏好、历史性责任与现有的国家能力进行有区别的责任分配。

（三）逆向激励：

奖惩机制对负外部性行为的鼓励

基于自利假定考量，大多数国家试图将发展的负外部性成本转嫁给体系的同时，却不愿意承担相应的国际责任。

温室气体的排放本质上是国家将发展的负外部性成本转嫁到体系层面的一个现象。

无政府状态下的奖惩机制是碳排放的零成本或低成本激励主权国家选择具有成本优势的化石燃料作为主要能源，而成本相对高昂的清洁能源则缺乏正向激励所特有的奖励机制或补偿机制。

同时，也没有任何一个现成的制度去惩罚一个碳排放额度高昂的国家。

这也在客观上鼓励了理性自利的个体在应对体系困境中倾向采用“搭便车”的策略。

因此，自利的各主权单元都存在着将自身发展的负外部性转嫁给体系的客观激励环境。

而在治理成本上，却不愿意或仅愿意承担有限的国际责任。

治理对策：

1、公共的责任分担

2、联系性补偿原则

按照排放量、能力与需求的紧迫性等多种因素将气候多边治理问题在结构上分为主要责任方、重要参与方与完全受援助方来实施动态的补偿原则。

其中，主要责任方为发达国家，主要致力于自身的减排并帮助广大发展中国家实现减排目标。

重要参与方为新兴的发展中大国，这些国家有一定的能力对冲降低碳排量而产生的经济困难。

但是由于产业结构与能源结构在短期内无法扭转且成本过于高昂，成为全球气候治理的重点地区与发达国家援助的目标。

完全受援助方为低地岛国和极端贫困的国家。

这些国家有些处于前工业化发展阶段，其碳排放量相对较低。

主要受全球变暖带来的极端灾害天气的增多而影响其基本的生存。

由于海平面上升或粮食的大量减产，这些贫穷的国家对冲上述系统性风险的能力严重不足，从而需要国际社会中其他成员对其进行援助与补偿。

如果发展中国家仍然片面地强调发达国家有减排和援助的义务，却拒绝一套可测量（Measureable）、可报告（Reportable）、可检查（Verifiable）的制度，而是强调自身的减排量化与抽查由本国进行来实施，这就好比让一个要求市政拨款援建的污水处理厂坚持自己检查污水处理状况一样缺乏透明度和可信赖感。

当前的发展中国家除了发达国家在本国援助的“清洁发展机制”（CDM）项目可以接受国际社会的第三方核查之外，对于本国内部的减排往往坚持自查的权利。

发展中国家的这种要求是造成美国当年拒绝批准《京都议定书》的一个重要原因，即美国认为这样的制度安排有悖公平原则。

事实上也确实如此。

因此，一套动态的补偿原则就是要求发展中国家在碳排放治理上更加透明化，只有通过量化自身在产业结构转型与新能源开发过程中的成本，才可以大体计算出国际社会真正需要给予补偿的具体数额。

也只有让国际社会看到了切实的减排成绩——而不是发展中国家自己发布的统计数据，才可能让国际社会进一步地增加援助。

（一）角色定位：

通过产业结构调整转变身份

为了扭转碳排放量逐年递增的态势，中国应当着重在科技创新与多元发展、保护环境与节约优先、深化改革与国际合作上实现节能减排战略新突破。

通过在能源消费问题上开源与节流并举的发展方式，将我国从一个粗放型的能源消费大国向能源利用强国转变，从能源结构失衡向能源结构均衡转变，从国际社会减排技术受援国向国际社会减排的援助国转变。

（二）责任分担：

坚持“共同但有区别”的公正原则

气候问题不可分割、没有国界。

解决气候变化问题需要每一个国家——尤其是发达国家与新兴发展中大国——明确自身的能力与应当承担的责任；否则，在不远的将来全球气候问题将成为人类面临的最突出的“公地悲剧”。

从“谁污染谁治理”的责任分担角度上看，后工业化国家理应基于公平的原则承担更大的治理义务。

既要认清全球气候治理的共同性与紧迫性，又要在责任划分上基于现实能力与历史责任、经济发展国情与国际舆论压力等方面坚持“有区别”的原则。

未来参与全球气候多边治理的大国博弈中，以中国为主导的“基础四国”集团及其背后广大的发展中国家和以后工业化国家为主导的“伞形集团”及部分沿海低地贫穷国家，仍然将会在本国利益与人类整体利益之间、当前利益与长远利益之间、本国责任与他国责任之间寻求相对收益的夹缝中进行艰难合作。

展望未来气候变化谈判，国际社会尤其是大国之间通过继续进行建设性的合作，还是有望达成一项有效的国际气候协议，但这一目标的实现,有赖以下几个关键条件：

第一，大国必须平衡好国家利益与全球利益。

如果每个大国都把国家利益置于全球共同利益之上，国际社会就没有了合作的基础。

第二,大国之间必须首先合作谈判，唯有这样才能减少众多的谈判国家，提高谈判效率。

不能将全球近200个国家捆绑在一起进行谈判，大国之间必须首先合作谈判，唯有这样才能减少众多的谈判数目带来的“无休无止的争吵和讨价还价”。

大国之间的谈判必须坚持“联合国气候变化框架公约”及其“京都议定书”确立的“共同但有区别的责任”原则，这是促进气候变化国际合作的基础。

第三，必须在发达的大国与发展中的大国之间首先达成一致，也就是发达国家的强制减排和发展中国家的自主减缓行动之间要实现合理的平衡。

第四，大国必须领头遵守业己达成的协议，包括发达国家对发展中国家持久的资金和技术支持，发达国家和发展中国家严格遵守“三可”制度。

大国必须领头遵守业已达成的协议，包括建立制度化的平台来落实发达国家对发展中国家持久的资金和技术支持，发达国家和发展中国家制定严格的规定，确保所有国家的统计数据透明性，既有利于监督各国自身的减排工作，也有助于他们兑现帮助其他国家的承诺。