财税体制改革.docx
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财税体制改革
财税体制改革
大纲
一、关于财政的新定位与财政职能的新认识
1.对于财政的新定位
2.对于财政职能的新认识
二、财政改革的新思路
1.如何建立现代财政制度
2.发挥中央和地方两个积极性
三、财政改革的新举措
1.改进预算制度
2.改革税收制度
3.建立事权和支出责任相适应的制度
正文
十八届三中全会（以下简称三中全会）《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）公布以后，社会各界都非常关注，尤其是财税改革的问题，成为社会的一个焦点，习总书记在关于全面深化改革的《决定》中，特别提到了财税改革，说财税改革是全面深化改革的一个重要的内容。
整个《决定》一共是60条，而财税改革的内容就占了3条；六大板块，财税就占了其中一块，而且是单独一大段。
可见，这次三中全会对财税改革是高度重视的。
财税改革到底怎么来理解，我们怎么去认识三中全会在《决定》中所讲的财税改革的精神？
总的来讲，三中全会《决定》关于财税改革实际上有三层意思。
一、关于财政的新定位与财政职能的新认识
1.对于财政的新定位
这一层意思在《决定》里用的文字并不是太多，但却是对整个财政职能的一个非常凝练的概括。
财税改革这一部分的第一句话就谈到，财政是国家治理的基础和重要的支柱。
实际上，这句话就给了财政一个新的定位，把财政提到了一个我们过去从来没有认识到的新高度，财政在这里是当作国家治理的基础来看待的。
这种基础性的作用，是和国家治理联系在一起的。
它不仅表现在经济层面，而且在社会层面，在政治层面，都有财税的重要的作用。
过去我们主要从经济学的角度来认识财政，这个与目前学科分类有密切的关系。
目前学科分类把财政学归置于经济学中，所以一提到财政的问题，可能就觉得是个经济的问题，一提到财政政策就认为是经济政策，所以我们很容易把财政仅仅当成是政府宏观调控的手段，当成政府手上的一个经济杠杆。
一谈宏观调控，就是两个手段，一个财政政策，一个货币政策。
所以把财政政策定位为经济政策。
从经济的视角来认识财政、理解财政、把握财政，那么很自然就认为财政仅仅在经济方面发挥它的作用。
三中全会《决定》强调，国家治理实际上包括了政府的治理、社会的治理，还包括微观的像社区的治理以及平常我们讲的企业和企业的治理。
所以从国家治理这个角度，财政绝对不仅仅是一个经济方面的概念，而是一个多元的、系统的、整体的概念。
用国家治理来表述，这也反映了我们当前改革总的目标，强调的不只是经济改革，而是包括了经济改革、政治改革、文化改革、社会改革、生态文明这些制度方面的改革，以及党的建设方面的制度改革。
《决定》还谈到了军队的体制改革。
可以说，在党的十八大文件“五位一体”的改革基础上有了进一步的扩大，涉及了“七位一体”的改革。
七位一体的改革构成了国家治理的体系。
现在改革的总目标是要完善国家的治理体系，七个方面有机地构成一个整体。
财政构成了这个治理体系的一个基础。
这七个方面的制度建设，实际上都与财政密切相关。
这一次三中全会《决定》对财政作了一个全新的定位，作了一个新的表述，使财政的认识回归到了它的本质的属性。
如果仅仅从经济视角来认识财政，可能就把财政当成了一个钱袋子，这是一个财力提供的问题，这样实际上淡化了财政本来应当在国家治理中发挥的基础性作用。
所以，回归财政的本质属性，把它定位为国家治理的基础，是非常重要的。
三中全会提出，科学的财税体制是实现国家长治久安的制度保障。
这句话已经进一步地强化了财政作为国家治理的基础和重要的支柱。
我们过去对财政的认识主要从经济的视角来看，从理论渊源上讲，与凯恩斯有关。
凯恩斯主义流行之后，就越来越把财政当成政府手中的一个经济手段或者经济杠杆，也就是我们所说的宏观调控的一个工具。
财政被工具化，对于发挥政府宏观调控作用产生了积极的影响，但是过多地工具化，那就有可能使国家治理的基础出现问题。
尤其在法制不健全的情况下，财政很可能变成政府运用行政手段随意干预经济的一个杠杆，财政的法制性就会被削弱，权威性就被淡化。
在我们国家，财政过多地被工具化了，主要表现在经济领域。
其实，在西方国家凯恩斯理论把财政过度工具化以后，它不仅表现在经济领域，也表现在政治领域。
在西方国家，财政实际上成为选票政治所支配的工具。
从形式上看，西方财政的法制程度是很高的，但是一旦成为政治家手中的一个工具，甚至成为了整个选票政治的一个工具，那么这种法制实际上已变成了一种表面化的东西。
因此，财政一旦被过度地工具化，无论是在经济方面，还是在政治方面，那都会出现严重的问题。
欧盟国家发生的主权债务危机，实际上就是财政危机，赤字过高，债务太多。
美国次贷危机转换为金融危机并产生了国际性的影响，这也就是像欧洲一些国家因债台高筑而导致了财政出现危机。
由此可见，作为国家治理的基础，财政是不能过度工具化的。
从这个意义上来讲，三中全会的《决定》把财政定位为国家治理的基础，这就意味着我们需要通过改革，慢慢地回归财政作为国家治理基础这个定位上。
不能为了短期的及眼前的目标，过度地使用像税收、补贴、政府投资、赤字债务等财政工具。
如果过度使用，那么意味着财政不可持续，一旦发生危机，最后必将危及经济，危及社会，也危及政治。
三中全会的《决定》意味着我们财政的教科书需要重新写，因为我们财政的教科书基本上都是从经济的视角来阐述财政的职能作用的，很显然这是远远不够的。
所以在三中全会的《决定》里，尽管只是这么一句话，但是它包含的内涵是非常丰富的，也是很深刻的。
这实际上为我们的财政改革奠定了一个新的认识，甚至也可以说，奠定了一个新的理论的基础。
2.对于财政职能的新认识
三中全会的《决定》提出，科学的财税体制是优化资源配置，维护市场统一，促进社会公平，实现国家长治久安的制度。
这一句话实际上是对前面讲的财政是国家治理的基础和重要支柱的进一步延伸和进一步阐发，也是对财政职能作用高度凝练的一个概括，包含了财政三个层次的职能作用。
第一个层次是经济方面，优化资源配置，维护市场统一。
财政要发挥经济方面的作用，那就是为市场在资源配置中发挥决定性作用而创造条件。
市场要在资源配置中发挥决定性作用，毫无疑问，需要一个公平的、统一的市场体系，而财政自身就是构成市场的一个重要外部条件。
财税对资源优化配置和公平竞争是至关重要的。
实际上，我们从经济学的角度已经认识到了这一点。
同时，还需要促进社会公平。
财政促进社会公平，可以从起点公平、过程公平、结果公平来发挥财税的这种促进作用。
比如说起点公平，我们通过基本公共服务的均等化促进起点公平。
我们经常说的教育公平是社会公平的基础。
教育，恰恰需要政府在这方面发挥重要的作用。
譬如教育资源，作为重要的公共服务资源，政府需要在这方面去均衡教育资源的配置，使劳动力在进入市场之前，获得良好的文化素质、劳动技能。
过去我们在城乡方面表现出明显的起点不公平。
譬如农民所受的教育程度不如城里人，劳动技能也较差，那么一进入市场，就处于不利的竞争地位。
起点不平等是怎么造成的，实际上就是在城乡二元结构体制下，教育资源的配置是不均衡的，是向城市倾斜的。
农民没有机会获得良好教育。
这样一来，就造成了起点不公平。
这种起点不公平自然在劳动收入上体现出来。
这种状况延续下去，他的后代所受的教育就更差。
如果政府不能去矫正这种状态，就会形成恶性循环。
日积月累就会形成巨大的公共风险，潜伏着公共危机。
现在贫富差距在扩大，如何防止这种情况的发生？
这时，财政完全可以在起点公平上发挥作用。
人的起点的公平，也就是人力资本的积累，对个人、家庭来说，取决于两个方面。
一个是个人的消费转换成人的能力技能，教育也是消费，。
再一个是公共消费，公共消费与私人消费共同促进了家庭的人力资本积累和个人劳动技能的形成。
那么，财政在这方面，完全可以发挥它的独特的作用。
财政可以在起点公平、结果公平、结果公平，三个层面同时发力。
譬如税收的手段就可以促进结果的公平。
在目前新的历史条件下，财政在促进社会公平方面实际上已经是担负着越来越重的职责。
对分配不公产生的严重的焦虑感，这种情绪蔓延在全社会，那怎么去缓解？
财政在这方面要发挥它的积极作用。
一方面是效率，另一方面是公平。
这就意味着财政是一身二任，既要考虑效率，也要考虑公平。
它既要促进效率的提升，也要促进社会公平的改善，不可偏废。
我们过去在这个问题上很纠结，到底是效率优先，还是公平优先呢？
对财政来说，实际上要求把效率公平有机地融合，把二者很好地结合在一起。
如果说只有效率，没有公平，或者说只有公平，没有效率，国家都不会长治久安。
我们搞计划经济那是平均主义，可以说公平有余，但是效率严重不足。
改革开放35年来，资源配置大大得到了改善，因为我们引进了市场机制，搞了市场化的改革，市场在资源配置中的作用越来越强，尽管现在还有很多不如人意的地方，还要进一步地改革，但是总体来说，与计划经济时期相比，我们的效率是提升了，整个蛋糕做大了，中国成为世界第二大经济体。
然而，贫富差距也扩大了，社会不公平的问题越来越凸显，甚至涉及到大家对社会主义的信心。
社会主义的价值理念是社会平等，小平同志从经济角度阐述了社会主义的本质，那就是共同富裕，让一部分人先富起来，然后先富带后富，一起走向共同富裕。
然而，怎么样走向共同富裕，尤其在市场经济条件下走向共同富裕，不是一个轻而易举能化解的小问题。
实际上是一个大难题，因为市场机制本身有一种马太效应。
所谓马太效应，就是在市场竞争过程中，社会财富的分配实际上导致穷的越穷，富的越富。
马克思在《资本论》里对资本主义市场经济的评价是很高的。
它在促进生产力方面，没有任何一种机制能比市场机制的作用更大，但是它有个内在的马太效应，使贫富差距扩大。
所以在这种情况下，我们促进公平，走向共同富裕，实际上是非常大的一个难题。
《决定》提出，总的目标是要完善和发展中国特色社会主义。
社会主义本身，实际上就包含了共同富裕，这意味着要缩小贫富差距。
从这个意义上讲，效率和这种公平的有机融合，不仅仅是现实的迫切要求，也是社会主义制度自我完善的一种内在的要求。
而且从经济自身来讲，贫富差距太大了，内升的动力也会不足，甚至会出现危机。
马克思在《资本论》中所描述的资本主义条件下的经济危机，实际上是一种过剩危机，过剩危机就是因为无产阶级绝对贫困化。
无产阶级为什么绝对贫困化？
那就是在市场机制的作用下，出现了马太效应。
那为什么会产生马太效应呢？
马克思进一步归结为资本主义机制，因为资本主义以石油作为基础，而石油是与社会化大生产相冲突的。
所以他进一层剖析，发现了资本主义制度本身是有问题的。
怎样才能够让财政成为国家长治久安的制度保障呢？
《决定》中提出的是制度保障，与过去从财力保障这个角度来认识财政是不一样的。
制度保障意味着要法制、规划、程序，不能随意。
这实际上是体现了财政的经济功能、社会功能和政治功能。
长治久安意味着财政在这方面发挥政治保障的功能。
长治久安不仅仅是一个经济的概念，也不是一个社会的概念，而是一个政治的概念。
这句话蕴含着财政要在经济、社会、政治各个方面都要发挥作用。
文化实际上与财政也是联系在一起的。
财政在生态文明方面也要发挥它积极的作用。
诸如党的建设、军队、国防，更离不开财政。
所以把财政作为国家治理的基础来认识，是一个重大的战略思想。
二、财政改革的新思路
1.如何建立现代财政制度
三中全会《决定》提出，完善立法，明确事权，改革税制，透明预算，提高效率，建立现代财政制度。
同时，还提出要发挥中央与地方两个积极性。
这就明确提出了财政改革的思路，目标是要建立现代财政制度。
首先，完善立法。
既然财政是国家治理的基础，这个基础就必须稳固、健康，法制就是根本的保障。
法治当头，强调法制，要从法律的角度去稳固这个基础。
其次，明确事权。
也要贯穿法治的理念。
比如说，我们现在中央与地方的事权划分，是不是通过法律文件来规范？
当前社会普遍反映，事权是下移的、下沉的，地方的事权越来越多，而地方的钱是有限的，所以导致财力和事权不匹配。
如果不从法律的角度来考虑这个问题，那就算是中央与地方的事权明确了，划分清楚了，那要不了多久，可能又变了，又会出问题。
中央干什么，地方干什么，这种事权的划分，不仅仅会影响中央与地方的关系，而且对政府与市场的关系，政府与社会的关系，对效率，对公平都会产生重大的影响。
所以，通过法制的办法明确这个事权，就变得越来越重要，越来越紧迫了。
第三，改革税制。
就是怎样去贯穿法治的理念。
从我们整个税制来讲，水平是不高的。
我们有18个税种，只有3个税种是法律，其他的税种都是条例。
按照《宪法》的规定，凡是涉及到向老百姓征收个人的财产，应当是要实行法定原则的。
三中全会的《决定》特别强调了征税的法定原则。
第四，透明预算也要有法治的理念，用法制的思维提高预算的透明度。
预算为什么要透明呢？
《宪法》规定，国家的权力是人民赋于的，所以从权力的来源来讲，老百姓把钱交给国家，实际上就是委托国家去做老百姓所期待的事情，我们现在称之为公共产品，或者叫公共服务。
从个体来讲，他是没有办法去应对公共风险，这种公共风险的应对只能是通过集体的力量，也就是通过国家去防范它，去化解它。
所以，百姓就有必要把一部分钱交给国家，让国家去做。
因此，预算透明实际上就是基于一种委托代理的关系。
如果说人民和国家之间产生不信任，那会出现政治危机。
只有透明，才可能真正地约束政府，使政府是个负责任的政府。
真正负责任的政府就必须是阳光的政府。
第五，提高效率。
从某种意义上讲，透明是提高效率的前提条件。
提高效率就是把钱花得更有效。
就上述几方面，我们已经有了一些成绩。
比如，法制、税制有了进一步完善，事权比以前更加清晰了，预算透明度也提高了，效率也更高了。
这意味着我们整个财政是向现代财政制度不断迈进。
法制、效率、透明，这些都是现代财政制度的基本的特征。
没有法制谈不上现代财政制度；没有透明，没有效率，也谈不上现代财政制度。
法制当头，具体要干的事情要明确事权、改革税制、提高透明度、提高效率。
2.发挥中央和地方两个积极性
中央与地方两个积极性，实际上蕴含着深义。
从国家治理的角度来看，正向观察，实际上我们国家实行的是两级治理架构。
在计划经济条件下，尽管也谈中央与地方，但是仅仅有一个概念而已。
现在随着我们市场化改革，逐渐地中央向地方分权，过去35年实际上是一种分权的改革。
向市场分权，向企业分权，同时中央向地方分权。
《决定》里也强调，还要向社会分权。
地方的概念，实际上就变成了一个主体，从法律的意义上来解释，它是个法律的实体。
这种分权，实际上是按照两级分权的架构来进行的。
这就意味着我们整个国家的治理就是存在两个层面，一个是国家的层面，一个是地方的层面。
那么从财政角度来说，意味着国家层面的财政改革和地方层面的财政改革。
财政体制上，一个是国家的财政改革，它的核心是中央与地方的财政关系；另一个是地方的财政改革，它的核心就是地方内部省市县乡之间的财政关系。
地方的治理是可以有地方的特色的。
地方分权可以调动积极性、主动性。
当然整体来说，都是在中央的统一领导之下。
因为我们这种分权改革，是在单一制下，是一种行政性的分权。
跟联邦制下，联邦政府、一些中央政府和州之间的这种政治性分权，性质上完全不一样。
联邦政府和州政府之间的政治分权，意味着是双主权。
州在英文中是含有国家的意思，所以州在理论上是随时可以脱离联邦。
联邦制国家的分权是政治分权，中央政府和州政府之间是兄弟关系，不是领导关系。
州对地方政府是有领导关系的，州以下是一种类似于我们中央与地方的关系。
三中全会《决定》明确提出，要完善国家治理体系，促进国家治理能力的现代化，同时国家治理体系也要现代化。
治理的现代化，在某种意义上就是制度的现代化。
当然现代化的含义是与时俱进的，在不同的历史条件下，是有不同的解释的。
要成为一个先进的国家，毫无疑问，仅仅是经济方面的现代化是远远不够的。
制度方面、治理架构方面的现代化是不可或缺的
从国家两级治理架构来看，财政体制实际上就是两级，一个是国家财政体制，一个是地方财政体制。
国家财政体制，我们仍然要坚持分税制。
分税制是20世纪90年代改革形成的一个非常重要的、具有奠基性的成果。
对地方来讲，还是分税，税基在全国是统一的，不能有例外。
至于在地方的层面，财政体制怎么定，可以因地制宜。
三、财政改革的新举措
1.改进预算制度
预算的审查，要从注重平衡的状态转向支出和政策。
我们过去的预算审查，实际上是注重于收支的差额，也就是平衡不平衡。
预算审查实际上包括三个方面，收入、支出和平衡。
如果把重心放在平衡状态上或者放在收支差额上，那么实际上重心不由自主地就会转移到收入预算上来，强调收入预算的约束性，把这种约束性转化成政府的任务。
这会带来顺周期的问题。
现在这种注重收入的预算，把重心放在收入方面，在一些地方已经出现了明显的财政收入的水分问题，一些地方是明目张胆造假。
对这种现象，我们要反思，恐怕也是由于我们这种制度造成的。
我们老是说注重行为，但实际上，行为是对这种制度环境的反应。
我们年年都强调不要收过头税，特别是在经济不景气的时候，中央发文件，财政部、税务总局的领导也在强调，坚决不能收过头税，但是说归说，还是照样收，那是因为政治体制机制造成的。
因此，我们不仅要看到这种行为，更要看到这个行为背后的体制机制的原因。
收入预算的预测分析，尽可能使收入预算和经济的状态相吻合，我们现在政策和预算在某种程度上是两张皮，怎样把两张皮变成一张皮，还有大量的工作要做。
2.改革税收制度
税收制度是社会非常敏感的事情。
税制问题，不能从税种去看，要从总体来看。
这也是三中全会《决定》所体现出来的非常重要的改革的思维。
整体的问题就是税种之间的功能存在着交叉，税种之间的协调配合存在问题。
我们需要各个税种之间形成一种互补，而不是一种交叉重叠。
这样，税制改革就要系统推进，形成一种分税种的推进。
增值税从理论上讲是一个良性税种。
在间接税或者流转税里，没有一个税能比得上增值税的正面作用，因为它是中性的，而且它有一种内在的环环相扣的抵扣的链条，所以在征收管理上，有很大的优势，也避免了从营业税中重复征税。
我们过去搞的是增值税的转型，从生产型增值税转变为消费型增值税，那么现在就是扩围，扩围营业税逐渐缩小，赤字营业税退出历史舞台，然后增值税全覆盖，发挥增值税的中性作用。
这意味着，货物的生产和服务的生产实行同样的税制。
以前货物的生产征收的是增值税，服务收的是营业税。
货物和服务等于实行两种不同的税制，实际上也就分割成了两个不同的市场。
现在我们统一市场，营业税改增值税（以下简称“营改增”）就是统一市场的一个非常有力的举措，增值税和营业税看似涉及到两个税种，实际上涉及到所有的行业，所有的企业。
原来实行增值税的企业，实行“营改增”以后，也相应得到了好处。
比如说制造业购买服务业的服务，原来只能拿到营业税发票，不能抵扣，现在拿到增值税的发票可以抵扣，相应税费也加钱了，所以制造业相应减税了。
在“营改增”的推进过程中，有些企业，尤其是交通运输业，存在着税负有短期上升的情况。
这一个是趋势造成的，第二个是企业对“营改增”不熟悉，不知道怎么去抵扣，或者抵扣不充分。
等全面推开以后，抵扣更充分了，这种情况，可能就越来越少，以至于消失。
除此以外，《决定》也提到了消费税，我们的消费税税基小，征收的范围窄，以后要把三高纳入到消费税征税范围里来，也就是扩大它的税目。
哪三高呢？
就是高耗能产，高排放，还有高档的消费品，比如奢侈品。
很多国家征收奢侈品税，我们国家奢侈品从世界的排位来说很高，把一些高档的所谓的奢侈品纳入到消费税的征税范围，实际上可以有效去调节分配差距。
环境税，第一步就是要把排污收费转化成环境税，费改税。
还有资源税。
尽管我们做了一些改革，一些探索，比如说天然气、石油，都已经是成交递增。
我国是煤炭消耗大国，而且煤炭又是主要的能源，在能源消耗里占了百分之七八十，但是交的资源税几毛钱，根本就起不到节能减排、保护环境的作用。
所以资源税肯定要加快改革，现在条件已经成熟，不仅仅是矿产资源，水、森林、土地也是一种重要的资源，也要考虑纳入到这里来。
2011年是分项征收的个人所得税和综合征收的个人所得税。
现在要改为把分类与综合两者相结合的个人所得税制。
这个改起来是实需要很多的社会条件的支撑，这种社会的条件的支撑就是大家的收入都能通过网络连起来，这个从技术上讲不是个问题，但是从体制上讲又是一个难题。
像房产税的改革，要加快立法，不是实际的再来推进这方面的改革，但是这个立法应该也是需要时间的。
整个税制改革现在面临的工作量非常大。
尽管思路很清楚了，举措也提出来了，但是要付诸实施，那是需要时间，不是一蹴而就的。
3.建立事权和支出责任相适应的制度
事权和支出责任相适应的制度，涉及到中央与地方两个积极性的问题，所以事权和支出责任相适应还是要从国家治理的纵向架构、两级治理来考虑。
抓住这个主线，首先在国家层面来考虑事权与支出责任怎么相适应、财力和事权相匹配，哪些适合中央承担，哪些适合于地方来承担，在事权方面进行清理、调整、划分，进而变成以法治方式来进行规划。
现在大体说，我们可以分成三类事权：
一类是中央可以独立承担的事权；一类是地方可以独立承担的区县的事权；还有一类就是中央与地方要共同去承担的事权。
现在，改革重点是要把一些事权上移。
所谓事权上移，实际上主要是事权的履行要上移，从地方上移。
本来中央应当履行的事权，应当中央履行，而不应当委托地方去做。
这样的话，相应的支出责任也上移，减少因为委托而产生的各种转移支付。
从中央政府来看，支出占比实在是太低了，中央政府的支出占全国财政支出的比重，在世界上可能是最低的，当前只有15%。
一般国家都是近50%，英国70%以上，美国也超过50%。
反过来说，地方支出在全国支出的比重达到80%了。
这意味着我们很多的事情都是委托地方去做的，这种委托的方式实际上也不规范。
这就导致了财力与事权的不匹配。
在这种格局下，调整事权是调整中央与地方所履行的事权，大的决策依然还是在中央，有些决策是下放，简政放权。
同时，事权里四大要素，决策权、执行权、支出责任和监督权。
事权里的执行权上移到中央，同时支出责任也相应的上移。
这样，事权和支出责任相对匹配了，中央与地方之间两级财力与事权也就匹配了。
地方层面要根据地方治理的特色或要求，使地方内部的事权和支出责任相匹配。
这里最重要的一点，在地方就是要形成一种辖区责任。
在财政上，这种辖区责任的缺乏导致了层级财政强调本级，谁的权力大，谁的日子就好，谁的权力小，谁的日子就差。
如果说强调本级，那本级吃好，不等于下面吃好。
所以在集中财权、财力的情况下，应当赋予一种责任，这种责任就是辖区的财政责任，不仅要管好本级，还得要考虑的辖区职责，能不能让各级政府也能做到财力与事权相匹配，这就是辖区责任。
这种地方的辖区财政责任，应当按照法治化的思路来考虑，形成法律，从法律上强化地方财政的这种辖区责任。
这样基层政府的财力与事权相匹配，自然而然就有了保证。
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