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市场与法治
中欧MBA高层论坛大师讲义
《市场与法治》
钱颖一先生
美国伯克利加州大学经济系教授
非常高兴有机会到中欧来，和大家探讨一个关于市场与法治的问题。
人类20世纪的实践已经证明了计划经济因其效率低下，是一个非常不好的体制，但改革开放从1978年到90年代初曾有过很多关于市场经济好坏的争论。
人们一般认为市场经济就是好经济，计划经济是一个坏经济。
我们国家自1992年十四大确定走社会主义市场经济的道路以后，也发现市场经济有好坏之分，我们就开始提出好的市场经济和坏的市场经济的概念。
事实上如果比较世界上所有的国家，我们会发现坏的市场经济占多数，好的市场经济只是少数。
但这些少数的国家在建立市场经济过程中也找到了一些好的方法，就是今天我们要讲的。
也就是说，我们确定了搞市场经济，却并不能保障我们的经济一定是好经济。
因为现在的主要矛盾有了变化，我们需要重新学习更新的东西。
怎么学习？
就是我们要参考世界上各个其他国家的经验和教训，比较不同的市场，从其他市场经济的业绩中汲取有用的东西。
这里面有很多因素，比如说地理是就是一个很重要的因素。
如果离赤道很近的话，经济发展就很糟糕，因为离赤道很近的话，首先人活得时间比较短，细菌也会增多，这样饲养的牲畜都活不长，人吃的东西都长不大。
如果靠海岸的话，运输成本就很低；如果是一个内陆国家运输成本就很高，也不利于发展。
人们做研究的时候发现地理纬度也很重要，但是这些都是没有办法改变的。
那人能改变的东西是什么？
经济学家认为是一些资源配置、人力资本积累等等。
这些是哪儿来的？
我认为是从制度来的。
我们知道国内制度经济学非常火热，每个人都说自己是制度经济学家，以至于现在我去北京就讲制度经济学。
实际上制度背后是什么？
关键是法治。
我们现在有100多个国家在一百多年中积累起来的经验，所以有很多值得我们学习的东西，因为我们的市场经济，如果从92年开始也就是十年，我们只能说我们只是建立了一个初步的框架，所以现在提出的是要健全框架。
我认为体制与法治是一个非常重要的问题。
过去我们讲民主与法治，现在我讲的是市场与法治。
我们知道法治有很多，跟民主、政治都有关系，但在过去很少意识到法治和市场，也就是法治对经济发展的影响。
经济学家发现经济是和法律制度的建设、合同的执行以及司法体制是直接相关的。
作为经济学家，我们更关心的是发展，现在十六大也提出要首先发展小康社会，所以我们更关心它直接的制度原因，这就是为什么要把市场和法治联系起来。
国内经济学界在过去二十年内，对法律的研究，以及法治对经济发展的作用非常关注，有两个体现：
一是理论上有很多分析工具，过去经济学家研究资产定价、资源配置价格问题，现在研究激励问题、政府行为问题。
另外他们也在全世界范围内收集了很多经验数据。
先从制度层面上来讲传统市场经济。
传统市场经济有两个特点：
一个就是它合同的执行是靠自己的声望和关系，不是靠第三者。
举个最简单的例子。
农民种地，他的东西都在一个村子里卖，个时候就靠个人的声望来执行。
第二个特点是相对于这个经济产权而言，政府不受制度的约束。
在过去封建社会中，皇帝或是皇室不受制度的约束，他们受到的只是技术条件的约束。
比如说以前的生产力比较低，所以收税只能收到一定程度，过高的话农民就活不下去了。
现代市场经济从制度上来讲是不太一样的，也有两个特点。
一个是在现代市场经济中还有人格化的交易，在生意上人的关系也很重要，但是非人格化的交易很重要，很难说哪个占的比重更大一点。
我跟这个人不认识，但我们可以签定合同；你投资买股票根本，但你不知道这个钱会拿去干什么；你买产品也不知道生产的厂家是谁，所以非人格化的交易非常重要。
但我们不能说现代市场经济就全部都是非人格化，即使是在法治的国家里，人和人的之间的声望关系仍然很重要。
第二，在现代市场经济中政治与经济保持一个适当的距离，世界上没有一个国家经济和政治是完全分离的，在美国就有一句话：
美国政府做的事是商业的（ThebusinessofUnitedStatesgovernmentisbusiness）。
但是虽然不可分割，但是两者互相影响的程度和性质是不一样的。
像我们在计划经济体制下，政府和经济之间是一体的，完完全全一体，政府直接管理经济；但是在现代市场经济中，两者就保持一个距离，这个学问就很大了。
我们现在已经有了政府转变职能的意识，认为政府应该侧重公共服务，并确定了政府的四大职能。
我们刚开始搞市场经济时，有一些人比较天真，认为既然是市场经济，我就放任自由，市场可以自然维持。
事实上没有一个国家的市场是可以自然维持的，它一定要靠制度保障，一定要有政府在里面起作用，所以说政治和经济绝不可能完全分开。
我们简单看一下制度的起源。
全世界都一致认为，现代市场经济这一套东西，包括合同等等都起源于英国，但其中英国也是在几百年中慢慢演变出来的，不是一下子就全有的。
如果从1215年的自由大宪章开始算，到1688年英国初步确立法治的基本框架，其中也有五百多年的历史。
这五百年中，我们大致可以说，法治的推动力就是经济，经济发展决定上层建筑是非常正确的。
欧洲大陆的法治建设不像英国那么平稳，欧洲是非常平滑，非暴力、非革命性的。
从经济学的角度看，通常认为法治有两个作用。
一个是约束政府行为。
这个特别重要，因为约束政府行为就是要保证政治和经济之间有一个距离。
我们过去老是说依法治国，宪法也说要依法治国，建设社会主义法治国家。
吴敬琏老师认为后面一句话，即“法治”比较好，依法治国，稍微念的不对就变成“以法治国”了。
英文里有两个词“rulebylaw”和“ruleoflaw”，一字之差，意思就不一样了。
我在管理这个国家的时候我颁布法律约束其他人，不约束自己，把法律作为一种手段治理国家就是“rulebylaw”。
“ruleoflaw”指的是这个法给所有人使，可以是政府部门，可以是企业，也可以是个人。
所以这个是“法治”与“以法治国”之间根本的不同。
在这种情况下，政府承诺是有一个可信度的，比如说你承诺我们现在对个体户不收费，但承诺本身并不是最重要的，最重要的是承诺是不是有可信度。
中国老百姓说什么都不怕，就怕政策变，意思就是政府的承诺不可信。
下一个问题就是说承诺怎么才能变得可信？
为了可信政府必须有一些制度安排，来证明我的守信。
我和另外一个人之间的买与卖没有任何契约，但是我们因为经常打交道所以彼此信任。
但对于政府来说，就要通过体制或制度上的体现使这个承诺变得可信。
人们同时发现，如果一方把自己的权利限制住了，反而会使自己的利益上升，原因就是说对方知道你做了一个承诺，不能更改这个，反而更加相信你，所以投资更多，更努力，作为政府实际上可以得到更大的利益。
历史学家研究发现，英国工人革命以后政府权利发生变化，结果导致投资者更愿意投资。
中国电信11月1号开始，突然把所有的国际话务提价，他认为这样做可以增加现金流，以加速上市过程。
但事实上市场不这样看，市场认为你今天能这么涨将来肯定也会降，所以诚信价值非常有用。
换句话说，政府和经济的适当距离，不是一个简单的权利问题，而是一个效率提高的问题。
法治第二个作用是约束经济人。
政府需要支持和增进市场，但政府支持和增进市场的内容和程度是不一样的。
大概有三类，一类就是没有争议，认为是必须做的。
比如履行合同、执行司法等，这样的事情会提供必要的公布，所有经济学家都认为这些是最基础的。
第二类就是有较少争议。
第三个很有争议的，比如说像产业政策，比如银行是不是应该国有这样的问题。
经济学家多数是不赞成的，当然有一些也是赞成的。
为什么要经济约束？
很简单，人都是自立的。
投资的时候只要不是一手交钱一手交货，都会产生问题。
先交了钱另一方就可能不愿意交货；先交了货另一方就会拖着不交钱。
市场秩序到底要不要政府的规制呢？
这不能单看我们是什么市场，还要看是在什么技术条件下的市场。
因为同样一个市场在不同的技术条件下是不一样的，现在的技术和在三十年前的技术是完全不一样的。
只有行为受到约束的政府才能增进市场的有效运作。
如果政府的行为完全无限，他做任何事情大家都可以认为不可信，出台一个政策，我不信，你能出台也能收回去，你今天说了明天就要改。
要让人家相信就必须自己证明要改是很困难的，比如说要通过什么样的程序，或者说把自己的权利做一些限定。
但是从国际的经验和整个人类的发展历史来看，就是赋予政府以权利，刚才我们说要约束经济人一定要赋予政府权利，这是毫无疑问的。
另一方面又不要赋予他太大的权利，那样他说的任何话和任何政策就都不可信了，要协调好这两者之间的关系。
没有一个公式让你照抄。
现在回到我们的主题，什么是好的市场经济，什么是坏的市场经济。
我们发现坏的市场经济尽管可以有很多种原因，有的确实是因为地理的原因，但是你把这些问题都控制住就发现了坏的市场经济通常都是由于政府和经济人的关系定位的而引起的。
在关系定位中有两类问题，一类是政府的群体和行为未受到法律约束，这是法治第一个作用没有起好。
像我们过去在计划经济时代，我们的法治不健全，乱收费等等，今天收这么多，明天又改了。
人们通常不在乎你说的一个数有多高，不管多高，你说定了，只要不变我投资上就可以安排，他怕就怕今天收20％，明天突然变成80％，他怕这个。
很多发展中国家还存在这个问题。
这跟市盈率的高低不是一回事，他要的就是一个可信，不变。
第二，政府没有能够履行约束经济人的职责，社会治安不稳定、合同不履行、监管规制问题不好，这全都是政府未能履行好约束经济人。
这两类问题基本上可以概括掉很多市场经济中的问题。
通常讲到法律时，要区分两类问题，一个是立法问题，一个是司法问题。
从立法角度讲，世界上有四种法律体系，英美法系、德国法系、北欧法系和法国法系。
英国及英国以前的殖民地都属于英美法系，属于案例法系；德国法系、法国法系和北欧都是成文的法系，不是根据案例。
案例法系的特点即法官的判例就是法律。
中国的法系原来是受苏联的影响。
公司法、证券法是不一样的来源。
这四种法学在法律上归类很不一样，英美法系对经济发展的推动作用比较。
我举例子，美国北美是英美法系，南美都是西班牙的殖民地，西班牙的法律是法国过来的，所以说是法国法系。
香港和澳门都在广东，香港是英美法系，澳门是葡萄牙的，葡萄牙就是法国的，都是说广东话的地方，但执行的法系却不同。
法律不同，对经济的发展作用就不同。
英美法系由于是法官判例，通常对经济发展的问题比较关注，注重产权保护等等。
但是德国、欧美完全是从国家利益出发，不会特别注重考虑经济发展的方向。
但是还有很多人说，立法问题实际上没有那么重要，更重要的是执法和司法，因为法律这个东西可以想，包括宪法。
三权合立在美国工作很好，到了南美就不工作了，所以说立法问题只是其中一部分。
我觉得中国在过去十年中立法可能是全世界速度最快的。
立法原则上可以从网上下载，能抄，但是实际上任何一个国家在法律移植过来后，都要跟本国的情况相结合，在学习的过程中一定要根据本国的风俗习惯，和具体的东西相结合。
但执法就难了，因为法官的进口很有限，也很难。
比如我们过去做合资企业的时候有一个例子。
就是外面的公司知道我们的法律不太健全，那签协议的时候可以加一条，如果出现争议的时候我可以参照外面的法律。
听上去挺好，关键的是你外面的法律在这里并没有执法权。
所以照抄是没有可能的。
下面讲三个问题，讲一下中国的事情，再讲国际上的经验教训。
第一，司法地方保护主义问题。
事实上，这并不是中国特殊的情况，任何一个大国都有一个特殊的中央地方的关系。
印度、美国、俄国都有这个问题。
中央和地方行政权利包括司法权利的分配在理论上是有一个理想的格局，中央做中央的事，地方做地方的事。
但实际执行非常困难。
打破地方保护主义只能靠地方政府，不能指望地方政府可以自觉地不去保护，中央转发个文件说不要保护自己，地方就不保护了？
这是不可能的，既然给地方利益让他们去发展自己，一定会有地方保护主义，除非利用其他的方式。
比如上海为了防止湖北的汽车进来，就把他的汽车排气量正好规定在富康上面一点点。
自己的利益一定是这样，没有什么对不对，从上海的利益来讲就是对的。
但是从中央的角度来说，从整个国家的利益来说就不对。
但是不是说没有办法确保统一大市场？
美国是一个司法联邦制国家，州有州司法体系，联邦有联邦的司法体系。
有意思的是从美国1776建国到1789年之间美国是没有宪法的，在这个期间有另外一个文件，很多规定都没有考虑到各个州之间的利益。
所以后来就加了一条非常重要商务条款，说凡是牵扯到州际之间的贸易以及印度安部落的事情，一定要通过美国的联邦国会来解决，这就是后来美国成为世界上最大的统一市场的根本原因。
要理解他要看他的判例。
一个是1824年，纽约曼哈顿西边是新泽西，中间有条哈德逊河，介于两个州之间。
当时纽约通过一个法规，把在这个河上摆渡的权利给了两个人，他们也就垄断了运行这条航道的权利。
但后来最高法院判决这个法规无效，因为这条河是连接两个州，这就是商务条款的应用。
第二个判例，说在华盛顿旁边的州最近总有枪杀事件，这个州就通过一个法规，凡是从外州来的货物都要交50美元的费用，结果外州的人打官司，打到最高法院，也盼这个无效，因为这个牵扯到外州利益，必须通过联邦立法。
地方保护经济利益一点也不奇怪。
重要的是要看发生事情以后以一种什么样的办法来处理。
美国通过这样的判例，实现了所有州的货物在国内各州之间的畅通无阻，进而实现统一大市场。
这就是美国的双层司法体制，有一个超越本州利益的司法制度，实际上美国是通过13个，跨州的巡回法庭，来处理州与州之间的商务。
我觉得其实我们处理这样的问题是有经验的，一个是我们1994年的财政体制改革。
我们原来只有一个税务局，后来我们分成国税局与地税局。
原来是承包制，有一个地方保护的问题，后来分出国税局与地税局，就好了许多。
第二个改革经验是人民银行体制改革，96-98年，我们逐步设立了许多大区的银行。
在1988年之前，人民银行上海市分行行长任命都是上海市的，后来变成了垂直任命，但实际上这些行长的工作地点都在上海市，所以他们的利益要和上海地方连在一起，而不是和中央的。
现在设立了跨省分行，这在行政上就不和我们的行政体系整合，就可以考虑到更多地区的权利。
关于改革司法体制组织方式的关系，我和吴敬琏老师写过一篇文章，建议中央与地方法院应该有分工。
我们现在也有分工，有省的法院，有最高法院，但是我们的分法不一样。
我们是按案件的重大程度来分，小的案件在省一级，大的案件再往上走，是按照案件的重要程度来分的。
如果按照刚才说的，哪怕案件再大，只牵涉到上海市的就应该在上海市，如果还牵扯到其他地区，再到最高法院去。
现在也有一些解决办法，比如说在知识产权问题上，牵涉到外资的时候我们就规定不要在市一级来审，要在省一级，这个想法是对的，因为越往高处，他所涉及的地域越大，越可以防止比较小的局部利益，这是权宜之计，但只是一个组织方式上的变化，我们应该有制度。
我们认为这种双层司法体制可以确保国内的统一市场的形成。
有外国人说中国对外开放很好，但对内开放搞的不好，也是这个原因。
第二个现实中的问题，是产品和劳动力市场的规制问题。
刚才我讲了市场是不会自然形成的，政府要建立市场规则。
但政府常起的是不好的作用，有两个表现。
第一是过度规制问题，这个问题我觉得在中国是一个比较严重的，也是一个很自然的问题。
我们是从计划经济过来的，因此政府职能转变很困难，原来什么都管，现在说你不能计划了，怎么办？
有人说那就规制或者监管，就导致了好多人理解的“以法治国”，拼命搞了很多的规定，造成过渡规制。
第二类问题是监管者被“俘虏”问题。
监管者本来应该是代表全民的利益，消费者的利益。
比如说电信的问题，主管部门考虑的大部分应该是消费者的利益，少部分才是企业的利益。
但是在实际中往往不是这样的，往往是监管者被被监管人“俘虏”，使得他考虑的全部是这个企业能不能上市的问题。
上星期我们在清华请了一位美国研究电信管制的人员，他问信息产业部的人，你的目标是什么？
我们信息产业部的人说，是要使我们的企业有利润。
任何其他国家在表面上都还要说，我是为消费者的利益怎么样的，但他没有。
这就是典型的被“俘虏”了。
讲到过度规制的时候分开两个，一个是法律，一个是法规。
比如说我们现在要建立一个企业，我们的私有企业没有最低资金要求，但是我们的有限责任公司门槛特别高，30－50万，这在全世界是最高的。
法治国家不是法律国家，好象法律越多代表我的国家越好，不是这么回事。
对于我们来讲还有另一层，我们还有很多不是以法律形式，而是以法规形式出现的，我们国务院、政府，各省政府，自己行政部门都出台了很多法规。
这点上我觉得是一个从计划经济过来的毛病，什么东西都是要全面加强管理，特别是规范化这个词，什么都要规范化，一规范化就发文件，发通知。
最近我到西安去，看到那里的交通警很厉害。
我说这个交通需要管制，但是要有道理。
他说你这个车一定要保持清洁，不清洁就罚400块钱，但是这个东西很难执行，你怎么知道他是不是清洁呢？
警察很聪明，他让你天天换后椅的座套。
星期几那座套上也是星期几，每天都要换。
还有一个例子，什么人都要用宏观调控这个词，这是不科学的。
只有人民银行、国务院、财政部能这么说，因为在经济学里宏观经济只是总量。
台湾把这个词说成总体经济学，把微观经济学说成个体经济学，还有点道理。
我们不是每一个部门叫宏观调控。
在产品市场与劳动市场，主要问题是过渡规制问题，因此制造了很多障碍。
世界银行曾经有人想看一下如果注册一个公司，到底要花多少钱才有保障。
结果根据正常的渠道，没有贿赂，在中国的情况就很不好，只比越南强一点。
这当然不能说明全部的问题，但至少说明我们这里有问题。
现在我们说这么多下岗职工要重新就业，但实际上真的就要去就业了就会发现需要这么复杂的过程。
我们监管部门还有各种证，各式各样的上岗证。
我没有计算机上岗证，所以我不能用这个机器。
我们还有高新科技成分鉴定什么的。
你们看第一台苹果电脑怎么出来的？
也就是业余爱好者拿着一篮子从商店里面买来的零件，组装出来的。
其实里面全是玩具，但苹果就这样发展起来了。
但是当时如果鉴定的话，会出现什么结果？
就是因为这个东西大家不知道才成为高科技的！
我们监管一方面太多了，另一方面该管的地方却都没有管，这方面国际上是有经验教训的。
拉美国家一八一几年就独立了，法律多得不得了。
二十世纪八十年代秘鲁有人去检查了企业注册需要进入市场的实际成本，结果最后大概拿出了一个几十米长的单子，想想看，要注册一个企业要跑这么多的过程，几十米长的纸，一般是要花一年多的时间才能注册一个小企业。
这个例子说明法治不是法律的概念，法治不能由法律多少来决定。
印度的法律也是非常多，多到什么程度？
举一个例子。
在劳动市场上，我们的国有企业过去是不能开除职工的，现在实行下岗，但私有企业是拥有解雇员工权力的。
在印度不管国有私有，只要超过50个员工，都不能随便开除工人，这是法律规定的，结果导致印度的企业发展非常困难。
我们那个时候把印度归为资本主义，西方的人却把他归为社会主义，我们归为市场经济，西方把他归为计划经济，最后发现两边的坏处全部都有了，因此我们说走第三条道路的风险很大。
最后一个问题金融市场。
金融市场和产品、劳动力市场不太一样，有他的特殊性。
第一，投资回报时间差很大。
你把这个钱交给了一个人或者一些人，这些人很可能根本不认识，然后你需要一段时间以后才能拿到回报。
劳动力市场可以讲干一天那一天报酬的，金融市场就不可以。
第二，金融市场中是分散的投资人。
比如说银行，银行全部都是分散投资者，特别包括中国的商业银行，因为分散的投资者谁也不愿意从个人角度解决企业的结构，谁也不愿意自己关心银行好不好。
这个活动在经济学里叫公募，即所有人都享受利益，却只有我一个人承担责任。
为什么？
也没有必要。
但是金融的问题恰恰就在这里。
第三，预期的问题。
金融市场经常会有预期，都有均衡，可以是好的也可以是坏的。
有些经济学家没有看到这个，觉得金融市场和做杯子的市场、做电脑的市场没有什么区别。
由于这种不一样，发达国家对金融市场重视就比对产品和劳动市场要多的多。
金融市场上存在很多很实质的问题，如果不通过一些法律的形式、监管的形式是很难达到的。
发展中国家和转轨国家对金融市场的监管也有不同的经历，我讲两个例子。
一个是波兰一个是捷克，这两个国家的在转轨之前的证券市场跟我们国家90年代初差不多。
事实上捷克发展比波兰要好一点，因为人口比波兰少，人均收入就比波兰高。
后来经过十年的发展，人们发现波兰的金融市场发挥得比较好，其中有一个原因就是他的政府监管部门发挥了很好的功能，包括在《公司法》、《证券法》上都有一定的执法力度，有很多规定。
但是在捷克，由于太受意识形态的影响，强调完全自由的市场经济，就把所有的私有化企业，大企业都放在证券市场上去。
但是过渡的放任自由，却没有起到很大的融资作用。
其中一个原因就是那里内线操作不恰当，内部人在这个企业上市以后把里面好的东西全都拐走，最后剩一个烂壳在那儿。
这样几年下来，波兰和捷克的金融市场就有很大区别了。
有限政府与有效政府的关系。
毫无疑问，我们现在的改革目标就是要建立现代市场经济体制，这是一个方向。
但刚才我讲了，市场经济不是自然形成，不能自己维持的，一定需要有一些制度来维持。
其中法治是一个看问题的基本出发点，法治制度的核心就是转变政府职能的两个基本，一个基本就是能够从无限政府到有限政府。
无限政府就是说毫无约束的一个政府行为，肯定对经济发展不利，无论是对老百姓和企业利，对政府自己也不利，因为太无限了承诺没有可信度。
第二个基本是，光有限还不够，还要做到一个有效，因为没有一个国家的政治和经济是完全分开的，政治一定要起支持经济的作用。
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