应急管理与危机管理的概念辨析.docx

应急管理与危机管理的概念辨析.docx

《应急管理与危机管理的概念辨析.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《应急管理与危机管理的概念辨析.docx（7页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。

应急管理与危机管理的概念辨析

无论应急管理（emergencymanagement）还是危机管理（crisismanagement），国际视野看，这两个概念的提出都有相当长的历史。

但在当代中国，应急管理和危机管理两个概念主要与近十多年改革开放实践中所面临的公共安全方面的挑战密切相关。

2003年“非典”事件促使中国政府不得不重新审视自身的抗灾应急体系。

通过胡锦涛总书记2003年7月在全国防治非典工作会议上的讲话和10月十六届三中全会的《决定》，党中央、国务院做出了全面加强应急管理工作以及应急管理体系建设的重大决策。

在此之后，大量有关应急管理的论文、专着以及教材等出版，仅笔者收集到的近年来国内出版的相关书籍就有数十本之多。

笔者留意到在众多的专着中，对于“应急管理”和“危机管理”这两个概念间的界定很模糊，甚至相混淆。

例如某学者在其专着中定义“危机管理是指个人或组织为了预防突发事件的发生，减轻突发事件发生所造成的损害，尽早从突发事件中恢复过来，或者为了某种目的，在有控制的情况下让突发事件发生，针对突发事件和可能发生的突发事件采取的管理行为”。

这样一个定义似乎用指应急管理更合适一些。

再如有学者称“应急管理是危机管理的核心内容之一”，“应急管理的目的就是控制危机给组织带来的破坏，并且在利用组织现有资源的情况下最终解决危机”，这样的描述恐怕似是而非。

基于这种情况，笔者认为有必要对“应急管理”和“危机管理”这两个概念进行深入辨析。

列举不同文献对这两个概念的定义，显然并不足以完成辨析的任务，本文将从管理对象、管理内容和概念渊源三个角度对这两个概念进行辨析。

一、从管理对象辨析应急管理与危机管理

从字面而言，危机管理的对象显然是危机。

危机一词，有学者从汉语字义解释为“危险+机遇”，而英文crisis有着类似的解释，指“有可能变好或变坏的转折点或关键时刻”，也包括“困难或危险的时刻或不稳定状态”的含义。

大量学者给出或综述过危机的定义（薛澜etal.，2003，何海燕and张晓苏，2006，董传仪，2007），这里不再重复。

综合而言，危机可以视为一种急迫而又构成重大威胁和危害的事件。

应急管理的对象则是突发事件。

在突发事件应对法中明确界定“突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”，为应对突发事件，“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理机制”。

应急管理与突发事件的这种对应关系实际从2003年中共中央十六届三中全会就确定，之后在《国家突发公共事件总体应急预案》等多项重要相关文件、政策中均较充分表述。

因此在公共管理实践领域，应急管理与突发事件的概念界定还是非常清晰的。

在学术界，会出现应急管理与危机管理的混淆，可能是由于对危机和突发事件问关系界定不清晰所致。

美国学者里昂纳德（HermanDutchLeonard）和休伊特（ArnoldHowitt）对此有清晰讨论。

（里昂纳德and休伊特，2007）

　　如图1所示，危机事件是包含在突发事件之内的。

危机就是那些极端的突发事件，或者特别重大的突发事件。

为了更为清晰地区分常规型突发事件和危机，还可以从时间和事件的严重性两个维度来分析不同类型的事件。

如图2所示，可以很清晰地区分突发事件和危机，进而以之为管理对象的应急管理和危机管理间的关系亦是清晰的。

二、从管理内容辨析应急管理与危机管理

从管理对象看，危机管理对应的是相应二者的管理内容也就很清晰。

一种较为普遍的做法是将危机管理的内容与危机本身的生命周期对应起来。

薛澜等（薛澜eta1.，2003）总结了有关危机生命周期的理论，主要包括四阶段、五阶段和三阶段等模型。

这些模型本质上思考模式是类似的，例如四阶段的F模型和五阶段的M模型可以很自然地与三阶段划分相对应。

（薛澜eta1.，2003）图3示意了一种四阶段危机生命周期模型。

　　图3的每个危机阶段都对应着一定的管理内容。

例如罗伯特。

希斯的危机管理模型就可以看做是与四阶段危机生命周期对应的危机管理内容。

（罗伯特·希斯，2001）如图4所示。

　　其他一些学者也讨论了危机管理的内容，但本质上并没有超出罗伯特。

希斯模型所构建的框架，更多只是细节上的深化；另一些学者对危机管理内容的界定有一些差异，但追究其原因，主要是没有区分突发事件与危机的不同，将突发事件作为危机管理的对象所致。

（朱武德，2002，薛澜eta1.，2003，吴江，2005，陈福今and唐铁汉，2006，张晓明，2006，何海燕and张晓苏，2006，董传仪，2007）

应急管理的管理内容的分析可以采用与上面危机管理的管理内容相类似的方法，将突发事件分解为事件发生前、事件进行中和事件发生后三个时间阶段，分别讨论相对应的管理内容。

图5示意了里昂纳德（HermanLeonard）和休伊特（ArnoldHowitt）最近发展的一个突发事件应急管理内容的框架。

（LeonardandHowitt，20l0）

　　图5清晰地分解了在事件的不同时间阶段，应急管理的不同管理内容。

在突发事件进行过程中，应急管理的内容包括“救援”和“复位”；事件基本结束后，管理内容包括“重建”和“重构”；而事件发生前，管理内容包括“灾害减缓”——对应着消除或减少突发事件的发生，“应急准备”——对应着应急救援和复位工作，以及“恢复准备”——对应着事件后的重建和重构等。

对比图4和图5，危机管理和应急管理的管理内容有很大程度的相似之处。

这并不奇怪，因为危机管理和应急管理的对象——危机和突发事件——一定程度上如前文分析是子集和全集的关系。

但细究起来，应急管理的管理内容比危机管理更宽泛一些。

应急管理延续的时间要比危机管理长很多，危机管理更多到复位阶段就结束了，而应急管理则还包括重建和重构。

危机管理的事前准备更纯粹一些，就是为了应对发生概率小而危害重的危机，而应急管理的事前准备工作更加庞杂琐细。

最大的区别在于，应急管理的管理内容还包括大量危机管理所不涉及的，介乎于常规程序化处置与突发应急处置之间的，对常规型突发事件的应对，例如消防队大部分时间内的工作，都无法归入危机管理，但属于应急管理不可或缺的部分。

三、从概念渊源角度辨析应急管理与危机管理

危机和危机管理概念的出现已经有很长的历史。

有人认为莱特纳1915年出版的《企业危险论》一书首先提出了危机管理的概念。

也有人认为马歇尔1921年出版的《企业管理》讨论了危机的管理方法。

基本上，危机管理首先是从企业实践和工商管理学科发展起来的。

这一点也很容易理解。

因为西方国家市场经济自工业革命后就逐渐形成，工商管理学科是管理学科中最先发展，也是最为发达的分支。

同时，企业运营过程中出现“危机”的情况也很普遍，所以危机管理最先从企业实践发展而来也很自然。

时至今日，危机管理的领域已经扩展到包括公私部门的各类组织，但针对企业的研究还是最重要的部分，如米特罗夫和芬克的着作（Mitroff，2005，Fink，2007）。

国内最早引入危机管理概念，并被大量引用的罗比特·希斯的《危机管理》，同样主要针对工商管理实践。

危机管理另外一个重要的概念源头来自于政治学，特别是国际政治。

冷战期间，美苏两强对峙造成了国际社会长期紧张的局势，因此对危机的研究得到了重视。

1971年美国政治学家阿利森出版的解释1962年古巴导弹危机的着作《决策的本质》是其中最着名的代表。

（A11ison，1971）危机管理因而也成为国际政治学的一个领域。

（Lauren，1979）

此外，欧洲的一些政治学者从最初国际政治的视角开始转向从政治学的视角出发讨论公共部门如何管理各种类型的危机，主要代表是荷兰莱顿大学的危机研究中心（CrisisResearchCentre，CRC）和瑞典国防大学危机管理研究中心（Crismart）。

他们的研究范畴主要还是基于政治层面，包括早期赫尔曼（Hermann，1972）、罗森塔尔等（Rosenthaletal.，1989，RosenthalandHart，1998）、斯特恩（Stern，1999）和近期伯恩的着作（Boineta1.，2005，Boineta1.，2008）。

国内目前最有影响力的危机管理文献是薛澜等2003年出版的《危机管理：

转型期中国面临的挑战》一书。

该书系统讨论了“9·11”事件发生后全球危机形态的变迁和转型期内我国危机形态的根源及特征，其提出的时间序列-组织行为-决策过程模型是将危机管理与公共管理对接的重要尝试。

但从该书中讨论的相关概念可见，要么来自工商管理的危机研究，要么来自国际政治的危机管理研究，包括书中所使用的案例也有不少来自企业实践。

（薛澜eta1.，2003）这种情况主要还是危机管理概念自身的内涵所决定的。

与危机管理不同，应急管理从一开始就与政府紧密联系。

英文文献中，emergencymanagement概念的使用主要在美国。

应急管理活动的出现被认为可以追溯到19世纪。

早在1803年，美国国会就通过法案确定联邦政府负有帮助遭受毁灭性火灾的城镇重建的责任。

实际上火灾应对也是其后很长时间内美国政府唯一的应急管理职能。

直到20世纪30年代的罗斯福政府才开始介入洪灾的应对。

1933年，白宫建立了国家应急委员会（NationalEmergencyCouncil）。

1939年，这一机构被转移至总统执行办公室之下，并改名为应急管理办公室（OfficeofEmergencyManagememt），其职能除了自然灾害的救济外，也定位为应对各种全国性灾害威胁的危机管理小组。

二战后在冷战环境下建立的联邦民防局（FederalCivilDefenseAdministration）接替了原应急管理办公室。

之后又建立了民防动员办公室（the0ffice0fCivilDefenseMobilization）——这是美国历史上第一个具有独立地位而非在其他内阁部门之下的应急机构。

但这些应急管理机构把注意力更多放在应对潜在的核攻击威胁方面。

至于其他自然和人为灾害的应对，则不断被交给不同的机构负责。

20世纪60和70年代，美国陆续建立起超过100家涉及应急和减灾各个领域的联邦机构。

其中绝大部分的出现或开始具有应急管理的职能都与重大灾害的发生相关。

这种应急管理职能碎片化的状况导致了管理的低效和无休止的权力斗争。

1979年发生的三里岛核电厂事故终于加速了卡特政府推动的其首长直接向总统报告的联邦应急管理局（FedelralEmergencyManagementAgency，FEMA）的建立。

FEMA合并了大量分散的灾害应对机构，并逐步囊括了美国联邦政府层面绝大部分自然和人为灾害的防灾、减灾、各灾、救灾和灾后恢复等职能。

（Drabek.1991a，Lindelleta1.，2006，HaddowandBullock，2008）

FEMA的建立及其功能的扩展标志着“应急管理”作为描述美国各级政府非常态管理职能的核心概念的确立。

1985年，美国公共管理领域最重要的期刊PublicAdministrationReview出版了一期应急管理的专刊。

这期专刊的主要编者皮塔克认为应急管理已经成为美国各级政府重要的职能，并定义应急管理为发展和执行包括减灾、各灾、响应和恢复等功能的政策的过程，因此“应急管理必须成为公共管理的主要活动”。

（Petak，1985）卓贝克进一步把应急管理定义为“应用科学、技术、规划以及管理（的手段）处理可能造成大量人员伤亡和财产损失以及破坏正常社会秩序的学科和专业领域”（Drabek，1991b）。

“9·11”事件后，美国对应急管理、安全与联邦政府的角色等进行了反思。

2002年成立了国土安全部（DHs），FEMA被并入其中。

但2005年卡特里娜（Katrina）飓风灾害又促使美国重新考虑应急管理的核心功能是什么，于是又提高了FEMA的独立性。

在实践中，应急管理也开始从传统上被认为是各级政府的一项工作向更大范围内政府与私人部门广泛合作的方向扩展。

（Lindelleta1.，2006）这其实也是公共管理学科发展的方向。

应急管理另一个学科源头来自对灾害行为的研究，主要的代表是灾害研究中心（DisasterResearchCenter，DRC，最初在俄亥俄州立大学，而后迁移到特拉华大学）。

DRC的贡献主要在应用不同的社会科学理论去分析灾害的行为，其代表是奎仁特里和达因斯（Dynes，1970，DynesandQuarantelli，1975，Dyneseta1.，1972，Quarantelli，1980，Quarantelli，1982，Quarantelli，1983，Quarantelli，1984）。

DRC的研究强调要以系统的视角关注对事件全过程的社会管理，因此就必须强调对“危机”之外的需求的识别和应对，讨论的相关概念可见，要么来自工商管理的危机研究，要么来自国际政治的危机管理研究，包括书中所使用的案例也有不少来自企业实践。

（薛澜eta1.，2003）这种情况主要还是危机管理概念自身的内涵所决定的。

与危机管理不同，应急管理从一开始就与政府紧密联系。

英文文献中，emergencymanagement概念的使用主要在美国。

应急管理活动的出现被认为可以追溯到19世纪。

早在1803年，美国国会就通过法案确定联邦政府负有帮助遭受毁灭性火灾的城镇重建的责任。

实际上火灾应对也是其后很长时间内美国政府唯一的应急管理职能。

直到20世纪30年代的罗斯福政府才开始介入洪灾的应对。

1933年，白宫建立了国家应急委员会（NationalEmergencyCouncil）。

1939年，这一机构被转移至总统执行办公室之下，并改名为应急管理办公室（OfficeofEmergencyManagememt），其职能除了自然灾害的救济外，也定位为应对各种全国性灾害威胁的危机管理小组。

二战后在冷战环境下建立的联邦民防局（FederalCivilDefenseAdministration）接替了原应急管理办公室。

之后又建立了民防动员办公室（the0ffice0fCivilDefenseMobilization）——这是美国历史上第一个具有独立地位而非在其他内阁部门之下的应急机构。

但这些应急管理机构把注意力更多放在应对潜在的核攻击威胁方面。

至于其他自然和人为灾害的应对，则不断被交给不同的机构负责。

20世纪60和70年代，美国陆续建立起超过100家涉及应急和减灾各个领域的联邦机构。

其中绝大部分的出现或开始具有应急管理的职能都与重大灾害的发生相关。

这种应急管理职能碎片化的状况导致了管理的低效和无休止的权力斗争。

1979年发生的三里岛核电厂事故终于加速了卡特政府推动的其首长直接向总统报告的联邦应急管理局（FedelralEmergencyManagementAgency，FEMA）的建立。

FEMA合并了大量分散的灾害应对机构，并逐步囊括了美国联邦政府层面绝大部分自然和人为灾害的防灾、减灾、各灾、救灾和灾后恢复等职能。

（Drabek.1991a，Lindelleta1.，2006，HaddowandBullock，2008）

FEMA的建立及其功能的扩展标志着“应急管理”作为描述美国各级政府非常态管理职能的核心概念的确立。

1985年，美国公共管理领域最重要的期刊PublicAdministrationReview出版了一期应急管理的专刊。

这期专刊的主要编者皮塔克认为应急管理已经成为美国各级政府重要的职能，并定义应急管理为发展和执行包括减灾、各灾、响应和恢复等功能的政策的过程，因此“应急管理必须成为公共管理的主要活动”。

（Petak，1985）卓贝克进一步把应急管理定义为“应用科学、技术、规划以及管理（的手段）处理可能造成大量人员伤亡和财产损失以及破坏正常社会秩序的学科和专业领域”（Drabek，1991b）。

“9·11”事件后，美国对应急管理、安全与联邦政府的角色等进行了反思。

2002年成立了国土安全部（DHs），FEMA被并入其中。

但2005年卡特里娜（Katrina）飓风灾害又促使美国重新考虑应急管理的核心功能是什么，于是又提高了FEMA的独立性。

在实践中，应急管理也开始从传统上被认为是各级政府的一项工作向更大范围内政府与私人部门广泛合作的方向扩展。

（Lindelleta1.，2006）这其实也是公共管理学科发展的方向。

应急管理另一个学科源头来自对灾害行为的研究，主要的代表是灾害研究中心（DisasterResearchCenter，DRC，最初在俄亥俄州立大学，而后迁移到特拉华大学）。

DRC的贡献主要在应用不同的社会科学理论去分析灾害的行为，其代表是奎仁特里和达因斯（Dynes，1970，DynesandQuarantelli，1975，Dyneseta1.，1972，Quarantelli，1980，Quarantelli，1982，Quarantelli，1983，Quarantelli，1984）。

DRC的研究强调要以系统的视角关注对事件全过程的社会管理，因此就必须强调对“危机”之外的需求的识别和应对，以及对横跨灾害全过程的一般性管理功能的认知。

（Lindenetal.，2006）

DRC的研究推动了美国国家州长协会（NationalGovernors‘Association，NGA）应急准备项目的开展。

这一项目代表了地方政府对应急管理的理解，并形成了全面应急管理（ComprehensiveEergencyManagement，CEM）的概念框架，其核心是以全灾害因素（allhazards）的方法指导应急管理活动。

（NGA，1978）1981年FEMA接受并推广了CEM.1993年，美国国会废止《联邦民防法》时要求联邦政府在应急管理活动中采用由CEM发展来的全灾害因素方法。

1983年，FEMA又提出了综合应急管理体系（IntegratedEmergencyManagementsystems，IEMS）概念，作为一种当期执行战略以补充更多是长期战略目标的CEM.（Drabek，1985）时至今日，这些仍然是美国应急管理实践领域的基础框架。

法瑞兹曼德（Farazmand，200la）同时讨论了危机和应急管理。

他称二者是孪生领域，因此有很多相似之处，但二者的区别也很明显。

危机管理的重点在于危机的特性——紧急性和巨大的威胁——及其所对应的非常规决策与行动以及战略性思考等管理特征；而应急管理对应更加宽泛的事件，危机必然导致应急状态，但并非所有的应急状态都由危机导致，实际上大部分应急状态完全与危机无关，同时应急管理更多属于公共管理的范畴，应急管理一般而言是一个发展和执行公共政策和政府活动的过程。

（Farazmand，2001b）法瑞兹曼德的看法即肯定了危机管理与应急管理之间极大的重叠性，也明确了二者存在相互交叉的关系，从管理对象看，应急管理涵盖了危机管理，而从管理主体看，危机管理涵盖应急管理。

2003年我国经历了“非典”事件后。

党中央、国务院做出重大决策，要求全面加强应急管理体系建设，其出发点首先是应对如“非典”这样的危机，但最终还是投有采用“危机管理”，而是使用了“应急管理”一词。

这种选择可能有多种因素的考虑，但用以对应政府职能中非常态管理的完整部分而非仅作为危机响应机制可能是影响这种选择最重要的因素。

从此以后，中国政府体系内和学术界才开始广泛使用“应急管理”这一概念。

“应急管理”恰好与美国政府使用“emergencymanagement”相吻合。

这是一种巧合，但也是应急管理概念本身蕴含的特征决定的。

从2003年后，我国应急管理领域的实践也证明这一选择的适当性。

比较而言，危机管理和应急管理从概念渊源辨析的差异可能是最大的。

四、结论

前文从管理对象、管理内容和概念渊源三个角度对应急管理和危机管理两个概念进行了辨析，可以看出这两个概念有不少交叉的部分，但区别也是明显的。

表1总结了它们的区别。

　　充分认识到应急管理和危机管理两个孪生概念的区别，对于相关实践和研究活动将具有深远的价值。