中国行政诉讼中的府院互动.docx

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中国行政诉讼中的府院互动

内容提要：

近十五年来，府院互动活动在我国行政诉讼实践中的开展，更新了司法权与行政权关系的传统认知，促进了行政审判制度化解纠纷、支持与监督行政等功能的发挥，同时也存在运行规范性欠缺的问题。

以审判为中心和实质性化解行政争议观念引领下的个案处理型府院互动，旨在实现纠纷解决的司法目标。

合法性底线论和行政过程论观念引领下的法治促进型府院互动，旨在实现政策实施的司法目标。

新时代行政诉讼府院互动的继续生长，既反映着人民法院对社会治理政策变迁的回应和优化司法环境的努力，也源于行政任务导向下司法功能适度拓展的需要。

行政诉讼中府院互动积极功能的发挥，尚需从完善法解释适用、加强过程公开化和保障救济实效上完成法治建构，把中国特色行政审判制度的优势转化为国家治理效能。

关键词：

府院互动；优化司法环境；实质性化解行政争议；中国特色行政审判制度

引言

一、行政诉讼中府院互动的实践演进

二、行政诉讼中府院互动的法理基础

三、行政诉讼中府院互动的生存空间

四、行政诉讼中府院互动的法治建构

结语

引言

司法权与行政权的关系，既是贯穿行政诉讼活动始终的主线，也是观察行政诉讼制度走向的窗口。

1989年行政诉讼法的颁行，因“标志着我国司法审查制度的正式确立”而被视为开启中国法治进程的里程碑。

在20世纪90年代，“维护”与“监督”并举、“支持”与“制约”并重，一直是人民法院行政审判工作坚持的指导思想。

进入21世纪后，社会转型滋生更多社会矛盾，“发展至上”的观念强化行政主导模式，加之司法权自身地位孱弱，行政诉讼日益陷入“立案难、审理难、执行难”的尴尬境地，修改行政诉讼法在“入世”后几乎成为学界公认的摆脱行政诉讼制度困境的出路。

最高人民法院自2004年3月印发《关于进一步加强行政审判工作的通知》开始，以发布司法文件、司法解释、工作报告以及召开行政审判工作会议等多种形式调整行政审判政策，走出了一条极具中国本土特色的“府院互动”之路，在事实上发展了司法权与行政权的关系形态，对行政审判制度的发展产生了深远影响。

2006年12月，最高人民法院印发《关于妥善处理群体性行政案件的通知》，首度使用“增进司法与行政的良性互动”；2007年4月，最高人民法院印发《关于加强和改进行政审判工作的意见》（以下简称“行政审判意见”），专篇阐述“建立司法与行政良性互动机制”；2009年6月，最高人民法院印发《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》，专篇阐述“建立健全司法与行政的良性互动机制”；2014年3月，最高人民法院年度工作报告正式使用“促进司法与行政良性互动”。

府院互动历经十年实践探索，已经成为行政审判常态化机制。

2014年修改行政诉讼法时，全国人大常委会通过增加“解决行政争议”目的性条款、确定适用调解的行政案件范围、明确行政机关负责人出庭应诉义务等方式，间接肯定了法院系统府院互动的实践成果。

其后五年，府院互动经由“促进行政争议实质性化解”“优化行政审判外部环境”等话语，体现在最高人民法院的年度工作报告、行政审判工作专项报告和人民法院“五五改革纲要”中，继续引领行政审判制度发展。

2019年6月，最高人民法院第三巡回法庭在上海召开华东五省（市）行政争议化解府院联动座谈会，释放出行政审判工作继续推动府院互动的强劲信号。

就制度本质而言，良好的行政诉讼需要“诉诸司法与行政关系的调整和国家权力结构的重新构造”才能实现。

作为人民法院和行政机关在行政诉讼内外各自履职过程中的交互性活动，府院互动是植根于中国本土行政审判实践的制度创造，预示着行政诉讼领域司法权与行政权关系的嬗变和行政审判模式的转向。

府院互动的产生和发展，映射出社会转型时期中国行政审判制度的艰难运行和人民法院坚持不懈的实践探索，应当成为理解中国特色行政诉讼制度的一把钥匙。

在全面推进依法治国的进程中，作为“衡量一国法治发达程度与社会文明程度重要标尺”的行政诉讼制度，将扮演越来越重要的角色。

依照十九届四中全会的决定，保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重要方面，而正确处理司法权与行政权的关系，又是保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使的一个重要方面。

本文立足近十五年府院互动在中国行政诉讼中的实践演进，揭示其存在的法理基础和适用空间，探讨法律框架内府院互动的具有中国特色的规范化路径，希冀更好地发挥府院互动在中国行政审判中的积极作用。

一、行政诉讼中府院互动的实践演进

行政诉讼中的府院互动，是指人民法院和行政机关围绕行政案件的审理，在履行各自职责的过程中，通过行政诉讼内外的沟通、协调等交互活动，形成司法权与行政权互相支持、互相促进的关系。

与传统以“法院发展成为令行政机关望而生畏的讨厌的存在”为旨趣的行政诉讼制度不同，府院互动凸显了司法权与行政权之间更为积极的协作关系，作为中国本土司法实践孕育的行政审判理念，展示出有别于司法权监督行政权这一主流观念的另类权力运行状态。

就互动载体而言，人民法院和行政机关的互动应围绕行政案件审理展开。

就互动依据而言，府院互动本身虽缺乏直接法律依据，但必须基于双方法定职责进行。

就互动空间而言，府院互动既可以发生于行政诉讼内，也可以发生于行政诉讼外。

诉讼内互动以人民法院妥善化解行政争议为导向，诉讼外互动以人民法院延伸行政审判职能为导向。

就互动功能而言，府院互动包括个案处理型和法治促进型两类。

前者是人民法院与行政机关围绕具体个案妥善化解展开的互动，包括协调化解、出庭应诉和司法建议等机制；后者是人民法院与行政机关围绕促进依法行政进行的互动，包括行政审判白皮书、府院联席会议和能力助推提升等机制。

整体上看，当代中国行政诉讼实践中的府院互动，在2014年修改行政诉讼法前后，倚重了不同的进路。

（一）2014年修改行政诉讼法前的府院互动

府院互动协调案件审理的做法可追溯至1989年行政诉讼法实施之初。

最高人民法院在办理“京龙公司诉江苏省工商局行政处罚案”的过程中，曾就相关政策的理解进行多方沟通，最后说服了国家工商局，由江苏省工商局主动撤销行政处罚决定，使案件得到圆满解决。

府院互动的相对体系化始于2007年，其标志是“行政审判意见”首次将建立府院互动机制列为加强和改进行政审判工作的任务之一。

作为最高人民法院迄今为止发布的最具权威性、全局性和指导性的行政审判政策文件，“行政审判意见”对府院互动的方式、重点和界限提出了明确要求。

“行政审判意见”正式确立府院互动理念源于社会背景的深刻变化。

党的十六届六中全会提出构建社会主义和谐社会的目标，明确了加强社会和谐司法保障的具体任务。

中办、国办联合下发《关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》，提出“从源头上预防和化解行政争议”的司法新理念。

2006年10月25日，全国法院“加强行政审判工作妥善处理行政争议”电视电话会议在北京举行。

最高人民法院于2007年1月15日下发《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》，于2007年3月1日下发《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》。

这些司法文件和会议精神的贯彻，为府院互动的正式提出营造了氛围。

真正促成“行政审判意见”印发的，是2007年3月27日至28日举行的第五次全国行政审判工作会议。

无论形式还是内容，这次会议都是行政诉讼法实施以来规格最高、规模最大、效果最好的一次会议。

时任中共中央政治局常委、中央政法委书记在会议上提出衡量行政审判工作的三项新标准，即“是否化解了行政争议”“是否理顺了群众情绪”“是否促进了社会的和谐稳定”；进而指出，“司法机关和行政机关分工不同，但在执行国家法律和维护社会和谐稳定方面目标是一致的，要努力实现司法和行政的良性互动”。

时任国务委员兼国务院秘书长要求，各级行政机关要以正确态度和实际行动积极支持行政审判工作，“行政机关要加强与人民法院的沟通互动，相互支持协调配合，共同解决行政争议”。

党和国家领导同志支持行政审判工作的公开讲话，为府院互动成为行政审判新政策奠定了基础。

“行政审判意见”的施行使2007年成为行政诉讼法实施以来真正意义上的“拐点”之年。

最高人民法院相继印发《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》《关于充分发挥行政审判职能作用为保障和改善民生提供有力司法保障的通知》《关于在全国法院开展行政审判“白皮书”活动的通知》《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》《关于加强司法建议工作的意见》等司法解释和文件，举行“纪念行政诉讼法颁布二十周年座谈会”“全国法院探索化解行政争议新机制经验交流视频会”等行政审判工作会议，不遗余力地促进建立健全有中国特色的府院互动新机制。

自2007年始，全国法院一审行政诉讼案件数量结束了长达十年徘徊不前的局面，稳步增长到2014年的14.1万余件。

个案协调化解型府院互动机制发挥了重要作用，全国法院2006年、2009年、2011年的协调化解撤诉率分别为33.82%、35.9%和48%，这被作为行政审判工作的主要亮点写入最高人民法院年度工作报告。

从“行政审判意见”将行政审判定位为“保护合法权益、促进依法行政、优化司法环境、化解行政争议”，到府院互动作为行政审判工作特色正式写入最高人民法院2014年工作报告，行政诉讼制度已经进入行政案件数量和协调化解比例共升、监督行政与府院互动并举的阶段。

在个案处理型府院互动中，协调化解最为典型也备受质疑。

为消弭协调化解结案的形式合法性争议，最高人民法院制定了专门的撤诉司法解释，既回避了“审理行政案件不适用调解”的限制性规定，又为不违背法律精神的实践探索提供了规范依据。

同时，最高人民法院还积极尝试个案协调化解。

江苏省海安县自2004年始全面推行行政机关负责人出庭应诉，“海安样本”成为改革开放四十年来中国行政法发展的大事之一。

司法建议素材来自个案审理，具有“裁判引导型”“裁判补充型”“纠纷预防型”“裁判执行型”等功能形态。

法治促进型府院互动方式主要规定在“行政审判意见”中，但更多来自地方实践探索。

上海市三级法院自2004年始率先发送行政审判白皮书，注重“统分结合”“虚实结合”“针对性和可接受性结合”“法理结合”，走出了一条优化司法环境、促进依法行政和增进良性互动的特色之路。

江苏省常州市中级人民法院与常州市政府自2000年始率先建立府院联席会议制度，成为推进行政审判司法环境良性循环“江苏模式”的重要内容。

山东省五莲县人民法院自2004年始率先建立行政诉讼案件败诉考核机制，使行政机关的执法水平得到明显提升。

虽然法治促进型互动与个案处理型互动的目标不同，但同样是建立在个案处理基础上的行政审判职能延伸。

在2014年修改行政诉讼法前，府院互动总体上在缺乏直接法律依据的背景下展开。

个中不仅蕴涵着各地法院的积极探索和最高人民法院的强力推动，体现了法院系统内部自下而上和自上而下创新方式的融合；而且中央到地方各级政府也积极出台相关措施，反映了行政系统对司法系统主动作为的积极回应。

这一时期国务院相继发布《全面推进依法行政实施纲要》《关于加强市县政府依法行政的决定》《关于加强法治政府建设的意见》，“自觉接受司法监督”“认真做好行政应诉”“积极配合法院审判”等体现府院互动理念的机制被吸纳其中。

使这一阶段的府院互动实践颇具中国特色，呈现“地方大胆创新—司法文件助推—行政系统响应”的生长轨迹。

（二）2014年修改行政诉讼法后的府院互动

行政诉讼法在2014年的修改，直面了社会反映强烈的行政诉讼“三难”问题，吸收了行政审判实践中的有益经验，确立了一系列具有现实针对性的应对举措。

最高人民法院继续不断创新工作方式，指导推进行政诉讼中的府院互动。

作为对国办印发的首个全面规范行政应诉工作专门性文件的回应，最高人民法院印发《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》，依法推进行政机关负责人出庭应诉，并将其作为工作亮点连续写入2017年和2018年工作报告之中。

2015年11月2日，最高人民法院首次在全国人大常委会会议上就行政审判工作进行专项汇报，重点提及2010年以来人民法院一审行政案件协调化解率、司法建议发送数和行政审判白皮书发布数等府院互动成果。

除不定期发布指导性案例外，最高人民法院还从全国行政审判一线挖掘典型案例，先后公布征收拆迁、信息公开、环境保护、行政不作为、经济行政、行政协议等领域的典型案例，引起了社会各界的广泛关注。

 近五年，行政诉讼中的府院互动呈现个案处理型与法治促进型并重趋势。

究其原因，妥善化解行政争议和助力法治政府建设成为行政审判工作面临的两大紧迫任务。

人民法院一审行政案件受案数在2015年首次超过20万件，呈现逐年稳步增长之势。

加之行政诉讼管辖体制改革，妥善化解行政争议的压力不断增大。

党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“全面依法治国决定”）明确了“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的战略任务，作为“法治国家的主体”的法治政府建设进入快车道。

中办、国办联合下发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，明确地方党委政府主要负责人是法治建设的重要组织者、推动者和实践者，法治政府建设对于外力支持的需求更加迫切。

围绕行政争议实质性化解的目标，各级法院在行政诉讼法的指引下，展开了灵活多样的个案处理型府院互动。

上海市高级人民法院将“深化行政争议实质性解决机制改革，细化完善行政案件协调化解相关工作规范”作为2018年行政审判重点工作，率先发布《关于进一步完善行政争议实质性解决机制的实施意见》，对实质性解决行政争议的具体情形和机制作出了详细规定。

2019年，上海、安徽、吉林三地高级人民法院相继发布“实质性化解行政争议十大典型案例”，公开展示协调化解的主要经验和典型意义。

最高人民法院已在29份行政裁判文书中明确提及“实质性化解行政争议”，2019年将“促进实质性化解行政争议”分别写入年度工作报告和人民法院“五五改革纲要”之中。

出庭应诉的行政机关负责人级别不断提高，时任贵州省副省长和中国证监会党委委员开创了省部级领导干部出庭应诉的先例；规范出庭应诉的行政立法不断增多，河北、广东、福建、吉林四省人民政府相继发布行政应诉规章。

上海市政府与上海市高级人民法院联合推出行政机关负责人出庭应诉“升级版”——出庭旁听讲评“三合一”，该项创举获得第五届“中国法治政府奖”。

致力于行政争议实质性化解的司法建议，在各级法院得到更为广泛的运用，取得了多方共赢的社会效果。

 在法治政府建设步伐明显加快的背景下，五年来法治促进型府院互动方式异常活跃。

地方三级法院普遍开展行政审判白皮书发布活动，形成发布方式公开化、内容数据图式化、十大典型案例附随化等特点。

北京市第四中级人民法院、上海铁路运输法院等行政案件集中管辖法院针对各区政府涉诉案件情况发送分报告，起到了法治“体检报告”的作用。

福建省首创的“省—市—县”三级府院联席会议机制不断向项目化、清单化管理方式转化，助力法治政府建设的成效日益明显。

能力助推提升机制朝着规范化、多样化方向发展。

行政诉讼败诉率、被诉行政机关负责人出庭率，被纳入中央全面依法治国委员会办公室印发的《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》附件“市县法治政府建设示范指标体系”之中。

上海市高级人民法院与上海市法治政府建设工作领导小组办公室、上海市人民检察院于2018年1月共同签署《关于本市建立行政规范性文件审查衔接工作机制的指导意见》，在全国率先建立法院事前建言和事后监督相结合的规范性文件审查衔接工作机制。

最高人民法院自2015年起连续五年将“‘支持’与‘监督’行政机关依法行政”写入年度工作报告，并将“围绕推进法治政府建设，改革完善行政审判工作机制”写入人民法院“五五改革纲要”。

行政诉讼中府院互动的实践演进显示，最高人民法院发挥了关键性“高位推动”作用。

地方法院与行政机关的各种有效互动，经最高人民法院提炼后初步实现规范化和体系化，部分实践成果得到最高国家权力机关和行政机关的支持，进一步夯实了府院互动的规范依据。

二、行政诉讼中府院互动的法理基础

府院互动的兴起展现了行政诉讼中司法权与行政权的另类关系形态，行政诉讼发展“来自地方法院在最高人民法院所开拓的局面下的自行突围”。

近五年府院互动的持续推进，表明法院系统对行政审判新政策的坚持。

而与官方积极认同的立场不同，理论界对某些府院互动方式，尤其是过度协调化解造成的司法监督功能萎缩，普遍表示担忧。

司法高层对行政诉讼非正常撤诉现象、“两高四低”现象其实也早有关注，甚至通过部署集中治理行政案件申诉上访专项活动予以纠偏。

鉴于行政诉讼法已明确规定部分行政案件可以适用调解，全社会对于法院以府院互动方式促成双方当事人自愿和解的做法应当给予理解和尊重。

从近五年司法统计数据来看，行政诉讼法立案登记制的红利并未明显显现。

与海量民事案件和行政执法决定相比，全国一审行政案件数量依旧稀少，井喷式增长局面在相当长时间内恐难以实现。

受管辖制度改革等因素影响，行政案件协调化解率有明显回落。

在全国公认的法治建设示范区上海，一审行政案件数量最近两年连续下降，行政机关败诉率跌至3%。

这些迹象表明，既往以受案数和败诉率来评价行政审判工作绩效的做法未必科学。

人民法院终结行政纠纷的能力，人民群众在每一个行政案件中对公平正义的感受度，应该成为新时代行政审判工作的衡量标准。

与此密切关联的是，府院互动理念在未来行政诉讼实践中仍有践行之必要，其正当性体现在如下三个方面。

（一）社会治理政策变迁之司法回应

我国行政诉讼制度始终“与民主法治进程同步前进”，“与改革开放一起成长”。

在党的十三大报告中，“制定行政诉讼法”是政治体制改革的重要任务之一，报告对1989年行政诉讼法的迅速颁行有直接影响。

在党政分开的改革语境中，行政诉讼制度承载起司法权监督行政权的使命。

作为一个肩负崇高历史使命、领导人民创造经济快速发展和社会长期稳定奇迹的马克思主义政党，中国共产党在改革开放进程中始终探索党的领导和执政方式的改进和完善。

行政诉讼法在2014年的修改，起步于十八届三中全会作出“全面深化改革”部署之际，完成于十八届四中全会作出“全面依法治国”部署之后，承载着推进国家治理体系和治理能力现代化建设的使命。

党的十八大以来，加强党的集中统一领导成为政治体制改革的根本遵循，把党的领导贯彻落实到国家治理各领域各方面各环节，成为坚持和完善中国特色社会主义制度的首要任务。

从“坚持党的一元化领导”到“实行党政分开”直至“加强党的全面领导”，行政诉讼赖以生存的“党政体制”发生了深刻变化，既实现了“执政党政治领导权与政府机构行政权”的平衡，又实现了“坚持党对政法工作的绝对领导”和“保证司法机关依法独立公正行使职权”的统一。

在这种新型权力关系网络中，司法权与行政权之间绝非单向度的监督制约关系，司法权对行政权的支持和促进功能同样应被置于二者关系谱系之中。

我国行政诉讼实践中的府院互动，源于对执政党社会治理政策变迁的积极回应。

在全面建设小康社会进程中，中国共产党与时俱进地推进实践创新、理论创新和制度创新，相继提出以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观和新时代中国特色社会主义思想，成为党领导人民进行伟大社会革命的指导思想。

“构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程”政治论断的提出，表明中国共产党在改善民生、化解矛盾和创新治理中构建和谐社会的决心，这一重大政策变迁对行政审判工作提出了新要求。

审判制度的首要任务是化解纠纷，源头治理和系统治理要求人民法院变“结案了事”为“案结事了”，通过积极探索多元化处理新机制预防和化解行政争议，为协调化解式府院互动的兴起提供了正当性基础。

诚如棚濑孝雄所言：

“完全把视线集中在规范上而无视与审判过程发生关系的个人在实际上进行行为选择的可能性，并不能真正究明以审判解决纠纷的机制。

”人民法院和行政机关依托行政案件审理，通过信息加工整理和沟通交流，能够最大限度弥合分歧、增进和谐，积极回应执政党提出的创新社会治理、建设法治社会的政策主张。

作为“公权力运作系统之外的社会生活的法治化”，法治社会能够将法治国家和法治政府建设成果融入社会生活之中，“使法治成为一种可察、可感、可知的社会生活样态和社会治理状态”。

在今后相当长一段时间，人民法院应当抓住执政党重视法治一体建设的契机，将现有体制优势转化为府院互动的治理效能，引领中国特色行政审判制度走上自主性发展道路。

（二）行政审判外部环境优化之应对策略

行政诉讼制度健康发展离不开良好的司法环境。

这既是我国行政审判工作多年积累的宝贵经验，也是行政诉讼制度艰难运行的真实写照。

二十年来，无论在全国行政审判工作会议还是最高人民法院年度行政审判工作会议上，行政审判司法环境的“改善”“优化”“营造”都曾被作为重要任务提出；在最高人民法院历年工作报告中，有7次专门提及“司法环境的改善”。

正是基于司法环境制约行政审判发展的深刻认识，“行政审判意见”不仅将“优化司法环境”明确为行政审判制度发展的四大任务之一，还确立了以管辖制度改革为突破口的“硬性优化”策略和以府院互动为切入点的“柔性优化”策略。

最高人民法院以印发《关于行政案件管辖若干问题的规定》为起点，使管辖制度改革成为人民法院内部优化司法环境、提升行政审判公信力的关键一招。

最高人民法院印发的《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》《关于人民法院跨行政区域集中管辖行政案件的指导意见》，是进一步排除行政干扰、保证人民法院依法独立行使行政审判权的有效应对策略。

行政审判司法环境优化除了依靠法院自身努力外，还应善于从外部借力。

“行政审判需要经常与政府和行政机关打交道，能否得到行政机关的理解、信任和支持，对于开展行政审判工作、改善司法环境至关重要。

”司法权是国家政治权力的有机组成部分，主流政治意识形态当然影响司法权运作，司法权运作反过来也能够对政治有机体产生作用。

要辩证看待司法与政治的关系，以更加积极的姿态全面提高司法话语权。

“一个政治功能缺失或弱化的法院，实际上既无政治地位，更无力担当实现法治的重任，还势必影响其一般司法功能的发挥。

”人民法院主动向党委汇报情况，主动向人大报告行政审判工作，能够寻找到政治体制支持；人民法院运用个案审理优势，或主动或应邀与行政机关就行政执法、行政复议等问题进行沟通交流，不仅能够有效防范行政权运行风险，还能积极展示其法治政府“建设者”角色。

府院互动对行政审判司法环境优化具有潜移默化功效。

在法治政府建设与责任落实督察和示范创建活动“双管齐下”的当下，人民法院行政审判工作面临重要机遇，应当充分发挥府院互动的溢出效应，形成司法环境优化和司法公信力提升的双赢局面。

（三）行政任务导向下审判功能之适度拓展

1989年行政诉讼法颁行时，我国行政权表现形式过于单一，以治安行政处罚为中心的秩序行政活动容易侵犯行政相对人合法权益，加之计划经济时代全能型政府对经济社会的全面管控，立法机关选择了以优先保护公民权益为目的的行政诉讼制度。

这一功能定位的基本逻辑是：

行政权力的恣意行使容易侵害公民权益，应当由依法独立行使审判权的司法机关通过制约行政权实现对公民权益的司法救济。

行政诉讼法实施三十年恰逢我国政府职能不断转变、行政活动方式变革时期。

在行政从“本来作为统治行为执行过程的承担者”进入“国家基本政策形成决定的政治过程”的行政国家时代，作为司法权监控对象的行政权之真实运行图景经历裂变：

社会转型、经济发展和民生改善呼唤积极行政，“最少干预最好政府”的自由法治国理念为“最多给付最好政府”的社会法治国家理念代替，经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态保护构成了新时代政府依法全面履行的职责体系。

伴随简政放权、放管结合、优化服务改革的持续推进，政府与市场、政府与社会、政府与公民之间的关系逐渐理顺。

相对于政府直接干预而言，市场优先、社会自治、公民自主、事中事后监管的作用更为凸显；相对于“命令—服从”式威慑性执法而言，“协商—激励”式合作性执法正在推广使用。

置身公共行政大变革时代，以行政行为合法性审查为中心、以公民权益司法救济为目标的行政诉讼制度，已经遭受整体性和结构性挑战。

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