政府在公共服务市场化背景下的责任缺失问题分析.docx
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政府在公共服务市场化背景下的责任缺失问题分析
自上世纪80年代以来,公共服务市场化成为世界各国行政改革的核心主题,围绕这一核心主题各国进行了大胆的尝试和改革,并在实践中取得了显著的成效。
随着公共服务市场化的不断深入发展,我国于上世纪90年代在财政压力过大、重复建设严重、公共服务供给效率低下的背景下也开始了公共服务市场化的探索。
公共服务市场化改革的目标在于适当减少政府的规模，收缩政府行动范围，引入市场化机制，鼓励民营化，从而提高经济效率，实现公共服务的最佳供给和公共资源的有效配置。
这样的改革方向自然有其历史合理性。
但遗憾的是，在许多国家的改革实践中，政府忘记了自己作为保障公共服务提供最终责任人的使命，在鼓励市场化和民营化的同时，忽视了强化市场监管的职责。
更为严重的是，许多国家在推行自由化、市场化从而缩小政府行动范围的过程中，也同时削弱了政府制定和执行法令与政策的制度性能力，从而未能适应市场化的发展对政府能力提出的新要求。
我国在公共服务的市场化改革中也出现了一些问题：
一方面，医疗、教育和住房的价格高启，已经超出了普通民众的承受能力；另一方面，伴随着成本和价格的攀升，公共服务的质量却未见明显的改进，在很多领域甚至出现了下降的趋势。
公共服务市场化中出现的种种问题，引发了人们对市场化本身的全面质疑。
有人主张在公共服务领域放弃市场化，转而完全由政府承担其提供者的角色。
但是，无论是中国还是世界上其他国家的经验都告诉我们，解决中国公共服务市场化所带来的种种问题，绝不能返回计划经济体系的老路。
正确的思路恰恰不是放弃市场化，而是走向“有管理的市场化”。
在走向“有管理的市场化”的过程中，政府应当承担哪些责任以及如何承担这些责任，是当今中国公共管理所面临的重要问题。
一、公共服务市场化中政府责任的理论分析
（一）公共服务市场化的内涵
公共服务市场化，是指通过把市场机制引入政府公共服务的一些领域，实现服务的最佳供给和公共资源的有效配置。
公共服务市场化的实质就是政府“筹集各种资源，通过民主政治程序设定社会需要的优先目标；与此同时，又利用私营部门之所长，组织商品和劳务的生产。
”具体而言，是政府通过政治过程作出决策，确定公共服务的供给数量和质量标准，然后以市场机制为杠杆，通过多种方式调动私营部门、非营利部门等组织的参与，在竞争中完成公共服务的供给。
其目的是在政府部门不放弃公共政策制定责任的前提下，通过引进市场机制，挖掘社会一切可以利用的资源来提高政府提供公共服务的能力。
作为一种制度创新，公共服务市场化突破了政府决策、政府执行的传统模式，通过政府权威与市场交换之间的复合配置，凸现了双方各自的功能优势，从而为政府以更高效更经济的方式履行公共服务职责提供了可能。
（二）政府责任及政府责任机制
政府责任是指政府组织及成员履行其在社会治理中的职能和义务（即法律和社会所要求的义务）。
而在公共服务市场化改革中要求在政府公共部门中引入市场机制，要通过招投标、合同承包、特许经营等市场运作方式向公众提供公共服务，要通过市场机制来调节公共服务的供给和需求，从而达到降低成本、提高效率的目的。
在公共服务市场化中政府的责任是多样化的实现的途径也多样化，政府的首要责任是推行真正的市场化，摒弃假市场化；政府的基本责任是提供足额的投入以履行公共服务的职责；政府的重要责任是在市场化中加强监管，做好的监督者和调控者；政府的关键责任是在市场化中改善管理，做精明的买主。
二、政府在公共服务市场化的发展过程中的问题分析
（一）我国公共服务市场化中政府责任缺失引发的问题
在公共服务市场化的改革进程中，我国的公共服务质量得到了一定的提高，也取得了一定的成效，但是在公共服务市场化的进程中仍然出现了很多的问题，究其原因更大一方面是由于政府的责任缺失而导致了公共服务市场化进程中出现了以下几个方面的问题：
1.公共服务低质低效
由于营利的取向，政府管理监管力度不够，公共服务的提供者在最高效率和最低成本的指导下，忽略社会责任和公共利益，出现“掠夺性”经营问题。
市场机制的本质是追求利润最大化，利益是市场条件下每个主体决策的出发点。
这样，在最高效率，最低成本的引导下，私营部门和非营利组织往往会忽略社会责任和公共利益，以追求自身的利益最大化。
公共服务的新的供给者主要是市场力量，追求利润最大化是其最基本的动机，缺少对其必要的约束，很容易在公共领域中形成新的垄断力量，侵害消费者权益，而政府又在对其监管的过程中力度不够，并不是公共服务市场化发展了，政府就可以退出公共服务的舞台了，还需要对其进行监管，而正是因为政府的责任缺失，监管不到位，造成了公共服务低效率和低质量的问题。
2.法律制度不健全
法制社会的建立，法制观念深入人心是实施公共服务市场化的必要条件。
西方发达国家早已建立了民主监督制度，对公共权力的监控理论比较成熟，监控经验比较丰富，为推行公开、公正的公共服务市场化创造了条件。
西方公共服务市场化是在进入了“后工业社会”后进行的市场化，整个社会民主法治程度较高，政府对通过市场化方式提供的公共服务能够进行有效管理。
而我国正处于社会转型时期，审计制度、民主监督制度、招投标制度都不健全。
我国的公共服务市场化实践在制度缺失的背景下很容易出现“暗箱操作”的现象。
3.特权与贪污
政府在公共服务市场化下担任重要的角色，政府的行政人员则成为政府责任的担当主体，而承包商或代理人和政府官员都可能因为自身谋利的需要而假公济私，欺诈贪污，市场化则为不法的官商勾结提供了便利条件。
因为市场化就是通过一系列化公为私、公私合作方式，借以引入竞争机制，提高管理效率和服务质量。
市场化不一定必然带来腐败问题，但是政府责任的缺失，政府行政人员的整体素质不高，导致了公私合作、化公为私的过程中增加了腐败的机会。
尤其在法治不健全的情况下，这种情况更容易发生。
4.盲目借鉴西方经验
政府借鉴西方公共服务市场化的经验，但是没有完全分析到西方和中国的社会、市场现状有很大差异。
西方市场化改革的经验在一定限度内有很好的借鉴意义。
但是，西方的公共服务市场化是在“后工业社会”进行的市场化，整个社会的民主、法制水平比较高，行政运行有序，国家对公共权力的监控健全、有力。
而中国正处于计划向市场过渡与传统向现代转型的历史时期，民主、法制尚不健全，民主监督制度也不成熟。
其次，中西方行政管理体制的改革目标各异。
政府行政管理决策能力低下，盲目的将西方的市场化照搬引入中国，这也导致了中国的公共服务市场化发展走了弯路。
5.第三部门发展滞后
公共服务市场化要求政府将一些监管、服务职能转交给社会中介组织，即第三部门来实施。
这就需要有成熟的第三部门。
这些第三部门必须有较强的社会整合能力来承担政府剥离的公共服务，政府有责任组织或寻找找到一个强有力的第三部门，来协助我们的公共服务市场化发展，而这恰恰是我国公共服务市场化中政府所欠缺的。
我国的第三部门虽然在20世纪80、90年代获得了迅速发展，但总体来说，还存在不少问题：
在宏观方面，政府没有建立一个规范的制度来监管第三部门，这就导致第三部门发展所需要的法律制度、文化背景不健全；市场经济发育程度较低；社会自治传统与公民参与意识、权利意识较差。
微观方面，政府没有将对第三部门进行一个很好的引导，导致第三部门严重依赖政府，自主性较差；经费严重不足，部分无法正常开展活动；组织的管理能力、创新能力较差；条块分割严重，各类非营利组织，分头管理，自成系统，资源难以整合。
而因为政府的各项工作不到位，责任缺失，导致的我国第三部门这些缺陷严重制约了它们介入公共服务的深度、广度和能力。
如果政府迅速而全面地将大量公共服务的职能剥离出去，就可能找不到合适的承接主体。
而没有合适的承接主体，就会导致某些社会需求难以满足。
6.不公正问题
在传统上，公共部门在公共服务供给中，生产者与消费者之间是间接关系，政府集体供给，公众集体付费，这种情况下一般来说消费者之间不会存在差异。
但在市场条件下，单一的供求关系可能会被打破，政府又缺乏对生产者的监管，生产者以盈利为目的，按照市场竞争法则去选择有利于其获利的服务项目，对于那些不能很好获利但又不能不提供的服务，则可能消极供给，而政府在这个过程中一直处在一个无责任，无担当的状态，这就使一部分人得不到服务；而对不同消费者而言，它无须集体性统一地消费，因而可以选择不同服务或不同层次的服务，对于那些生活困难者来说，却是没有选择权而言的。
因为政府的责任淡化，任由市场的自由发展，导致了一部分人应该得到的服务利益得不到保障，也就衍生了不公平的问题。
7.管理危机
在市场化过程中，因信息不对称等原因，政府部门往往缺乏对被委托者的有效监控，在此情况下，便容易出现“逆向选择”和道德风险问题。
另外，对各级政府来说，实施市场化是一种公共决策的过程，它要求决策者对决策对象有充分的认识与准备，包括具备相应的专业知识技能。
但是在我国行政管理决策科学化程度不高，政府的责任意识低，没有履行应有的责任，这就导致了轻率的市场化措施发生的问题。
事实上，公共服务市场化是个复杂的改革进程，但是要健全的发展就要求政府承担起责任并且行政人员要有公共管理知识与技能、市场经济的专门技术，这样才有利于确保改革不会漏洞百出。
8.资金投入不足
在公共服务市场化过程中，一方面，政府不再是某些公共服务的直接提供者，但是，基本公共服务，如：
国防、外交、义务教育，以及突发事件和紧急情况等，仍由政府直接供给。
也就是说，政府在提供直接公共服务方面，承担着不可规避的责任。
另一方面，有些政府在公共资源配置上，主要向经济建设项目倾斜，挤占了稀缺的政府资源，使公共物品和公共服务远远满足不了社会的公共需求，使政府在社会所需要的公共服务供应上存在缺位。
9.缺乏有效监督
在公共服务市场化的过程中，我们应该清楚的认识到“服务能够外包，但是，治理却不能够”，因此，公共服务的市场化仅仅是“有限的市场化”，但是在现实当中政府没有承担起自己的责任，缺乏对公共服务市场化提供有效的监督机制。
政府在公共服务市场化中就容易忽视自己的责任，完全把公共服务的提供交给市场，而这样就容易导致一系列的问题，在一定程度上阻碍公共服务的提供，和其市场化的发展。
同时政府对提供公共服务的企业缺乏有效的监督，也导致了企业责任度降低，所提供的公共服务质量低下。
公共服务市场化坚持“顾客导向”，顾客的最大特点是以不同的货币换取不同的产品和服务，顾客的付费能力将决定其获得服务的质量和数量，政府虽然不是这个服务的提供者但是应该对其加强监督，保证顾客得到的服务质量。
（二）我国公共服务市场化中政府责任缺失的原因
1.自身定位不准确
政府在公共服务市场化中资金投入缺失的是政府责任缺失的一个重要方面，他的主要原因体现在政府在市场化进程中对自己的定位不准确。
政府虽然对某些公共服务退出了“直接提供者”和“生产者”的领域，但是并不能摆脱“合作者”、“促进者”和“发包人”等角色。
所以，政府依然有责任为公共服务，尤其是基本公共服务提供必要的资金。
那种把公共服务市场化当作是政府甩包袱和省资金的错误观念严重阻碍了政府资金在公共服务领域的投入，最终会导致部分公共服务的需求不满。
2.政府与市场的责任界定不清
政府职能“缺位”和市场化“过度”；政府职责不清，放权过度、约束不足；条块分割与不同层级政府间的责任划分不合理；改革过程缺乏统筹规划，制度建设滞后等等，这些也是导致了政府责任缺失的原因。
3.政府自身能力的局限性
在公共服务市场化的进程中，由于政府自身能力的局限性，决定了他未能有效的承担起监管者的角色，导致了制度供给的不足。
这主要表现为我国尚未建立起公开、公平、公正的招标投标制度，也就是说现在我们是把参与公共服务的准入权留给政府官员而不是建立开放的竞争性的过程，这样无疑给贪污腐败造成大量机会。
从而导致了政府的责任缺失，公共服务市场化成效不大。
4.行政管理决策科学化程度不高
实施市场化是一种公共决策的过程，它要求决策者对决策对象有充分的认识与准备，包括具备相应的专业知识技能。
在我国行政管理决策科学化程度不高的情况下，就很容易出现管理者责任不到位，决策出现问题，从而出现轻率的市场化措施等问题。
事实上，公共服务市场化是个复杂的改革进程，改革者既要有公共管理知识与技能，又要有市场经济的专门技术，才有利于确保改革不会漏洞百出。
三、政府如何完善我国公共服务市场化的建议
发展公共服务事业是政府的责任。
不管社会主义制度，还是资本主义制度，发展发展公共服务事业都应该是政府的责任。
推进公共服务市场化改革，改变的不是企业和当地政府领导或被领导的关系，而是在公共服务事业中引进和实行了市场机制，这种机制下政府的责任是遵循和利用市场经济规律来发展公共服务事业。
政府虽然不应该大包大揽，但并不是事事都不需要自己办，政府应该做的是组织协调各方的力量共同去办，尽到自身应尽的职责，实现公共服务的最大化。
具体而言，强化政府责任是公共服务市场化的关键，在公共服务市场化的改革进程中，政府应该做到在以下几个方面：
（一）完善政府自身的公共服务职能
1.推进公共服务市场化政府职能的转变
一是各级政府和公共服务主管部门要尽快实现政企分开、政资分开、政事分开。
转变管理方式，从直接参与对公共服务的经营管理转变为宏观管理，从对企业负责转变为对公众负责、对社会负责。
政府管理的主要职责是积极培育公共服务行业市场；制定公共服务行业的市场规则；加强市场监管职能，规范市场行为；二是防止对“市场化”的简单理解，出现“一卖了之”的现象。
有很多人理解市场化就是卖。
说十六大精神就是一个字，卖！
快卖！
国有企业都要赶快卖，急功近利，根本不按经济规律办事，有些地方搞偏了，造成国有资产的流失。
所以，要明确市场化决不等于私有化。
三是认真分析和分别对待各类公共服务行业。
不加区分统统推向市场是不对的。
义务教育、基本医疗和文化服务就不能完全推向市场，对公益性事业和补贴性行业，政府必须有足够的投入，保证其正常运转。
2.发挥电子政务的便捷优势
有效的在公共服务市场化中开展电子政务能够提高政府的行政效率，提高政府的信息及对公共服务应急能力，促进政府由之前的管制型政府到公共服务型政府的转变。
于此同时也开辟了一条很好的公众对政府的监督反馈渠道。
能够及时的提供各种各样和各个方面的对政府的政策的反馈、批评和建议，政府官员经常看这些批评建议非常有好处。
可以广开言路，逐步完善公共服务。
电子政府的长处于政府在公共服务市场化的过程中能更好地对公共服务进行全面、准确和远程的监控，确保公共服务在变换了经营方式之后仍可以为公众提供良好的服务。
3.强化对政府相关人员的监督和制约
公共服务市场化改革涉及政府行政权力在市场领域中的运用，政府在确定服务价格、挑选服务提供者、制定监管规则等方面拥有较大的裁量权。
如果没有相关的监督制度作配套，就很容易发生贪污腐化、权钱交易等行为。
国外公共服务市场化改革中腐败丑闻不断，也有力地证明了这一点。
因此，我国政府在推行此项改革时，要特别注意相关廉政制度的配套。
除了推行网上办公、完善政务公开外，政府还需要规范相应的操作流程，保持各工作环节之间的衔接，同时要畅通投诉渠道，充分发挥舆论监督和群众监督的积极作用。
要提高政府公共管理人员的素质。
政府公共管理职能的行使，最终还是要简化为人的具体活动，政府管理人员的思想素质、业务素质直接影响到政府公共管理能力的高低。
从目前我国实际情况看，培养大批具有高素质的公共管理人员，是对市场化的公共服务进行有效监管的当务之急。
4.明确公共责任
公共服务市场化中政府有选择地淡出某些服务领域，政府不能实际操作这些项目，而是由市场自由经营。
这些公共服务也代表公共利益，有公共责任需要承担。
如果政府不将责任明确下来，将来出现问题时政府和市场容易相互推脱。
因此，政府在下放权利给市场的时候，要明确责任是由政府承担还是由市场负责，哪部分是市场负责，哪部分由政府承担。
政府在将公共服务交给市场负责的同时，尽量自己承担公共责任，因为政府始终是公共服务的主要提供者。
这样才不会出现公共责任被政府和市场双向架空的危险，也能体现责任主体的责任意识的强弱。
最行之有效的办法是政府宏观调控、全局管理，明确市场主体在参与中的公共责任，增强市场化后各公共服务主体和政府各自的责任意识。
（二）政府要逐步健全公共服务市场化的制度基础
1.加强公共服务市场化的法制建设
应大力推进公共服务市场化的法制建设，要在国家相关立法中进一步明确政府公共服务的职责。
要通过一系列的实体法和程序法的建构，为公共服务提供制度性的保障。
要进一步加强对公共服务的规范和监督，强化政府责任意识。
在大部分市场经济发达国家，对于城市公用事业都有明确的管理机构和管理权限划分，政府对城市公用事业依法进行管理，而且各项法律法规比较健全。
这就有效地避免了管理部门管理的随意性，大大减少了管理部门凭借自己主观判断对市政公用企业的无效干预。
公共服务市场化，在中国目前还是一个崭新的研究课题。
要进行法制化建设，关键是在法治理念和政府治理理念上要有创新，要有突破。
首先，法治理念要从过去强调“管制”向维护市场平等权利转变，使政府成为创造良好环境的主体；其次，法治理念从“允许”性规定向“禁止”性规定转变。
“禁止”性理念强调的是，法律只规定什么是禁止做的，凡是法律没有禁止的都是可以做的。
这种理念可以为创新行为提供空间，有利于促进社会生产力的发展；最后，政府治理理念要从主要依靠行政性规章和文件向依据法律授权转变，从“权力本位”向“责任本位”转变。
这是理顺市场经济体制下政府与市场关系的基础，也是避免政府过度随意干预市场的重要保证，有利于防止官员腐败和维护市场秩序。
2.建立市政公用事业特许经营制度
所谓市政公用事业特许经营，是指政府通过特定的程序，授予企业在一定时间和范围内对某项市政公用产品和服务进行经营的权利，并以协议的方式界定政府与被授予经营权的企业双方的权利、责任和义务的一种制度。
其实质意义在于用政府“有形之手”控制、弥补市场“无形之手”所造成的“市场失灵”。
特许经营制度有三个特征，一是在经营主体的选择过程中，引入竞争机制；二是政府授权；三是主体双方用协议的形式界定各自的权利。
市政公用事业特许经营制度的主要内容有如下三个方面：
一是特许经营权的申请与授予。
通过公开向社会招标选择投资者和经营者；政府依据城市发展的要求提出市政公用事业特许经营项目，进行社会招标，择优选择特许经营权授予对象，由主管部门代表当地政府向被授予特许经营权者颁发权证，并由主管部门代表政府与其签订特许经营协议。
二是特许经营协议的基本内容。
包括特许经营内容、区域、范围及有效期限；产品和服务标准；价格或收费的确定方法和标准；以及监督机制；违约责任等等。
三是特许经营权的变更和终止。
在协议期限内，获得特许经营权的企业未按要求履行合同，产品和服务质量不符合标准等情况，主管部门可以变更和终止协议。
3.培育第三部门加入到公共服务市场化
第三部门指的是介于政府部门与营利性部门之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入从事前两者无力、无法或者无意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众、促进社会稳定与发展的宗旨的社会公共部门，其组织特征是组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。
第三部门在提供公共服务上有着自己独特的优势，主要表现为：
一是第三部门是以某种特定的“宗旨”为导向，不像企业是以利润为导向；二是第三部门具有很大的灵活性；三是第三部门能够把市场机制和社会自治组织力量有效地结合起来。
因此，积极培育第三部门可以很好地为政府负担部分公共服务的财政压力，承担部分责任，政府可以省去很多繁冗的细节，可以持续地展开公共服务市场化，更好地对其负责，做到责任回归。
（三）加强政府对公共服务市场化的监督
1.以结果为导向对市场化公共服务实行有效监管
在推进公共服务市场化的进程中，政府必须加强监管职责，这已经成为绝大多数政府部门的共识。
监管是必要的，关键的问题在于正确而充分地发挥监管的作用。
应当认识到，遵守规则本身并不是目的，只要其服务提供者在运作中不违反法律，并且公众最终能够获得符合要求的服务，政府就不应仅仅只注重运作的过程而忽视其结果，相反，政府必须以结果为导向对市场化公共服务实行有效监管。
否则，不仅有可能窒息服务提供者的经营活力和创新动力，也会加大政府的监管成本，造成不必要的资源浪费。
因此，政府要认真分析可能影响公共服务质量的若干因素，对其中的关键环节和重要因素实施监控，同时注意收集公众对公共服务质量的评价信息，建立并完善相应的公共服务质量评估指标体系。
2.实施方案做好可行性论证工作
公共服务市场化需要一系列的条件作支撑，并非所有的公共服务都能成为市场化的对象，也并非所有的市场化改革都能取得成功，西方发达国家的实践已经充分说明了这一点。
除了经济和效率，政府还需要考虑其它众多的因素，有些领域的公共服务可能并不适合推行市场化。
另外，公共服务市场化在节省政府直接资金的同时，也对政府在谈判技巧、监管能力、评估水平等方面提出了更高的要求。
因此，政府在做出最终的决定之前，应该组织机构和人员就有关问题进行研究：
例如，作为改革对象的公共服务是否确实适合市场化运作，它有无可能对公共利益造成损害?
它能否为大众所接受?
如果适合市场化运作，那么政府有没有足够的能力做好指导、监管和评估等工作?
政府在安排谈判、从事监管和组织评估等方面需要多少投入，市场化带来的预期收益是多少?
即使研究无法准确回答和完美解决以上问题，也可以促使政府部门进行冷静思考，增强其在改革中的决策理性。
3.控制市场化限度
政府是资源的宏观调控者，而市场管理的是微观方面。
市场化不是倡导政府推卸责任，而是将部分政府职能分配给市场经营。
政府不能完全退出公共服务领域，公共服务不能完全市场化，而要加大政府的宏观调控力度。
一定范围内的公共服务，如国防、外交、义务教育，以及突发事件紧急情况等，由于这些公共物品消费上的非排他性和非竞争性强，应该全部由政府承担。
具有非排他性弱和非竞争性强的服务，如电信、铁路、民航等属于垄断性服务，应该逐步打破垄断，进行国有公共部门公司化改革，引导其他资本入股，实行市场化运作。
具有非竞争性弱和非排他性强的服务，如公共环境、公共医疗、社会保障等，可以直接引入竞争机制，主要由市场进行调配。
“服务能够外包，但是治理却不能够。
”因此，政府这个公共服务监管的主角，要掌握市场化的“度”，适可而止地市场化。
4.统筹社会分散力量加强监管
政府自身改革、观念转变，是影响政府对公共服务市场化监管的内因，内因通过外因起作用。
政府自身的适应对策固然重要，但是社会也是公共服务市场化的重要力量，他们间接影响政府的监管效果。
我国长期处于计划经济体制下，社会力量总体上还处于发育不足的状态。
社会组织的分布不均而且自制能力低下，很难一次性地接收公共服务供给职能。
因此，我国政府要引导社会力量积极地投入到公共服务市场化中来，加强各种团体组织的联系。
将一些民间组织变成全国性的，形成社会力量的全国的网络。
同时，政府应该改善二者的关系，帮助自己加强监管，同时政府是领导者，应努力巩固自己的监管地位，加强自身的监管。
综上所述，公共服务市场化对于政府管理而言，是一个新的挑战，但是我们认为，只要各级政府官员强化责任意识，按照市场经济规律，健全法制、依法治理，不断调整对公共服务事业的管理方式和管理方法，完善政府自身的责任制度，实现在全社会范围内优化资源配置的目的，就能够适应现阶段社会福利最大化的要求。
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