转轨国家如何防范金融监管腐败.docx

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转轨国家如何防范金融监管腐败

转轨国家如何防范金融监管腐败

　　转轨国家普遍存在着两种现象，一是腐败行为蔓延，二是金融秩序混乱。

两种现象之间的连接点则是金融腐败，首先是金融监管中存在的腐败现象。

　　中国作为转轨国家，同样也在一定程度上存在着金融腐败现象，而金融监管中的腐败现象也同样更显突出。

　　本文以中国为例，归纳在转轨过程中，金融监管领域存在的腐败现象及其危害，并探讨防范这些腐败现象的途径和政策措施。

　　一、金融监管中存在的腐败现象

　　根据“主权在民”的原理，金融监管是社会公众通过一定的法律程序，赋予政府相关职能部门的一项特定的权力。

相关职能部门依据法律授权代表政府对金融市场进行规划、管理和监督，维护金融市场的运行秩序与相对稳定。

就我国而言，目前行使金融监管职权的政府部门主要是：

中国人民银行、中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会。

　　金融监管当局在依法获得金融监管职权之后，便拥有了对金融市场秩序、金融机构行为以及金融机构的偿付能力进行管理和监督的“垄断”权力，但往往同时也拥有了对金融机构的活动进行干预的可能。

对于这样一种垄断性权力，如果其内部缺乏严格的内控机制、外部缺乏必要的社会监督，那么腐败就不可避免地随之产生并泛滥。

　　所谓“腐败”，国际货币基金组织将其定义为：

滥用公共权力以谋取私人利益，即我们通常所说的“以权谋私”。

腐败现象往往发生在公共部门和私人部门之间的交合处。

公共部门的官员为了牟取私利有时会向私人部门索贿或寻租，而私人部门的某些利益集团或个人为了获取超额利润有时也会主动向公共部门的官员施加影响或贿赂，从而实现权力与金钱的交换。

　　在转轨国家，金融监管中存在的腐败现象通常主要有以下几种形式：

　　1、利用审批特权寻求“腐败租金”

　　在转轨国家，由于计划经济的体制惯性，金融监管部门往往对金融市场的准入和金融机构的业务范围依旧实行十分严格的控制和限制，拥有市场准入审批特权的金融监管官员就有可能通过拒绝批准、提高准入门槛或增加不合理要求以及故意拖延审批时间等方式对申请者进行刁难和“设租”，从中收取“好处费”即“腐败租金”。

　　实行严格的市场准入限制必然使得金融机构的“特许权价值”迅速升值，相应地，金融监管部门专项审批权的市场价格也会随之迅速升值。

一般地，政府对金融市场准入的控制越严格，审批权限就会越集中；而审批权越集中，其自由裁量权也就越大，审批权的价值就会越高；而自由裁量权越大，审批权价值越高，发生腐败的机率也就越高。

因为审批权限集中度越高，潜在的受贿者越少，而潜在的行贿者越多，通过行贿者之间的激烈竞争，腐败的租金或贿赂价格就会迅速抬高。

由于转轨时期，潜在的行贿者会大量增加，因而这种竞争会非常激烈。

其结果，在高额腐败租金的诱惑下，发生腐败行为的官员的绝对数虽然可能会有所下降（因为集权导致拥有相关权力的官员人数减少），但是相对数却会大幅上升，即：

拥有相关权力而发生腐败行为的官员占拥有该项权力官员总数的比率会绝对地上升。

但是这种分析实际上隐含着若干假设条件，诸如，各级各类官员的道德素养是相同的，他们对于物质利益的偏好是相同的，以及对各级各类官员的监督力度是相同的。

然而在现实生活中，由于这些假设条件并不满足，因此结果也会有所不同。

但是作为理论分析，我们只有限定一定的条件才能够说明问题。

　　在我国，长期以来一直对金融机构实行着严格的市场准入限制和过度保护政策，金融机构和上市公司作为一种“壳资源”，其“特许权价值”比起其他国家来就显得更加昂贵，因此争取“壳资源”就成为各方利益主体争夺的焦点；进而负责审批这种“壳资源”的金融监管者就成了“公关（攻关）”的重点，金融监管者手中的“审批权”也随之身价倍增。

在这种情况之下，如果缺乏严格的内部约束机制和透明的政务公开制度，就难免会有某些金融监管官员在“暴利”的诱惑下置社会公众的利益于不顾，铤而走险。

　　举例而言，过去，我国在上市公司资格审查的过程中曾一度采用传统计划经济的办法进行名额分配，不仅导致证券市场的不公平竞争，而且使得证券监管部门的腐败行为屡禁不止，各种黑幕事件层出不穷，其结果，上市公司质量劣化，证券市场的资源配置机能被严重扭曲。

　　2、利用核心机密换取“腐败收益”

　　金融监管部门的官员代表政府行使金融监管权力时，必定会遇到或产生大量的核心机密。

这些机密，既包括国家机密，也包括大量的商业秘密。

一般地，国家对金融的控制越严格，国家机密的市场价值就越高；而市场竞争的程度越激烈，商业秘密的价值就越高。

作为转轨国家，一方面国家对金融的控制依旧十分严格，另一方面市场的竞争程度又相当激烈，因此，国家机密和商业机密的价值都很高。

如果国家机密或商业机密被不适当地泄露出去，不仅会造成金融市场的不公平竞争，严重时，还会造成金融市场的剧烈动荡。

　　由于我国尚处于转轨时期，金融监管部门设立的时间还不很长，内部保密制度尚不够完善。

更重要的是，长期以来，我们对于机密的理解和定义一直是延用计划经济时期的传统观念，存在着“重政治机密、轻经济机密”，“重政府机密、轻商业机密”，“重政策内容、轻决策过程”的倾向。

　　尤其值得一提的是，在市场经济条件下，金融监管当局有关决策的各种信息中有相当一部分属于高度核心机密，尤其是在政府决策过程尚不够透明的情况下，谁能够率先获得这些信息，谁就有可能在市场上占据先机，获取暴利。

　　近年来，通过种种不正常渠道泄露重大金融决策信息的事件时有发生，这在我国股票市场上表现得最为突出，以致于我国股票市场长期以来一直被称作“政策市”、“消息市”。

据媒体披露，在B股对内开放政策出台前夕，股票市场曾经出现过异常波动。

然而对于此类异常现象，有关部门至今未做彻底查处。

　　3、利用现职权力换取“腐败期权”

　　作为转轨国家，一方面，金融机构管理人材往往比较匮乏，而另一方面，金融机构的治理结构又存在严重缺陷，再加上传统的干部人事制度缺乏必要的约束机制，导致金融监管者与被监管者之间人员流动的随意性很大。

在我国，具体表现为大量的金融监管官员主动“下海”和少数金融机构负责人“上岸”到监管部门任职。

而对于这两种现象，有关部门都没有任何限制性规定，即使是证监会新近出台的《证券经营机构高级管理人员任职资格管理暂行办法》，也依然未对监管者和被监管者之间的角色转化做出明确限制性规定。

由于缺乏明确的规定和约束，证监会官员摇身一变为证券公司高管人员的案例屡见不鲜（详见下）。

　　名　称　　所在公司及职务　　原所在单位及职务

　　胡关金　　国信证券总裁　　深圳证管办

　　姚　刚　　国泰君安证券公司总裁　　证监会期货部主任

　　黄卫明　　国泰君安总裁助理兼人力资源部总经理　　期货部职员

　　刘　波　　南方证券公司总裁　　上海证券交易所

　　李凤梧　　国信证券副总　　深圳证券交易所

　　雷　波　　华鑫证券公司总裁　　中国证监会副主席秘书

　　王文博　　广州证券公司副总裁　　广州证管办

　　张桂庆　　国信证券常务副总裁　　证监会上市监管部处长

　　肖时庆　　东方证券总裁　　证监会发行部副主任

　　吴敏文　　世纪证券总裁　　证监会发行部

　　王珠林　　西南证券公司副总裁　　证监会发行部借调

　　徐鸣镝　　西南证券总裁助理　　证监会上市部职员

　　王　斌　　北京证券的副总经理　　证监会上市部二处处长

　　李鸣山　　海通证券公司总裁　　上海证券交易所副总经理

　　资料来源：

根据《“证监会系”掌管下的券商们》（载《经济观察报》2001/11/19）一文整理而成。

　　其实，不仅是证券领域，在银行、保险等领域，此种现象也比比皆是。

　　金融监管者与金融机构高管者之间随意“换位”的结果，造成监管者和被监管者之间角色混淆、站位不清。

有些人，一会儿是“猫”（监管者），一会儿又当“老鼠”（被监管者），说不定过些日子还有可能又回来再当“猫”。

　　于是，在这种大的背景之下，就可能会有一少部分在金融监管部门工作的人，所追求的并不是为了搞好金融监管工作，也不是为了维护金融市场的公平竞争秩序，更不是为了什么国家利益，而只是为了编织自己的个人关系网，并通过在金融监管部门工作期间尽量提高自己的当前“位势”，为自己将来“下海”到金融机构当“老总”铺平道路，因此，干起监管工作来必然是“心慈手软”，总要为自己“留后路”、“买人情”，以换取未来的“腐败期货”或“腐败期权”。

　　另一方面，一旦这些人到了金融机构当“老鼠”时，则显得比一般人更加“神通广大”，倚仗着自己当“猫”时织就的关系网可以“摆平一切”，别人办不成的事情他能办到，别的金融机构做不了的业务他能做，甚至将过去预留的“腐败期货”或“腐败期权”进行“变现”。

如此，不仅造成了金融市场上的不公平竞争，而且弱化了金融监管的力度，并且使腐败行为更加隐蔽化、长期化和软性化。

　　久而久之，难免会有一些“猫”和“老鼠”会因自己的身世相同或追求的目标一致而渐渐成为“一家人”，私下进行“共谋”，联手对付金融监管。

这恐怕也是我国多年来一直在高喊“加强金融监管”，而金融监管却总也到不了位的重要原因之一。

二、金融监管中的腐败行为危害更大

　　金融是国民经济的命脉，信用是市场经济的基础，而金融监管决定着命脉的运行是否通畅，信用的基础是否稳固，如果金融监管工作中出现腐败行为，不仅金融市场的资源配置机能会受到扭曲，配置效率会大大降低，而且会由于公平竞争的原则得不到维护，使得金融监管部门的权威和信誉受到损害，最终将有可能破坏整个信用体系，造成金融市场秩序混乱，危及国家的金融安全，甚至导致转轨国家出现社会动荡。

　　1、扭曲资源配置机制、降低资源配置效率

　　首先，金融市场是个人投资和企业融资的重要途径，而金融监管本身是为了维护市场机能的正常发挥。

如果在金融监管这一关键环节上出现腐败现象，就会因金融监管者的个人利益而导致金融市场资源配置机能的扭曲，造成金融资源的误配置，金融资源配置效率的低下。

　　其次，金融监管环节如果出现腐败现象，必然会增加企业的运营成本，这不仅体现在生产企业为了获得融资、金融企业为了拓展业务而不得不向某些监管官员行贿，需要花费一定的费用，同时还体现在金融监管官员的寻租腐败行为会给生产企业和金融机构带来巨大的时间成本，经理人员必须花费大量的时间和精力来满足监管官员的种种需求，从而无暇顾及生产企业和金融机构的日常经营活动，造成整个社会资源的巨大浪费。

　　再次，金融监管部门如果出现腐败现象，必然会加重金融市场上的信息不对称现象，加大金融市场的振荡，从而削弱政府弥补市场缺陷的能力，并且有可能使市场化改革夭折，使整个市场经济出现“拉美化”和“菲律宾化”现象。

　　有部分学者曾经提出：

“腐败是经济发展的润滑剂”，但从各国发展的历史经验来看，尽管确有某些腐败严重的国家曾经一度取得过经济的高速增长，在较短的时间内跻身于“新兴工业化国家”的行列之中，但是人们最终会发现，这些国家或迟或早都要为此而付出沉重的代价。

　　这主要是因为，腐败所产生的“激励机制”会刺激官员们的“胃口”，使其提出的“要求”越来越高，“如果对受贿额10%的腐败行为听之任之，就会使人产生将受贿额提高到15%或者20%的冲动”；并且，尽管“审批权”可以垄断，但是“腐败权”却无法垄断，因此很快会有更多的有权者随之效仿，因示范效应而导致“腐败泛化”；进而还会出现对相关权位的激烈争夺。

一般地，某项权力的垄断程度越高，权力争夺的程度也就越激烈。

　　2、践踏公平竞争原则，丧失社会公众信赖

　　金融监管环节上出现腐败现象，必然会导致金融机构之间出现不平等竞争，使得少数金融机构能够凭借特殊关系获得特殊关照，从而迅速发展壮大；而大多数金融机构则在竞争中处于劣势地位，“总也赶不上点儿”，经常面临“一出手即被套牢”的局面。

　　久而久之，一方面，对于少数得到“优惠待遇”的金融机构而言，由于金融监管者“吃了人家的嘴短”、“拿了人家的手软”，导致金融监管形同虚设。

目前，许多亚洲国家的金融机构坏账成堆而未能及时被发现的一个重要原因就在于此。

　　另一方面，一旦人们发现少数金融机构与金融监管者之间的特殊关系之后必然会“群情激忿”、“群起而攻之”，金融监管部门的信用和权威就会受到极大的伤害，令不能行、禁不能止的现象自然不可避免。

　　3、信用体系面临崩溃，金融市场出现混乱

　　一旦金融监管部门因腐败而导致信用丧失和威信失坠，金融监管失灵，信用体系就会随之被瓦解，市场秩序也就会出现大乱，而隐藏多年的不良资产问题也就会立即显现，广大百姓就有可能从银行抽逃存款，从证券市场抽逃资金，从保险公司退保，从而使整个金融体系面临崩溃，甚至酿成金融危机。

从许多爆发过金融危机的发展中国家来看，直接导致金融危机的原因固然多种多样，但或多或少都与金融监管当局的政策失误和平时的监管不严有关，而金融监管当局的政策失误或监管松懈的深层次原因又大多与腐败现象密不可分。

　　由此可见，金融监管环节的腐败行为如果不能够及时遏制，就有可能导致经济发展受阻、政治斗争加剧和社会动荡不安，甚至酿成金融危机、政治危机乃至社会危机。

这在转轨国家中，已经有俄罗斯、阿尔巴尼亚等案例可查。

　三、加强金融监管必先加强防范腐败

　　为整顿金融秩序，加强金融监管无疑是十分必要的。

但从转轨国家的历史经验来看，要想加强金融监管，就必须首先加强对金融监管部门的监管，加强对监管部门腐败行为的防范。

而对于金融监管部门的监管，必须“双管齐下”，一方面要强化金融监管部门的内控机制，另一方面则要加强对金融监管部门的外部监督。

　　1、强化市场机能，减少行政审批

　　防范金融监管中的腐败行为，最有效的办法之一是强化市场机能，减少行政性审批，从而减少腐败行为发生的可能性。

　　根据许多转轨国家的经验，凡是市场能够解决的问题，政府就应当少管，交给市场去解决。

只有那些市场解决不了的问题，才需要发挥政府的作用，以弥补“市场缺陷”。

在某些领域，即使是市场解决不了的问题，也应当尽量交由市场中介组织去解决，发挥中介组织的约束作用。

　　正所谓“皮之不存，毛将焉附”。

将金融监管部门的行政性审批范围缩小到最低限度，就可以大大减少金融监管官员的“审批权限”和“自由裁量权”的空间，从而减少通过腐败行为牟取暴利的机会。

　　2、实行政务公开，完善保密制度

　　当然，即使我们能够做到尽量发挥市场机制和中介组织的作用，那么也难免会有一些事情非由政府来办不可。

尤其是在金融领域，对于金融机构的数量和业务范围进行必要的限制，这在任何国家都是必不可少的，只是程度不同而已。

　　因此，对于那些非由政府金融监管部门去做不可的事情，我们应当从两个方面着手：

一方面，对于凡是能够公开的政策内容以及决策过程，都应当实行政务公开制度，尽可能地增强金融政策尤其是决策过程的透明度，以便使市场人士能够对金融监管者进行有效监督；另一方面，对于那些在一定时期、一定范围内必须实行严格保密的政策和决策，必须加强保密工作，完善现行保密制度，修改有关机密的定义和对泄密行为的定性，以防止对有关金融政策和决策机密被泄露，防止在金融市场上出现有的人先知先觉，而有的人后知后觉；或者部分市场人士知道，而另一些市场人士则根本不知道的不公平现象。

　　美国于1967年开始实行“阳光法案”，要求政府机关必须快速地向所有提出合理要求的人士提供有关的档案材料，只有在法律明确规定的少数情况下例外。

1976年，美国国会又通过了“阳光下政府条例”。

要求政府机关的会议向公众开放。

　　另外，在新西兰，近些年来政府做出很大努力来增加政府所有账户和行为的透明度。

此外，国际货币基金组织也颁布了一个关于财政透明度的法案。

　　有学者提出，“阳光是最好的杀虫剂”。

实行政务公开可以有效地约束金融监管官员的行为，从而防止金融监管官员因“黑箱作业”而发生腐败行为。

　　3、完善工资收入制度，建立激励――约束机制

　　有关“高薪养廉”的理论研究和实证分析表明，政府官员的工资水平与腐败行为之间在一定的范围内存在着统计上的负相关关系，即：

工资水平较高，则腐败水平相对较低。

　　在理论上，可以将“腐败”进一步划分为“需求的腐败”和“贪婪的腐败”两种。

假定OR代表政府官员能够保障自己家庭维持体面生活的最低工资水平。

于是，OA部分就属于“源于贪婪的腐败”，而超过OA的部分则属于“源于生活基本需要的腐败”。

　　金融监管者的工资水平过低，无疑会增加腐败行为发生的可能性，使得一些金融监管官员为了使自己和家庭能够过上“体面的生活”而不得不冒险。

　　众所周知，新加坡之所以能够将腐败控制在较低水平，其原因在很大程度上归功于“高薪养廉”政策。

众所周知，新加坡的部长和其他高层官员的工资薪金位居世界最高水平。

　　作为转轨国家，一方面，政府公务员工资沿袭计划经济时期的低工资制度，而另一方面，新兴办的金融机构职工工资，尤其是高层管理人员的薪金大都比较高，因此呈现出监管者的工资水平普遍大大低于被监管者的“倒金字塔”形，这在我国表现得尤为突出。

中央银行远不如商业银行，证监会远不如证券公司，保监会远不如保险公司。

这种工资体系严重倒置的结果，不仅使得金融监管部门的腐败行为防不胜防，而且还导致严重的人材流失现象，优秀人才过多过快地从金融监管部门流向被监管部门。

因此，提高金融监管者的工资水平已成为防腐养廉的关键环节之一。

　　但是，高薪“有利于”养廉并不等于说高薪就“一定能够”养廉。

上图表明，即使工资薪金达到较高水平之上，仍然会有一些金融监管官员或出于心理原因或出于道德原因，经受不住大额贿赂或高额“租金”的诱惑而铤而走险，发生“源于贪婪的腐败”。

　　由此可见，一方面，提高金融监管官员的工资水平可以降低腐败程度和缩小腐败面，尤其是可以大大减少那些“源于需求的腐败”；但是另一方面，仅仅依靠提高金融监管官员的工资水平，不仅要受到国家财力的限制，而且即便如此，也不可能从根本上杜绝“贪婪的腐败”。

因此，有必要加大金融监管官员工资收入制度的透明度，实行收入财产公示制度，辅之以纳税申报、遗产税、赠与税等项措施，并注意发挥新闻媒体和社会公众的监督作用，使金融监管官员的“高薪”制度，既能够成为“养廉”的激励机制，也能够成为“防腐”的约束机制。

　　4、加大查处力度，加重惩罚力度

　　作为转轨国家，防范金融监管中的腐败行为除了“高薪养廉”之外，还必须从提高腐败行为的成本和增大腐败行为的风险入手，不仅要加大对腐败行为的惩处力度，以提高腐败行为的经济成本和政治成本，而且要加大对腐败的查处力度和查处效率，增大腐败行为被发现的概率，使腐败行为一旦发生就能够被及时查处。

　　首先，及时查处是从重处罚的前提。

腐败水平同被查处的概率之间呈负相关关系。

因为腐败分子最为担心的，首先是被发现的概率有多大，其次才是所受惩罚的力度有多大。

提高腐败行为被发现的概率，也就加大了腐败行为的风险，因而能够有效地减少腐败行为的发生。

　　其次，假定腐败行为被发现的概率为常数，那么对腐败行为的惩罚力度就成为决定腐败行为发生与否的重要因素。

对此，学术界存在两种不同看法：

一方面有学者认为，提高惩罚的强度固然会降低腐败行为发生的数量，但同时也有可能导致依旧发生的腐败行为会提出更高的腐败收益要求，追求与高风险相对应的高收益，从而提高“腐败的质量”。

　　另一种观点则认为，正是由于腐败行为的查处难度越来越大，被发猀°的可能性相对较低，在金融监管领域尤其如此，因此，腐败行为一旦发现就必须对其进行重罚，使其不敢再犯，使他人不敢效尤。

　　我国正处于转轨时期，对金融监管领域中的腐败行为，既存在着查处不力、不及时的问题，也存在着处罚过轻，处罚力度不够的问题，因此必须“双管齐下”，从加大查处力度和处罚力度两个方面入手，切实增强防范腐败的实际效果。

　　5、改革干部人事制度，完善法人治理结构

　　目前，由于我国金融机构的法人治理结构存在着严重缺陷，再加上金融机构的人事干部制度尚沿袭计划经济的管理办法，因此，金融监管部门的政府官员可以随时被任命到国有金融机构（甚至包括部分非国有金融机构）去当“行长”、任“老总”。

这种做法，对金融监管部门的官员来说是“下海”，而对金融机构来讲则是“天女下凡”，而这既不利于金融机构的产权明晰和加强管理，也不利于金融监管部门加强金融监管。

金融监管官员频繁被派到被监管的金融机构任职或者反之，实际上是模糊了监管者与被监管者的界限，容易损害作为金融监管部门所应持有的客观公正性。

如前所述，这种干部人事制度还会导致金融监管部门的官员为自己留后路，谋取“腐败期权”或“腐败期货”。

　　在一些体制比较健全的发达国家，金融监管官员是不能随意和直接到被监管的金融机构去担任高管职务的。

金融监管部门的政府官员如到金融企业去任职，一般都存在着“回避制度”，需要一定的缓冲期，在一些发达国家通常是退出公职3年以后才能够进入金融机构去工作，并且大多只是从事律师、顾问之类的工作。

一般地，只有当金融机构发生支付危机时，当金融机构被注入政府资金时，金融监管部门的官员才能够随之进入相关金融机构的管理层，接管金融机构的经营管理工作。

而在金融机构正常经营的情况下，金融监管部门的官员是不得随意被派入金融机构管理层的，否则就很容易发生产权不清或金融监管者与被监管者之间角色不清或内外勾结的现象。

　　而在另一些国家，比如日本，过去由于大藏省官员“下凡”到金融机构早已成为不成文的“非正规制度”，“下凡”官员在金融机构中比比皆是，因而导致金融监管不力，金融机构的不良资产堆积如山的被动局面。

　　有鉴于此，作为转轨国家，我们有必要“双管齐下”，一方面，尽快改革金融监管部门现行的干部人事制度，实行金融监管官员职业化一般地，职业军人比义务兵的职业素质和战斗力要高。

同理，职业化的监管者也要比过渡性的监管者要认真负责。

并强化金融监管官员的职业道德教育和理想教育，使金融监管成为大多数金融监管官员为之奋斗终生的伟大事业；另一方面，应加快推进金融机构改革，建立和健全金融机构的法人治理结构和干部人事制度，大力培育金融机构经理人市场，使搞好金融机构的经营管理成为广大金融机构高层经管人员为之终生奋斗的唯一目标。