大学毕业论文农民工医疗保险制度存在的问题和对策.docx

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大学毕业论文农民工医疗保险制度存在的问题和对策

中文摘要

近年来，随着进城务工农民工的规模不断扩大，产生的问题也越来越突出。

其中，农民工“看病难、看病贵”这一问题尤为突出，加之农民工群体的特殊身份及其在城镇中的社会地位等方面与城镇居民之间的差异，使得农民工群体极易沦为城镇化进程中的弱势群体。

因此，基于农民工健康保障问题的重要性和农民工对医疗保险需求的迫切性，就农民工医疗保险问题进行研究具有重大的理论意义和实践意义。

目前，这一问题也已成为政府部门关注的重点之一。

本文从我国农民工医疗保险的现状入手，对影响其发展的有关因素进行分析，最后针对不同的问题提出切实可行的相关措施。

关键词：

农民工;医疗保险;对策

Abstract

Inrecentyears,withthemigrantpeasantworkersincrease,manyurgentproblemshavearised.Amongwhich,theproblemofdifficultyandhighcostofgettingmediaserviceisthemosturgent.Becauseofthespecialsocialstatusofpeasantworkersandthedifferencebetweenthemandurbanresidents,thegroupofpeasantworkerscaneasilybecomethevulnerableonesintheprocessofurbanization.Therefore,fromtheperspectiveofimportanceofhealthsecurityofpeasantworkersandtheiranxietyformedicalinsurance,itisofgreatimportancetostudytheissueofmedicalinsuranceofpeasantworkersbothfromtheperspectiveoftheoryandpractice.

Atpresent,theproblemhasbecomethefocusofgovernmentdepartments.ThispaperstartswiththecurrentsituationofChina'smigrantworkersandanalyzestherelatedfactorswhichhaveimpactonthedevelopment.Finally,thispaperputforwardrealisticmeasuresbasedondifferentproblems.

Keyword:

Migrantpeasantworkers;medicalinsurance;measures

目录

中文摘要2

Abstract3

引言5

1.农民工医疗保险制度概述5

1.1农民工医疗保险模式5

1.2农民工医疗保险特征5

2.农民工医疗保险制度现状6

3.农民工医疗保险制度存在的主要问题及其成因7

3.1医疗保险制度存在的主要问题7

3.1.1城乡二元户籍制度的限制使保险关系难以转移、接续7

3.1.2各地制度不同，立法统筹层次低7

3.1.3缴费门槛高，农民工积极性低，企业抵制情绪大7

3.1.4农民工的文化水平低，法律维权意识差8

3.1.5监督、处罚力度不够，救助机制严重缺失8

3.1.6多层次的医疗保障体制接续困难8

3.2农民工医疗保险制度存在问题的成因9

3.2.1农民工自身原因9

3.2.2医疗保险制度原因9

4.农民工医疗保险制度的对策和建议10

4.1深化户籍制度改革，建立农民工弹性医保制度10

4.2加快农民工医疗保障立法建设，出台全国性医疗保险法律制度11

4.3适当降低农民工的缴费，同时给予企业一定的优惠和补贴11

4.4增强农民工的医疗保险意识，加强法律知识的宣传和培训11

4.5加强对农民工医疗保险的监督，建立农民工应急救助机制12

4.6增强医疗保障制度的兼容性12

5．结论13

致谢13

参考文献14

引言

随着现代工业化、城镇化进程的不断加快以及农业生产力的逐步现代化，越来多的农村进城务工人员涌入城市，这部分人被称为“农民工”。

他们是一群具有农业户籍、但已完全或部分脱离农业生产活动、在城镇务工的劳动者，这个庞大的群体是全面建设小康社会的突出力量和重要方面军。

近年来农民工增长十分迅速，规模不断扩大。

据国家统计局监测调查结果显示，2010年末全国农民工总量为24223万人，其中外出农民工数量为15335万人，占农民工总数的六成多，其中,参加医疗保险的为4583万人，仅占外出务工农民工的约30%。

据此可知，至少还有10000多万外出务工的农民工未被纳入到制度中。

此外，我国长期以来实行的城乡二元制度一直束缚着农民工在城市的工作和生活，加之农民工群体本身存在的受教育程度普遍不高，综合素质偏低，多从事高风险作业，生活条件艰苦等特点，使得这一群体较容易面临疾病的风险，因而也是最需要医疗服务的群体，但是偏低的工资待遇又使得他们付不起医疗费用。

因此，农民工“看病难、看病贵”的问题显得尤为突出，从而急需获得医疗保障，然而当前针对这一群体的医疗保障却相对欠缺，农民工这个介于农村与城市之间的特殊边缘群体，因其特殊的身份特征以及保障制度间的冲突，正在成为被医疗保障“遗忘的角落”。

农民工的医疗保障问题不仅关系到他们自身的生存发展和家庭的稳定，还关系到我国各项事业设施能够保质保量地建设和完成，以及社会的稳定和谐，因此，现阶段，基于农民工健康保障问题的重要性和农民工对医疗保险需求的迫切性，就农民工医疗保险问题进行研究具有重大的理论意义和实践意义。

1.农民工医疗保险制度概述

1.1农民工医疗保险模式

目前，各地农民工医疗保险的模式主要分为综合保险模式、单独保险模式和参加城镇职工基本医疗保险模式三类。

一是综合保险模式。

该模式的主要代表城市是上海和成都。

该模式规定农民工在工作地参加隶属于人力资源和社会保障部门负责的医疗保险、养老保险等捆绑式社会保险。

农民工医疗保险为综合保险的一部分，其筹资、支付及管理等均没有独立；农民工不可参加工作地城镇职工医疗保险或城镇居民医疗保险。

二是单独保险模式。

我国大多数城市均实行此类农民工医疗保险制度。

该模式的特点是农民工医疗保险为独立的医疗保险，原则上农民工不可参加城镇职工医疗保险和城镇居民医疗保险，缴费均由用人单位承担。

三是参加城镇职工基本医疗保险模式。

该模式以武汉、天津为代表。

该模式规定，稳定从业的农民工可以参加城镇职工基本医疗保险。

1.2农民工医疗保险特征

纵观各省市出台的农民工参加医疗保险的法规、办法,各地制定的参保办法都有以下特征:

第一,农民工缴费较少。

如北京市《外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》、大连市《有关农民工参加医疗保险的实施办法》都明确规定了农民工参加医疗保险不缴纳保险费用,费用由用人单位承担,体现了国家对农民工的关照,减轻了他们的负担。

第二,以大病保障为主。

农民工医疗保险遵循“保大病”的原则,主要是从农民工本身的特点出发的。

大病医疗费用昂贵,农民工无力自己承担,建立大病医疗保险可解他们的燃眉之急。

而且以我国目前的经济水平还不具备为所有小病提供保障的能力。

第三,保当期。

散见于各地的法规均强调了这个原则,医疗保险只报销工作期间且是医疗保障期间内所发生的医疗费用。

如《深圳市劳务工医疗保险暂行办法》规定劳务工不包括超过国家法定退休年龄的人员;《德州市农民工参加医疗保险办法》（试行）规定,参保缴费期间不得中断缴费,中断缴费者从中断的下月起停止享受医疗保险待遇。

2.农民工医疗保险制度现状

随着近年中国对于农民工问题的重视，农民工的医疗保障水平有了一定的提高，但是还存在一些问题。

调查显示：

参加人数最多的为新型农村合作医疗制度，达到64.6%，参加城镇职工医疗保险和针对农民工医疗保险的都为6.8%，8%的农民工参加了城镇居民医疗保险，13.8%的人口没有参加任何医疗保险。

首先，参加人数最多的是新型农村合作医疗制度，达到64.6%。

这与新农合自身的特点与中国政府的大力推行是分不开的。

新农合是一项以政府资助为主，针对农村居民的基本医疗保障制度，农民投入少，受益大。

截至2008年，全国建立新型农村合作医疗制度的县（市、区）数达到2729个，已经覆盖全部有农业人口的县（市、区），参加新农合人口8.15亿，参合率为91.53％，当年基金支出662.3亿元，补偿支出受益人次5.85亿。

新农合很大程度上缓解了农民看病贵、看病难的问题。

在这种形势下，农民工参加人数多。

然而，新农合以县为统筹区域，农民工医疗保险报销地与工作所在地距离远，新农合对于农民工最大的困难就是不能解决异地就医问题。

其次，8%参加了城镇居民基本医疗保险，6.8%参加了城镇职工基本医疗保险。

而中国现有的城镇职工医疗保障只适用于与城镇用人单位建立劳动关系的农民工，由用人单位代替农民工申报，并要提供劳动合同或形成劳动关系的证明材料，而调查显示：

50.7%的农民工未与劳动单位签订劳动合同。

另外，城镇职工医疗保险费用由用人单位和农民工共同缴纳，但是保险关系不能转移，退保只能退个人账户的部分，社会统筹部分则留在当地。

最后，各地虽然纷纷出台了针对农民工的医疗保障制度，然而在城市级别较低的地区，这项制度还不够完善。

调研数据显示，各地的参保率普遍不高，而且随着城市级别的降低而降低。

资料显示，农民工就业地分布在直辖市的务工人员仅占9.6％，省会城市占18.5％，而地级市以下的农民工占绝大部分，为71.9％。

通过以上数字，不难看出农民工参保率较低，各地针对农民工的医疗保障制度并没有切实解决问题，尤其是地级市以下地区的农民工。

通过以上对于农民工医疗保障现状的分析，我们将上述问题总结为以下几方面：

第一，大多数农民工参加了新型农村合作医疗制度，这部分群体目前面临的主要问题是异地报销；第二，参加城镇医疗保障的农民工主要是与城镇用人单位建立劳动关系的农民工，而这部分群体面临的是保险关系的转移接续问题；第三，参加农民工医疗保障制度的比例较低，尤其是地级市以下的农民工。

3.农民工医疗保险制度存在的主要问题及其成因

3.1医疗保险制度存在的主要问题

医疗卫生保健的公平是社会公平的一个重要方面，我国是具有典型二元经济结构的发展中国家，农民工医疗保障制度的构建是“建设和谐社会”和“城乡统筹发展”政策的应有之义，因此我们需要结合农民工医疗保障实际问题来作具体分析，探寻主要症因所在。

3.1.1城乡二元户籍制度的限制使保险关系难以转移、接续

长期以来，我们生活中的很多东西都发生了变化，可是户口这道藩篱却一直横亘在流动人口面前，我国医疗保障制度以城乡分割的户籍制度为基础，在制度设计上逐渐形成和强化了我国的二元经济结构体制，导致农民工群体处于城乡的夹缝之中和医疗保障的真空地带，这是需要我们目前突破的最大制度障碍。

我国正处于社会经济结构转型时期，农民工的出现是我国工业化、城镇化发展的必经阶段，农民工医疗保障问题也是统筹城乡发展的具体体现。

目前我国医疗保险实行省级统筹，多数省还停留在县市级统筹的水平。

由于农民工的流动性大，工作不稳定，经常出现农民工更换工作，跨省市流动，这就要求他们的医疗保险也要随之移动，但现行的医疗保险制度不仅地区板块分割，而且城乡差异较大，这就造成了农民工的医保账户的转移困难，给农民工带来不便甚至利益损害。

3.1.2各地制度不同，立法统筹层次低

目前我国尚未出台专门的医疗保险法，医疗保险事业仍停留在社会政策的层面，关于农民工的医疗保险法律就更加匮乏了，目前仅有《国务院关于解决农民工问题的若干意见》、《关于开展农民工参加医疗保险专项扩面行动的通知》两个指导性文件。

各地出台的都是地方性法规、规章，而且有些地方立法不严，出台的法规、政策甚至相互冲突，严重损害了法律的严肃性。

并且由于各地分别出台实施办法，使得各地“各自为政”，制定的相关政策都只在本行政区域内有效,无法满足农民工流动性的要求。

我国现行的医疗保险制度无法在城乡之间实现有效衔接，医疗保险基金区域统筹与农民工跨省流动存在着尖锐矛盾。

当农民工从一地迁徙到另一地时，他们原来享受的权利就会荡然无存。

同时，因为统筹层次低,各地的医保基金不能调剂使用，很容易出现支付危机，从而损害农民工的权益。

更进一步来说，各地对农民工医疗保险制度的探索，因为经济发展不平衡，法律制度设计也不一样，为将来建立全国统一的医疗保险制度留下了隐患。

3.1.3缴费门槛高，农民工积极性低，企业抵制情绪大

目前，我国的社保缴费基数和比例相对农民工收入而言显得过高。

据统计数据显示，2010年，农民工月平均工资为1690元，如果按照现行的缴费比例，企业要缴费6%，个人缴2%，则企业每月需给每位员工缴101.4元，员工本人需缴33.8元，每月总缴费为每人135.2元，企业普遍反映负担过重。

3.1.4农民工的文化水平低，法律维权意识差

我国农民工的受教育程度普遍很低。

据统计数据，2007年企业对新招员工的文化程度要求是高中及以上的占新招员工数的23.8%，初中占53.9%，无文化要求的占22.3%。

由此可见，我国大多数农民工只有小学或初中文化。

低文化水平导致他们缺乏法制观念，更不懂用法律来保护自己。

《中华人民共和国劳动法》第十六条第二款规定“建立劳动关系应当订立劳动合同”；第三十六条规定“劳动者每日工作时间不超过八小时”，第三十八条规定“用人单位应当保证劳动者每周至少休息一日”……，但农民工对这些法律条款似乎一无所知。

在笔者做的一次课题调研中，发现很多企业严重违反了《劳动法》，如一个月只休息一天、常常加班到凌晨、晚上加班工资甚至每小时只有1元（远低于政府规定的最低小时工资数的1.5倍）。

另外，绝大多数的农民工都没有和企业签订劳动合同。

在问及原因时，大多农民工表示不懂劳动合同，所以没签。

面对农民工如此糟糕的生存状况和如此低的法律维权意识，我们不得不为之叹息。

3.1.5监督、处罚力度不够，救助机制严重缺失

很多地方性法规规定用人单位在招用农民工30日内，到所在统筹地区的社会保险经办机构为其办理相关参加医疗保险的手续，否则将会受到相应处罚。

如用人单位未按规定缴纳医疗保险费用的，农民工可向劳动保障监察机构投诉，也可向有关劳动争议仲裁委员会申请仲裁。

但一旦发生侵权行为时，用人单位得到的处罚也往往只是行政处罚，且较轻，难以真正形成威慑作用。

而且法规没有明确规定违法企业应负的法律责任，农民工无法提起民事诉讼或刑事诉讼，而较轻的行政处罚又起不到震慑其他用人单位的作用，致使农民工的合法权益得不到真正维护，劳资双方的不平等关系继续拉大，违法企业的违法行为因得不到法律的有效规范而进一步助涨。

农民工作为劳资合同中的弱势群体，没有有效地救助机制作为依撑，维权困难且费时费力。

3.1.6多层次的医疗保障体制接续困难

农民工流动性强，医疗保障难以接续，治病防病的时间往往具有不确定性，导致农民工对医疗机构的选择、治疗费用的支付等信息不能马上确定。

我国现阶段的医疗保障体系是多层次的（如图1所示）

图1、我国现阶段的医疗保障体系

医疗保障制度的目标是利用最少的资源，为最多数人提供健康保障。

农民工是处于多层次医疗保障体系之间的特殊群体，要顾及到医疗保障系统的整体平衡，包括与农村新型合作医疗的水平衔接和城镇职工基本医疗保险水平、城镇居民基本医疗保险试点的衔接。

从短期来看对农民工参加医疗保险不能搞“一刀切”，应该根据农民工就业特点，采取“因地制宜，灵活方便”的原则。

同时医疗保险异地就诊手续繁琐，农民工就诊很不方便；用人单位与农民工不签订劳动合同比较普遍，不让农民工参加医疗保险的行为更是比比皆是，使得农民工群体与城镇职工基本医疗保险制度衔接存在难题；另外一部分农民工就业较不稳定、流动性大，因而农民工与城镇居民基本医疗保险衔接也有难度。

同时由于我国地域广、经济发展不平衡，各地的医疗消费水平和筹资的水平差异也非常大，完全实现全国各地统一标准、统一报销还有很难度。

3.2农民工医疗保险制度存在问题的成因

3.2.1农民工自身原因

首先，由于农民工对医疗保险政策缺乏了解。

这在很大程度上阻碍了农民工参加医疗保险；其次，农民工流动性大。

由于经济和农民工工作类型的原因，农民工具有很大的流动性，给医疗保险的实施上造成很大的问题；再次，风险意识不强。

农民工没有风险意识，不能认识到医疗保险的重要性的话，农民工将不愿意选择参保。

3.2.2医疗保险制度原因

首先，同一医疗保险制度不同地区之间缺乏衔接基础。

由于各地经济发展水平不一，同一种医疗制度在不同地区的缴费和报销标准也不同，这是由于医疗保险制度统筹层次较低造成的。

同时，农民工医疗保险原则一般为“低费率，保大病，保当期”，实行社会统筹，无个人账户，个人不缴费，由用人单位缴费的要求。

由于没有个人账户，以前缴纳的医疗保险随着农民工与单位关系的解除也就同时消失。

农民工的医疗保险只保当期，这就意味着农民工工作地点或单位变更就必须重新办理一次医疗保险。

农民工一旦发生流动，医疗保险的衔接则出现很大问题；其次，不同医疗保险制度缺乏转换机制，我国主要的几种医疗保险制度之间由于服务目标对象不同，基本内容、缴费比率和报销上限等也不相同，造成医疗保险制度之间的衔接困难。

此外，用人单位为了降低成本、逃避责任，很少为农民工加入医疗保险。

相关部门监管不足也进一步促进了医疗保险的问题。

这需要国家采取政策解决农民工医疗保险中存在的问题。

4.农民工医疗保险制度的对策和建议

4.1深化户籍制度改革，建立农民工弹性医保制度

为完善农民工医疗保险制度，笔者建议可尝试消除城镇户口与农村户口的差别，统一为地区户口。

例如，使得在南京生活的所有人，无论是在农村还是在城市，都统一拥有南京市户口。

改革具体表现在两个方面：

（一）有固定住所和稳定收入的人需申请固定地区户口，在参加社会保险时同一地区内所有人，无论居住在农村还是在城市都统一按最低费率缴纳基本养老保险、基本医疗保险等社会保险。

此举可将农村及城市中的困难群体都纳入到在社会保险体系之内。

但由此必将导致部分中高收入群体的保险待遇相对降低，于是，实行企业年金及个人补充保险等一系列的措施将有助于满足中高收入阶层追求更体面生活的欲望，做到既保障了低收入群体的基本生活需求，又满足了中高收入者追求高质量生活的需求；

（二）无固定住所且流动就业的人员申请专属户口，并发放户籍卡，户籍卡与户籍管理系统相对应。

户籍卡的作用在于跟踪记录流动就业人员的地区转移信息，以更好的配合户籍管理工作和社会保险费用的收缴及发放等工作。

上述两种户籍制度由一个指定的户籍管理部门实行分开管理，从而有效得利用现代网络技术实现各地区户籍信息联网。

流动就业人员每到一个地方都要到当地指定户籍管理部门进行登记备案，并在其专属户口上做相关记录，以证明在其离开前往另一地区之前为本地管辖范围内成员。

而且在这段时间内流动就业人员的养老保险、医疗保险、失业保险等相关社会保险可以通过地区间的有效转移，接续由所到地区的劳动和社会保障管理部门进行继续管理。

流动就业人员所到之处的户籍管理部门在第一时间将流动就业人员的相关户籍信息传至当地劳动和社会保障管理部门，由当地劳动和社会保障管理部门与流动就业人员之前所到地区的劳动和社会保障管理部门进行沟通，实现流动就业人员参与社会保险缴费等信息的传递，以更好地实现流动就业人员的社会保险在地区间的有效转移、接续。

2011年医改方案明确指出：

积极推进非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员和农民工参加职工医保。

促进失业人员参保。

落实灵活就业人员、未建立劳动关系的农民工等人员选择性参保的政策。

具体根据不同农民工实际情况选择参加医疗保险。

季节性农民工。

由于他们只有农闲时才外出打工，平时大部分时间待在农村，这类农民工劳动关系不明确、不稳定。

针对这一情况，可以按照低水平、保大病、保当期、雇主缴费的办法参加当地的农民工医疗保险，同时参加新型农村合作医疗制度，或者参加城镇职工医保或居民医保。

通过灵活应变的医保制度使农民工都能享受到基本的医疗保障。

中长期务工农民工。

他们在某一统筹地区连续工作不少于5年的，有长期稳定劳动关系，可以参加职工医保。

待他们离开其工作单位时除了带走个人账户部分，统筹资金也可以按适当的比例给予补偿。

这是因为农民工在一个地方工作了5年或更长的时间，其本人也对统筹资金做出了贡献，应该得到相应的回报。

当他们回到农村生活时，又可以加入新型农村合作医疗，实现个人账户和新型农村合作医疗相衔接。

已经成为城镇居民一部分的农民工。

他们有稳定的收入来源，完全有能力参加城镇医疗保障。

具体包括：

有稳定工作单位的农民工、个体户和灵活就业者。

他们根据自己的情况可以参加城镇职工、城镇居民基本医疗保险。

4.2加快农民工医疗保障立法建设，出台全国性医疗保险法律制度

加快农民工医疗保障的立法工作，从法律上保障农民工的权益。

从法律上明确规定医疗保障是农民工的合法权益，以法律的形式将农民工医疗保障的管理、制度模式等确立下来。

从法律上强制各用人单位履行为农民工缴纳医保费的义务。

从法律上规范合作医疗管理机构对医疗保险基金的管理、运营，杜绝基金被挤占或被挪用的现象发生。

目前，农民工社会保障法律的具体实行几乎都由地方政府制定，导致各地的法律规章不一，执行混乱。

因此，应该尽快出台全国性的农民工医疗保险法律制度，以便更好地保障广大农民工的合法权益。

目前，劳社厅制定的农民工参加医疗保险的原则是“低费率、保大病、保当期、以用人单位缴费为主”，但具体的费率如何拟定，“当期”是多久，用人单位究竟负担多少等细节都没有给出统一的标准。

而这些都需交给地方政府操作，但无疑又会加大医保实施的难度，阻碍了医保的进展。

再者，就算各地政府出台了可行的政策，也是五花八门，缴费率、报销水平等都不同，导致监管和转移的困难。

所以说，制订一部全国性的法律势在必行。

4.3适当降低农民工的缴费，同时给予企业一定的优惠和补贴

按照目前的缴费基准和比例，农民工和企业的抵制情绪都很大，因此，应适当降低缴费，这可通过以下几种方式来解决，一是将缴费基准从城镇职工月平均工资改为农民工月平均工资甚至更低；二是在农民工参保初期（如三年内）确定较低的缴费水平，之后再逐渐提高，最终实现与城镇职工费率一致；三是降低农民工和企业的缴费比例，差额部分由政府补贴；四是将医疗保险费从企业成本中列支，可减少企业税收，提高企业参保积极性；五是采取费改税的方式，让农民工的医疗保险费通过税收形式来实现。

4.4增强农民工的医疗保险意识，加强法律知识的宣传和培训

农民工是医疗保障的责任主体，他们的认识关系到医疗保障的实施效果，必须让他们深刻认识到参加的重要性。

许多农民工对医疗保险的认识非常有限，仅局限于眼前，认为身体好、很少患病就不愿缴费，参加农民工医疗保险的积极性不高。

所以当务之急是政府应加大宣传力度，做好医疗保险相关法规常识在农民工中的普及工作，以增强农民工的法制观念和权力观。

提高农民工参与医疗保障的积极性。

4.5加强对农民工医疗保险的监督，建立农民工应急救助机制

尤其是要建立健全医疗保险基金的监督机制。

建立并完善基金存储制度、开支记录制度，对农民工的每例病例的报销都要做到按规定程序办理，由卫生监督机构定期对各种实物、记录等进行审计检查，并且应及时地向农民工们公示其管理的业绩，赋予农民工对各项事务的知情权和监管权。

同时，工会、共青团、妇