中国煤矿安全事故分析.docx

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中国煤矿安全事故分析

中国煤矿安全事故分析

中国煤矿安全事故分析

肖兴志,吴丽丽

（东北财经大学经济与社会发展研究院,辽宁大连116025）

e|审I豢煤矿安全生产■直是倍爱社会各界关注的向题.本文通过对13个煤矿安全事故调查

穰告的研霓-分烈从政府规删和企业制度两个方面探讨了煤矿安全嘲度安排中出现的问题.并

雀城豢础童话述了治理硒煤矿安全事故的椎本出路

燕键谰蝶矿尝套政府规馘;企业带】度--"

中雷分糖号瑚3l文献标识弼0A-_"衷霹鳙号l∞s6（2006）03-0009.0~

一

对l3个煤矿安全事故的观察与分析

为深入研究中国煤矿安全事故产生原因,本文从国家安全牛产监督管理总局,国家煤矿安全监察局已有的事故调

查报告中（截止2005年12月31日）抽取13个典型煤矿安全事故进行分析.各个煤矿安全事故主要情况如下:

1.广东省梅州兴宁市大兴煤矿"8.7"透水事故.发生于2005年8月7日,此次事故导致123名矿_丁被困井下.

调查表明,该矿没有取得采矿许可证和工商营业执照;严重超能力超强度开采;事故后不报案,矿主和主要责任人

逃匿.

2.河南省平顶山市新生煤矿南店非法矿井瓦斯煤尘爆炸事故.发生于2004年11月l1日,此次事故造成34人死

亡.5人受伤调查表明,事故直接原因是煤电钻电缆短路产生电火花引起瓦斯爆炸.该矿末取得采矿许可证,煤炭

生产许可证及营业执照;未建立安全管理机构和安全责任制,未配备专职安全管理人员;主管部¨未采取措施制止新

生煤矿违法牛产和非法转让行为;国土资源管理部门未进行现场枪查和实测便通过对其专项治理整顿验收.

3.黑龙江省七台河精煤（集团）公司新富矿三区一采"3.14"特大瓦斯爆炸.发生于2005年3月14¨,此次

事故造成18人死亡,1人受伤调查表明,事故直接原因是更换灯泡产生火花引起瓦斯爆炸.该矿严重违反省政肘关

于建立煤矿安全生产长效机制的决定和以风定产的规定,盲目超能力生产;矿井通风系统小合理;承包人（投资人）

为国家公职人员,造成安全管理与检查流于形式.

4.阜新矿业（集团）有限责任公司孙家湾煤矿海州立井特大瓦斯爆炸事故.发生于2005年2J=l14口,此次事故

造成214人死亡,3O人受伤.调查表明,事故直接原因是电火花引起瓦斯爆炸.该矿超能力组织牛产;擅自修改设

计;井下特殊工种长期违规无证上岗;违章带电检修电气设备.

5.陕西铜川陈家山煤矿"11.28"特人儿斯爆炸事故.发生于2004年l1月28日,此次事故造成166人死亡,45

人受伤.调查表明,事故直接原因是放炮产牛明火引爆瓦斯.该矿工作面巷道布置不合理;超能力生产;领导存没有

彻底消除隐患前便同意恢复其生产作业;陕西煤业集团对所属企业违章生产问题未能及时制l卜.

6.山西省吕梁市交城县岭底乡香源沟煤矿二坑"3.9"特大瓦斯爆炸事故发生于2005年3月9日,此次事故造

成29人死亡,5人受伤.调查表明,事故直接原因是电火花引起瓦斯爆炸.该矿无视监察机构责令停产整顿的处罚和

县政府要求其停产的决定,违法组织施工和生产..

7.山西省朔州市平鲁区白堂乡细水煤矿,康家窑煤矿瓦斯爆炸事故.发生于2005年3,I=I19口,此次事故波及相

邻煤矿,两矿共造成72人死亡.调查表明,事故直接原因是明火放炮引起斯爆炸.该矿拒不执行地方政府下达的

停产整顿通知,违法组织生产;超通风能力冒险生产.

收稿日期:

2006-03—20

基金项目:

本文是国家社科基金重大项目《资源枯竭型城市社会稳定问题研究》（编号:

05&Z~9035）的阶段性成果

作者简介:

肖兴志（1973一）,男,四川邻水人,东北财经大学经济与社会发塍研究院教授,经济学博+,研究方向:

产业经济

与政府规制.

9

8.云南省曲靖市富源县竹园镇上则勒村煤井"2.15"特大瓦斯爆炸事故.发生于2005年2月15日,此次事故造

成27人死亡,15人受伤.调查表明,事故直接原因是电火花引爆瓦斯.该矿为当地村民非法开采,使用井下禁止使

用的照明线向鼓风机和井下非矿用潜水泵供电.

9.重庆市奉节县新政乡苏龙寺煤矿"3.17"特大瓦斯爆炸事故.发生于2005年3月17日,此次事故造成19人死

亡.调查表明,事故直接原因是电火花引起瓦斯爆炸.该矿拒外=执行停产整顿,不具备安全生产条件,强行组织生产.

1O.山西省吕梁地区交口县蔡家沟煤矿"5.18"特大煤尘爆炸事故.发生于2004年5月18日,此次事故造成33

人死亡,直接经济损失293.3万元.调查表明,事故直接原是高温焊弧引爆煤尘.该矿采矿许可证,煤炭生产许可

证及营业执照过期,违法组织生产;未采取有效的防措施;政府有关职能部门未采取有效措施制止其违法生产.

l1.黑龙江省鸡西市煤业集团穆棱公司百兴煤矿"2.23"特大瓦斯爆炸事故.发生于2004年2月23日,此次事

故造成37人死亡,直接经济损失246万元.调查表明,事故直接原因是电火花引起瓦斯爆炸.该矿在没有重新取得

矿长资格证的情况下拒不执行停产整顿决定,违法组织生产;井下安全管理混乱,违章指挥,违章作业现象严重;主

管部门以包代管.对该矿违法生产问题失察;有关监管部fI]监督检查不到位,未采取有效措施制止其违法生产.

12.山西临汾市尧都区一平垣乡阳泉沟煤矿特大瓦斯爆炸事故.发生于2002年12月2日,此次事故造成3O人死

亡,5人受伤,直接经济损失300万元.调查表明,事故直接原因是放炮产生明火引起斯爆炸.该矿长期违法组织

生产;矿井安全管理混乱,以包代管,特殊工种人员严重不足;未执行瓦斯检测和"一炮三检"制度;有关管理部

门未严格执行相关规定,对其长期违法生产问题失察.

13.广西南宁二塘矿难.发生于2002年1O月29日,此次事故造成3O人死亡.调查表明,事故直接原因是变压

器超负荷运行和严重不合格接线引起电缆短路,火花点燃油渍引起电气火灾.该矿违反煤矿安全规定,令变压器长期

超负荷运行.

13个煤矿安全事故调查情况,?

L总见表1.对上述煤矿安全事故进行观察,分析结果有三:

第一,从事故主要原因

看,我国煤矿多为井下开采,煤矿存在瓦斯突出,自然发火,冲击地压,水害威胁等重:

赶安全生产隐患,其中瓦斯灾

害严重.近年来.随着煤炭生产规模的扩大和开采深度的延伸,由于煤矿瓦斯爆炸引起事故的比例占同类事故的

70%以上.第二,从合法性看,在调查事故中,有69%的煤矿不具有煤炭生产资格或者无视政府行政命令,仍然进行

生产.第三,从安全制度看,在13家调查对象中,除3家企业安全制度信息缺失外,只有1家企业的安全制度合乎

规定,其余9家企业的安全制度明显不符合规定,占调查企业的69%.也就是说,至少69%的企业缺少必要的安全

制度来保障煤矿生产蜜全.

表113个煤矿安全事故汇总表（截止2005年12月31日）

事故丰体发牛时间主要原因合法性安伞制度死亡人数

广东省梅州市大兴煤矿2oo5.8.7透水非法不清楚121

河南省平顶山市新生煤矿南店2oo4.11.I1瓦斯煤尘爆炸非法不合规定34

黑龙江省七台河精煤公司新寓矿2005.3.14丸斯爆炸合法不合规定18

孙家湾煤矿海州亚井2oo5.2.14.瓦斯爆炸合法不合规定214

陕曲省铜川矿务局陈家山煤矿2004.11.28瓦斯爆炸合法不合规定166

吕梁市交城县岭底乡香源沟煤矿二坑20HD5.3.9.瓦斯爆炸非法清楚29

朔州市白堂乡细水煤矿,康家窑煤矿2oo5.3.19瓦斯爆炸作法不清楚72

曲靖市富源县竹园镇上则勒村2oo5,2.15瓦斯爆炸非法不合规定27

重庆市奉节县新政乡苏龙寺煤矿20HD5.3.17瓦斯爆炸非法不合规定19

山两省吕梁地区交口县蔡家沟煤矿2oo4.5.18煤爆炸非法小合规定33

鸡市煤业集团穆棱公司百兴煤矿20HD4.2.23瓦斯爆炸非法不合规定37

…西临汾市一平垣乡阳泉沟煤矿20HD2.I2.2瓦斯爆炸非法小合规定30

广西南宁■塘矿2002.1O.29电气火灾合法符合规定30

资料来源:

国家安争生产峪督管理局wWW.国家煤矿安全监察局www.chinacoal—safety,.

说明:

合法性是指企业是否取得采矿许可证,煤炭牛产许可证和』=商营业执照,并且执行政府的行政命令.安争制度是指国家

为企业安全牛产所制定的法律法规

二,中国煤矿安全事故的主要原因

1.政府对煤矿安全的规制失效

煤矿非法生产的大量存在,直接说明政府煤矿安全规制流于形式或者无效.分析其原因,主要在于中央政府与地

1O

方政府以及不同地方政府之间的利益之争,政府工作人员私人利益与国家之间的利益之争,政府长短期之间的利益

之争.

依据制度演化理论,在制度演化过程中,当客观环境发生巨大变动时,即使地方政府与中央政府的目标一致,地

方政府也必须进行制度创新以使得效果不变;在目标不完全一致时,二者原有平衡的利益格局必将打破,地方政府也

必将在原有的制度基础上进行创新.在地方政府单方面采取行动的情况下,必然要选择使自身利益最大的策略.

地方政府进行制度创新的环境主要是划分中央与地方权限,具体包括财政税收权限和国有业管理权限.就财政

税收权限而言,在煤炭企业交纳的资源税,增值税等主要税种中,资源税作为地方税由地方税务机荚负责征收,其具

体税收归属地点基本明确,①但资源税按产量计征,既没有与企业的长远利益挂钩,叉凶税收负扣率偏低而导致资源

品价格过低,使得资源税政策调整滞后于经济发展变化形势.增值税作为共享税,由国家税务机关负责征收,当总机

构和分支机构不在同一县（市）时,增值税的归属受到国家税务总局或其授权的税务机关,投资于本地煤炭行业的

总机构在外地的企业,当地政府三方面的影响,导致地方政府采取保护主义政策,从而放松对煤矿的规制甚至使规制

流于形式.就国有企业管理权限而言,中央于1998年将中央直属矿务局全部下放到地方,将中央直属企业F放为省

属国有企业并归各省国有资产委员会管辖,相应地,各大矿务局出现了兼并,资产重组等新的变化,企业同前的盈利

归地方企业所有.这一变化带来的直接后果是,在亏损时期,企业尚能保证安l全投入,但在盈利时期,安全投入问题

却被企业长久忽视.

一

般而言,政府规制的目的是保护社会多数公众的利益.但实际情况却足,规制者是否切实履行其职责却越来越

引发人们的怀疑,一些规制的提供正适应产业对规制的需求而且规制机构也逐渐被产业所控制.规制俘虏理论能够解

释我国一些煤矿安全规制机构工作人员经常涉及煤矿腐败行为的原因.在产业利润而不是社会福利的驱动下,煤矿安

全规制机关以及其他政府工作人员常常入股办矿,自己办矿,权钱交易,地方政府出于财政收入以及个人利益的考

虑,经常庇护非法行为和瞒报事故,庇护事故责任者.以南丹矿为例:

南丹号称"广两首富县",南丹的财政收入主

要依靠开矿的税收,占了70%的幅度;而发生透水事故的龙泉矿冶总厂总经理黎东明及其他儿个矿主上交的政财税

收,约占了该县财政收入的1/3,这成为事故发生后地方政府置上级规定于不顾,顶风偷干,事后隐瞒不报的直接原

因之～.

2.煤矿企业制度存在诸多问题

煤矿企业是预防煤矿生产安全事故的责任主体.煤矿安全制度不符合规定,说明煤矿企业制度存在问题.分析其

原因,主要表现在煤炭产量与价格,人力资源管理,企业考评制度,安全设备投入等方面存在问题

（1）煤矿人力资源管理制度不健全

在劳动力市场上,煤矿_T人处于弱势地位,其工资和劳保投入由煤矿企业决定.方面,矿丁劳动强度大,劳动

环境恶劣;另一方面,矿工人均工资水平不高,劳保福利差,待遇低,长期处于弱势群体地位.同时由于煤矿矿[供

给大于需求,在煤矿规制缺失的条件下,煤矿企业侵犯矿工权益的事情不断发生,或者以低f所在地区最低_T:

资标准

雇佣员工,或者克扣,拖欠工资,或者不执行政府关于职业卫生和劳动保护的规定,或者降低伤亡赔偿支付标,人力

资源管理制度极其不健全.

（2）煤矿企业安全设备投入不充分

我国部分煤矿企业产权制度不明确,在产权界定不清,利益朝不保夕的情况F,企业常常靠收买官员等短期行为

来保护自己的产权,而不会为煤矿的生产和安全没备进行长期投资.国务院曾以国发[1979]100号文规定了企业每

年应在固定资产更新和技术改造费用中按一定比例提取资金用于改善劳动条件.后来,我国实行新的财务制度取消_r

这项规定,导致不少企业安全投入严重不足,直接影响到瓦斯抽放系统的建设,使用及更新改造.这一情况在煤矿承

包经营中尤为显着.在煤矿承包经营中,出包者通常采取一次性收缴承包费和保证金的经营管理办法,对矿LJJ的开采

从生产到经营完全放任不管;承包者为了在有限期限内获得最大效益且其投入受承包期限限制,对设备技术投入很

少,导致企业安全设备投入不足.

（3）煤炭生产和消费价格扭曲导致煤炭安全成本过低

在煤矿生产中,存在矿藏资源价格过低和煤矿生产支付的安全成本过低的现象.由于K期以来的矿产价格形成机

制,煤矿的价格常常仅相当于面积相当的基本农田的价格,煤炭价格显着偏低.由于煤矿生产规模大,安全设施滞

后,煤矿生产中的安全成本一般大大低于消费环节.这就相当于,煤矿开采中的安全要求低,因而安全成本低,而消

费环节却受到体系完整,标准严格的安全规制,因而安全成本高.这样,造成了煤矿生产中私人成本和社会成本之问

①现行《中华人民共和国资源税暂行条例》规定,纳税人应当向应税产品的开采或者生产所在地丰管税务机关缴纳资{il;l税,但纳

税人在本省,自治区,直辖市范围内开采或者足生产应税产品,其纳税地点需要调整的,由省,自治区,直辖市税务机关决定.

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存在价格差,煤炭安全成本过低.

（4）煤矿企业考评制度不完善

国家对煤炭企业经营管理人员的考评制度多种多样.从考核与否看,国家对部分企业的安全生产进行考核,对部

分企业却不予考核;从考核内容看,即使把安全生产纳入考核范围,也通常未考虑煤炭行业的特殊性;从考核方式

看,不同地区考核方式不同.不同的考评制度对于企业经营管理人员的要求与约束大不相同.例如,山西省人民政府

国有资产管理委员会文件晋国资考核[2005]106号对省属企业领导人员年度经营业绩考核办法中就考虑到安全问

题,其中规定基本分100分,其中安全指标完成情况为6分,这项规定对企业管理人员对安全防范的激励效果估计

不大.

鉴于煤矿企业制度安排存在上述问题,政府对企业安全相关制度的规制是必要的.由于规制者与被规制企业之间

的信息不对称,政府对企业制度进行直接规制的成本必然高,难度必然大.企业安全制度建设单独依靠业主或政府都

不可能真正完成,必须寻找新的出路.

三,治理中国煤矿安全事故的根本出路

治理中国煤矿安全事故的根本出路在于通过政府政策的引导和惩戒,实施高效,独立的煤矿安全规制,引导煤矿

企业将安全生产视为利润的重要来源,最终形成政府和煤矿企业共同治理的一种互动格局.

1.重塑煤矿安全规制机制,解决政府间利益分享问题

加强煤矿安全生产规制,保证规制机构和人员的独立性,减少地方政府,煤矿安全规制机构和人员与煤矿业主利

益的分享和勾结,从制度上治理国家公务人员的腐败行为,确保煤矿安全规制效果.可以考虑将大型国有煤炭企业集

团的管理权限由地方收归中央;规范增值税纳税地点,明确收入归属,解决内在制度演进中的违规行为;对于增值税

纳税地点问题,或者规定由煤炭企业集团分支机构分别向当地国税机关交纳,或者是由企业总机构在提供相应会计资

料时汇总交纳后,由国税机关将属于地方税的部分分别划人各地政府.加大财政转移支付力度,增加保障煤矿企业安

全生产的投入,切实改善煤炭安全生产状况.

2.改革财政税收制度,解决资源品价格过低问题

改革资源税制度,提高煤炭资源税单位税额标准,提高煤炭市场价格;调整煤炭资源税的征税依据,使得对企业

产量的外在约束内在化,解决短期利益与长期利益的矛盾问题;定期分析评定煤炭资源等级,分析资源税税负水平,

确保煤矿资源税保持相对稳定的税负率,调节煤矿级差收入,建立调整煤炭资源税的长效机制.

3.加强劳动力市场规制,解决人力资源管理问题

继续落实煤矿企业安全生产风险抵押金制度,保证煤矿对伤亡事故的经济赔偿;加强对煤矿人力资源管理,安全

设备投入,安全培训的直接规制,避免更多的伤亡事故,从而减少事后对伤亡家庭的转移支付,减少社会负担.

4.完善煤炭企业考评制度,解决考评制度混乱问题

继续完善国家对煤炭企业经营管理人员的考评制度,将安全问题纳入煤炭企业经营管理人员的考评范围;进一步

研究不同评价方法的效果,完善各省对国有企业的经营业绩进行考核的相关制度.

5.增加企业安全设备投入,解决煤矿生产安全问题

对于煤矿实行消费型增值税,允许其外购固定资产所包含的进项税额在销项税额中抵扣,利于煤矿企业积极更新

设备,提高装备标准和装备水平;改革企业所得税折旧制度办法,允许煤矿固定资产加速折旧,不断增强其自我发展

资金的积累能力;鉴于煤矿瓦斯抽放及利用有利于煤矿安全生产和环境保护,应将煤矿瓦斯视同新型洁净能源对待,

对其免征资源税,企业所得税,增值税,设备进口关税等税收,保护和调动企业和社会开发利用煤矿瓦斯的积极性;

对于安全技术的研发,提供财政补贴和低息贷款政策,鼓励民间贤金和吸纳国外资金投资煤矿安全技术研究.

6.强化企业内部约束,解决规制信息不对称问题

运用各种手段,如建立举报制度,对于非法生产,违法违规生产,隐瞒事故等行为的举报人员予以奖励,并免征

其资金的个人所得税,发挥社会和媒体对安全牛产的监督作用,实现由多个主体对煤矿生产规制,减少规制机构与煤

矿企业之间的信息不对称,促使约束机制由政府外部约束向企业内部约束转变,从而减少规制成本,增强规制效果.

参考文献:

[1]于立,盂韬,姜春海+资源枯竭型国有企业退出问题研究[M].北京:

经济管理出版社,2004

[2]方晓波,矿难背后的经济学思考[J]煤炭经济研究,2005（4）,

[3]肖兴志规制经济理论的产牛与发展[J].经济评论,2002（3）.

[4]柯武刚.史漫飞+制度经济学[M],北京:

商务印书馆,2002.

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（责任编辑:

杨放）