美国地方金融监管及启示来自佐治亚州的案例.docx
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美国地方金融监管及启示来自佐治亚州的案例
美国地方金融监管及启示——来自佐治亚州的案例
谭力（审计署金融司）韩昀（河北省审计厅）田甜（审计署郑州办）周开山（浙江省宁波市审计局）
摘要：
2007年以来的金融危机暴露了美国金融监管中的缺陷，大量文献对美国宏观金融监管等进行了研究，提出了各种应值得重视的教训。
但值得注意的是美国虽然是金融危机的中心，但并没出现银行挤兑，也没有出现重大的社会经济动荡，其金融业在联邦和州监管部门的帮助下，通过市场化方式并购或重组，能够迅速地恢复其经营的活力，目前这方面的研究还不多见。
本文以美国东南部佐治亚州为例，对其地方金融监管部门的基本情况、近年来实施监管的具体情况以及金融危机对佐治亚州冲击的情况进行了研究，提出由于佐治亚州对城市化进程中大量资本进入银行业未进行控制，对银行业资产过度集中于房地产开发领域以及高风险经营活动缺乏逆周期的监管，导致该州大量银行在金融危机中经营失败而被关闭。
但该州在危机后积极强化监管，对发现问题的机构进行严肃处理，一旦发现机构存在资不抵债或流动性枯竭，甚至存在不稳健或不安全经营状态时，果断与联邦存款保险公司共同对金融机构予以关闭，将单个金融机构的风险及时化解和处置，避免出现系统性或区域性金融风险。
通过总结该州上述正反两方面经验，结合我国当前地方金融管理的实际情况，提出了明确地方金融监管权责、整合充实地方金融监管资源、维护地方金融监管独立性以及加强日常监管与风险预警处置的有效结合等政策建议。
关键词：
地方金融金融监管金融危机
一、引言
什么是地方金融机构？
从审计管辖权的角度看，由地方审计机关负责进行审计的金融机构，这个概念主要从金融机构国有股权权属角度进行划分，但这种概念划分排除了地方的民营金融机构；从金融监管部门管辖权角度看，由于我国实行大一统的金融监管体系，金融机构基本都被纳入中央金融监管部门的范围，除了小额贷款公司、融资性担保公司以及由地方政府自行批设的农村（民）资金互助合作社（未纳入银行业监督管理部门监管范围的合作社）等。
但无论从哪个角度看，在我国中央金融监管机构管辖范围之外还存在着一些应由地方政府负责监督或管理，并承担风险处置责任的金融机构或准金融机构。
而且随着金融改革的发展和深化，各类地方金融机构不断发展，为地方提供金融服务的既有城市信用社改制的商业银行，又有农村信用社改制的农村商业银行和农村合作银行，还有创新的村镇银行、小额贷款公司、融资性担保公司、农村（民）资金互助合作社等等。
这些金融机构在壮大自身的同时，为支持地方经济发展，服务“三农”，以及为所在地方公众提供多样化金融服务等方面都发挥了积极的作用。
在探索和发展地方金融的同时，中央政府将机构的监管权力和责任交给了地方政府，但地方金融监管体系建立和完善的步伐远远落后于地方金融机构在巨大市场需求引致的发展速度，甚至一些地方金融管理部门也没有将其功能定位为监管机构，普遍存在监管主体缺位、监管资源匮乏以及监管理念和技术手段落后等问题。
在这种监管环境下，一些地方金融机构为追逐利润，参与到非法吸收公众存款、高利转贷、骗取贷款、超范围经营等违法经营活动，以及由于内部控制薄弱导致内部人控制、经营人员挪用客户资金等情况，对公众利益和地方经济金融稳定造成较为严重的影响。
审计机关作为国家治理的重要组成部分，维护金融安全、防范金融风险是国家金融审计的应有之义。
温家宝总理在今年全国审计工作会议上也提出了要守住不发生系统性金融风险和区域性金融风险的底线。
因此，如何推动地方金融监管体系的建立健全问题已经迫在眉睫，需要各级审计机关进行认真研究和深入探索。
自1929年大萧条以来，美国的金融业经历了多次危机，但都未对整个金融体系和实体经济造成毁灭性的影响，而且在每次危机后尽量保护公众的基本权益，保持社会稳定，并使其金融体系更为完善和稳健。
从现实情况上看，美国每年都有很多金融机构关闭，但这些单个金融机构的经营失败既不影响社会稳定，对实体经济的冲击也比较有限，一定程度上还促进了市场中金融资源的优化配置。
而我们目前对地方金融业（包括地下钱庄、非法集资以及民间借贷等非正规金融活动）由于监管不到位、处置不及时，往往要到金融机构（或非法经营金融业务的机构）无法继续履行对公众等债权人兑付责任，也无法通过市场化方式承接处置时，才由地方政府或监管部门介入，并通过地方财政支付或中央银行再贷款等耗费大量公共资源的方式维护经济社会稳定。
因此，我们在研究美国发生金融危机的原因和教训的同时，也要研究其在地方金融监管、风险防范和化解机制等方面的经验，为我国构建有效的多层次的金融监管体系提供借鉴。
美国金融业实行的是双线多头监管模式，即联邦和州两个层次，根据法定权限和金融机构性质分由不同监管部门实行监管，长期以来跟踪和研究美国联邦金融监管的论文很多，而专门研究州金融监管的论文相对较少。
因此，我们充分利用本次培训机会，近距离观察和接触了佐治亚州银行和金融厅（DepartmentofBankingandFinance），并走访了联邦存款保险公司（FederalDepositInsuranceCorporation）亚特兰大分部和美联储亚特兰大分行（FederalReserveBankofAtlanta），并以州银行和金融厅为重点，研究该州开展金融监管活动的情况和在2007年金融危机中的经验教训。
此外，鉴于美国保险业基本由各州进行监管，因此大量研究美国保险的文章都是反映其各州保险监管情况，故本文未对佐治亚州保险行业监管再做重复研究，下文所述金融机构也均不再包含保险机构。
二、佐治亚州金融监管概况
（一）佐治亚州的地方金融机构。
美国的地方金融机构主要包括州注册商业银行、州注册信用社、按揭机构以及货币经营机构。
其中银行和信用社可以选择向联邦政府或是向州政府申请特许经营牌照（charter），其中向前者注册的称为联邦注册银行或联邦注册信用社，向后者注册的称为州注册银行或州注册信用社。
按揭机构、货币经营机构则由佐治亚州银行和金融厅审批颁发许可证和注册登记。
佐治亚州银行和金融厅每年年报都会详细地反映该州地方金融机构的类型及其数量，表1中显示了不同类型地方金融机构2007年以来变化情况。
表1:
佐治亚州银行和金融厅监管金融机构（2007-2011）
金融机构（含注册金融从业者）
2007
2008
2009
2010
2011
2012
银行
291
276
251
221
199
186
信托公司
1
1
1
1
1
1
信用社
69
68
65
61
60
54
银行控股公司
264
265
248
241
227
220
国际银行机构
3
3
1
1
1
1
国际银行离岸账户或分支机构
1
1
1
1
1
1
国际银行代表处
2
3
2
2
2
2
非国际银行代表处
104
71
50
50
49
54
支票销售商
26
23
23
23
27
32
支付结算服务商
86
80
83
83
81
81
支票兑付商
823
907
901
1005
1026
1059
按揭经纪人、贷款人等
3013
2259
1631
5471
6471
7595
合计
4683
3957
3257
7160
8145
9286
数据来源：
2007-2011年数据根据DBF年报整理，2012年数据来源于DBF授课资料。
根据佐治亚州银行和金融厅对监管对象的分类，上述金融机构分别被归类为存款类金融机构和非存款类金融机构两大类。
存款类金融机构主要包括银行、信用社、信托公司以及国际银行组织。
非存款类金融机构主要包括支票销售商、支付结算服务商、支票兑付商（这三种机构合称为货币经营机构，即MoneyServiceBusinesses，简称MBSs）以及按揭经纪人、贷款人等。
（二）佐治亚州金融监管的主体——银行和金融厅。
佐治亚州银行和金融厅建立于1919年，是州政府部门之一，直接向州长和州首席财务官负责和报告工作，厅长由州长任命，任期4年。
该部门负责对州注册银行、信用社和信托公司进行监督和管理，也负责管理和审批在佐治亚州注册成立的按揭经纪人、出借人和其他从业人员，货币经营机构，国际银行业组织，银行控股公司等。
1.监管的使命、愿景和核心价值观。
佐治亚州银行和金融厅的使命是“通过创新和尽责的监管，促进佐治亚州金融业的安全、稳健和具有竞争力”，其愿景是“成为美国最好的金融服务业监管者，不断进步、积极进取和服务导向”。
该厅的核心价值观包括保持金融业的安全和稳健，以维护对金融体系的信心；保持对消费者、员工和选民的责任感和获得他们的信任；使用信息技术不断提升监管的效率和效果；通过不断的继续教育和积极参与联邦等金融监管组织或政策制定部门工作等途径，确保员工具有很高的职业水准，以提供高质量的业绩、做出最好的决策；鼓励金融机构适度竞争；保持积极的工作环境，鼓励开诚布公的沟通交流，并提供平等的发展机会。
2.组织结构和人员。
佐治亚州银行和金融厅厅长由州长任命，设置高级副厅长一名，副厅长4名，共同协助厅长开展工作。
部门内设机构按照功能划分为：
监管处，主要负责对银行、信用社等存款类金融机构进行监督、管理，其中包括四个派出机构，分别对佐治亚州西北（办公室在Woodstock）、东北（办公室在Loganville）、东南（办公室在Dublin）、西南（办公室在Tifton）四个区域内的银行、信用社等存款类金融机构进行监管；非存款类金融机构处，主要负责对按揭机构等非存款类金融机构进行监督、管理；法律和消费者事务处；行政管理处，主要管理部门内部事务，如财务、网络与信息安全等。
图1：
佐治亚州银行和金融厅组织机构图
资料来源：
佐治亚州银行和金融厅网站。
根据2011年年报统计，佐治亚州银行和金融厅当年共有人员97人，其中两个主要业务部门——存款类金融机构监督和非存款类金融机构处共有人员83人（占全部员工的85%）。
负责存款类金融机构监督的共有人员68名，其中主要负责官员6人，四个派出机构工作人员平均在15名左右；非存款类金融机构处没有分区监管，共有人员15名，其中按揭业务审批岗位5人，按揭业务监督和检查岗位7人，货币经营业务许可和检查岗位2人，法律岗位1人。
3.经费来源和财务收支情况。
根据佐治亚州法典Section7-1-41规定，该厅每年依法向接受其监管、许可和注册的金融机构和实体收取检查费、许可费、登记费。
而且，该厅还可以收取合理的行政审批和相关费用、特别调查费、听证费、按揭贷款费，对提供任何会计、账户、报告等文件的副本或认证等方面费用。
上述费用根据金融机构类型和工作性质分别有不同的收费标准。
佐治亚州银行和金融厅实行收支两条线管理，根据佐治亚州法典Section7-1-43规定，该厅负责收取上述监管费用，并在扣除支付给经收机构或律师的费用后，全部上缴州财政厅。
该厅的支出通过每年州议会批准的预算拨款解决。
2012年该厅向各金融机构收取费用2136.22万美元，在收取的各项监管费用中，商业银行缴纳费用为主要收入来源，占比63%，其次是按揭机构和信用社，分别占总收入的22%和6%；全年支出1094.93万元，在总支出中人员经费占了绝大部分，达到总支出的86%，其他经费主要是监管费用、办公室租金和信息技术等（见图2）。
图2：
佐治亚州银行和金融厅2012年收入、支出结构
数据来源：
DBF授课提供数据。
（三）佐治亚州地方金融监管法律法规。
自银行和金融厅1919年建立以来，其职责不断增加，已不仅局限于银行监督和管理，陆续被指定为1925年《佐治亚州信用合作社法案》、1927年《佐治亚州信托公司法案》、1965年《佐治亚州支票出售法案》、1970年《信托投资公司法案》、1972年《国际银行机构法案》和《佐治亚州商业发展公司法案》、1990年《支票兑付条例》和1993年《佐治亚州住宅按揭法案》的监管执法机构。
2002年4月22日《佐治亚州公平贷款法案》（GAFLA）被签署通过成为州法，并于同年10月1日生效执行，其后又于2003年3月7日进行了修订，这部法律的实施对佐治亚州住宅按揭和经纪业务有着极为重大显著的影响，也是银行和金融厅对按揭业务实施监管中依据的重要法律。
具体而言，银行和金融厅监管中所涉及的主要法律法规包括：
1.佐治亚州法典。
该州针对金融机构及金融监管制定的相关法律在法典第7卷，共涉及9章，分别是第一章“金融机构”，第二章“信用社存款保险公司”，第三章“佐治亚州产业贷款法案”，第四章“利息和高利贷”，第五章“信用卡和信用卡银行”，第六章“信用或贷款歧视”，第六A章“佐治亚州公平贷款法案”，第七章“贷款经纪人”，第八章“远程服务终端的安全使用”，第九章“佐治亚州限制商人收购银行法案”。
其中第一章“金融机构”的第一部分即是对州银行和金融厅的适用规定（于2012年7月1日最后一次修订），共分13小节，分别对目标和基础事项，组织机构和人员，操作程序和规则，处理处罚行动事项，正常或紧急关闭、业务限制和自愿清算金融机构，金融机构名称许可和保留、注册办公场所和广告，破产清算的接管权和一般程序，破产清算中的主张、优先清偿顺序及会计核算，涉及受托基金或合并资产的破产清算，金融机构控制人变更，司法程序成本，死者账户存款以及银行收费等方面做出了具体规定。
佐治亚州注重法律法规的修订完善，仅2012年州议会就签署通过三项金融监管方面的法案，分别是3月28日《佐治亚州限制商人收购银行法案》；5月1日通过关于银行和信托公司发行非现金作价股份需经州银行和金融厅批准等有关规定；4月19日通过关于衍生交易中信用公开以及限制信用债务的规定。
2.专项法规、规章。
除州议会通过的上述法律外，佐治亚州银行和金融厅还针对按揭业务和货币服务业务颁布了相关法规和条例。
《佐治亚州住宅按揭法案》于2010年7月1日生效执行，对出借人、经纪商和从业人员的注册许可做出了具体规定，州银行和金融厅非存款金融机构监管处还制定了相关细则。
2012年，该厅将货币服务业务涉及的法律法规进行集结，编纂了一部粉皮书，既包括议会通过的有关法律，也包括其颁布的票据出售和签发、票据兑付、支付结算业务的管理政策。
2012年，银行和金融厅还根据《佐治亚州行政程序法》所赋予的权力，引用乔治亚州法典相关内容，制定了州银行和金融厅条例（RulesoftheDEPARTMENTOFBANKINGANDFINANCE）。
该条例长达204页，共分10个部分，分别对金融机构、信用社、支付结算、建筑和贷款协会、控股公司、外资银行、代理组织和程序、现金交易报告、记录保留、住宅按揭经纪人和出借人等金融企业和业务制定了具体的规定和监管要求。
（四）佐治亚州银行和金融厅与联邦金融监管部门的关系。
目前美国的金融监管体系仍是联邦与州监管并存，重叠监管、分级监管。
州注册的金融机构和金融服务提供者在遵守联邦法律、服从联邦的监管要求以外，还要接受州金融监管部门的监督和管理，但州金融监管部门不能对联邦注册银行、联邦注册信用社、其他州的州立银行、联邦储蓄银行进行监管。
州注册银行也可以选择加入联邦存款保险体系，接受FDIC监管；也可以选择加入FRS（联邦储备体系），因此州注册银行可能同时接受州银行和金融厅和FED或FDIC的监管，如果银行从事证券交易或是上市银行，还要受证券交易委员会（SEC）的监管。
佐治亚州银行和金融厅与美国联邦存款保险公司（FDIC）、美国联邦储备银行（FRB）和国家信用社管理局（NCUA）等联邦政府机构在有所分工、各有侧重的基础上共同承担对银行、信用社等该州特许金融机构的监管责任。
但对于佐治亚州的按揭经营机构和货币经营机构来说，除涉及反洗钱和其他金融犯罪案件查办外，该部门是唯一负责进行日常监管的部门。
实践中，联邦金融监管部门和州金融监管部门比较注重沟通和合作，为弥补监管重叠、监管真空、监管标准不一致等问题，建立了联邦-州金融监管工作组，共同制定监管标准和监管实务规范等。
从佐治亚州情况看，所有银行控股公司和3家加入了联邦储备体系的大型银行接受亚特兰大联邦储备银行和佐治亚州银行和金融厅共同监管，由于大型银行规模大且业务复杂，联储银行在监管资源上更占优势，因此州银行和金融厅虽然有3个专门负责大型银行的监管员，但仍主要采取与联储联合检查等方式；其余州注册银行接受联邦存款保险公司亚特兰大分部和州银行和金融厅共同监管，这两家机构合作更为紧密，在日常监管上采取两家轮流检查的方式（AlternativeExaminePlan），互相承认对方的检查结果，在关闭银行的时候通常联合行动，密切配合，以实现银行的平稳关闭；州注册信用社通常由银行和金融厅与国家信用社管理局（NCUA）进行联合检查。
以2011年为例，佐治亚州银行和金融厅对银行实施的150个检查项目中，其单独进行的有30个，与FED和FDIC联合检查的有120个；对信用社实施的49个检查项目中，单独进行的有47个，与NCUA共同开展的有2个。
三、近年来实施金融监管的具体情况
（一）对金融机构进行检查和处理处罚。
1.实施监督检查的基本情况。
从存款类金融机构来看，自2007年金融危机爆发以来，佐治亚州银行和金融厅在州注册银行数量不断减少的同时，对其实施的安全和稳健性检查项目不断增加，实施检查项目的数量占银行数量的比重从2007年不足40%上升到75%左右（如图3所示）。
而对信用社安全和稳健性检查的项目在绝对数上虽然有所减少，但检查项目数量占信用社家数的比重基本维持在70%至85%之间（如图3所示），保持着较高的覆盖率。
图3：
2007-2011DBF对银行和信用社检查情况图
数据来源：
DBF2007至2011年年报
对非存款类金融机构，DBF自2007年以来持续实施其风险导向检查程序，始终坚持将反按揭欺诈作为首要的战略关注点。
2007年至2011年，DBF经过检查和调查，共开出了639项停业罚单，282项撤销警告，以及1.22亿美元问题移送给其他执法机构，而且从近几年的趋势看，处理处罚的数量总体上在不断下降（如图4所示）。
由于该部门近几年的严格监管，佐治亚州在抵押资产研究机构（MortgageAssetResearchInstitute，简称MARI）发布的关于全美各州按揭欺诈指数排名由2008年的第4下降到前10名之外，其按揭欺诈问题得到较好的遏制。
在银行和金融厅着力打击的违法违规和欺诈活动中，最主要的就是未经许可非法经营按揭业务或非法经营的贷款重置公司，如2011年的106项停业罚单中有大约75%是针对那些未经许可从事按揭活动的。
图4：
对按揭金融机构处理处罚情况
数据来源：
DBF2007年至2011年年报。
同时，银行和金融厅还对货币服务机构进行积极的监督，重点关注相关机构是否按照法律法规获得经营许可，经营是否遵守了州法律、银行保密法以及外国资产控制办公室的相关规定，并根据检查结果对问题机构进行行政处罚。
如图5所示，2007年以来对货币经营机构采取的行政处罚措施每年数起，2011年最高，达到8起。
图5：
对货币经营机构采取的行政措施
数据来源：
DBF2007年至2011年年报。
2.监管检查关注的重点和运用的主要工具。
（1）对州注册银行的检查重点和方法。
2004年5月，州联邦工作组（由各州银行监管负责人和美联储、联邦存款保险公司高级官员组成的跨机构工作组）推出了对州注册金融机构进行合作监管的实务文本，该文本强调联邦和州监管部门在监管活动的计划和实施方面应加强沟通，在共同进行检查活动时，双方的检查人员都要遵循2004年实务文本的规定。
联邦和州希望建立起一种有效的无缝监管体系，无论金融机构在一个州还是多个州经营，并减轻州注册金融机构的监管负担。
因此，DBF在实施监管和现场检查中，主要参照联邦各监管机构的监管手册进行检查。
在商业银行监管手册中，联储提出商业银行检查的目标包括：
一是客观评价银行的稳健性；二是判断银行交易和经营活动中的风险水平；三是银行遵守法律法规的情况；四是评价公司治理的充分性以及董事会和高管层的工作质量；五是确定需要整改的问题和领域，从而提高其业绩质量，促进其合规经营。
此外，还需要关注银行经营是否足够审慎。
由于新的法律法规不断颁布，监管检查的范围也不断扩大以确保新出现和现存的各种功能性风险都被充分关注到。
在具体实施检查过程中，银行和金融厅主要通过CAMELS（即骆驼评级法）以及有关合规性检查的指导开展工作。
CAMELS包括资本（Capital）、资产质量（AssetQuality）、管理（Management）、盈利（Earnings）、流动性（Liquidity）以及市场风险敏感性（Sensitivitytomarketrisk）等六个方面：
一是对资本的检查。
主要包括资本的界定、有关资本的监管要求、资本充足率的计算、或有负债等。
二是对资产质量的检查。
重点关注以下内容：
贷款发放情况检查。
贷款的管理政策和程序、信贷资产结构、贷款存在的问题、贷款分类、贷款集中度、联邦基金回购协议、贷款可收回性及对破产法的考虑（ConsiderationofBankruptcyLawasitRelatestoCollectabilityofaDebt）、银团贷款、信用评分（CreditScoring）、次级贷款等。
证券和衍生品检查。
关注投资政策、程序和风险限额；内部控制；不当的投资活动；风险识别、计量和报告；董事会和管理层的监督；检查整改情况报告（ReportofExaminationTreatment）；投资策略和市场风险修正策略以及会计核算等。
表外业务。
包括：
表外项目和衍生品、表外贷款、表外资产转移、表外或有负债以及被分类为不良的或有负债（AdverselyClassifiedContingentLiabilities）。
三是对银行管理状况的检查。
重点关注管理层和董事会对联邦银行法律法规的各种要求是否得到执行；内部控制执行是否到位，审计、公司治理是否完善；与关联方的关系处理和披露是否合规，银行母公司对银行的影响、捆绑（销售）问题、对分支机构和子公司及其管控和检查是否到位；国际银行业务还要关注国别风险管理、国际银行活动、外国银行在美国的经营活动等；其他管理活动，诸如资金转账系统风险以及小金额支付和零余额账户（RemoteDisbursementActivitiesandZero-BalanceAccounts）等。
四是对盈利情况的检查。
主要是评价银行的盈利业绩和能力，特别关注盈利水平的稳定性，对于盈利大起大落的机构往往给予较低的评分。
五是对流动性和资金管理情况的检查。
主要包括流动性管理、预警和应急处置方案、通过资产和负债不同方式筹集货币资金、资本的作用、对流动性情况进行评价。
六是对市场风险敏感性检查。
主要包括检查标准和目标、利率风险的类别、管理层的责任、IRR度量方法的使用、对银行使用IRR方法的复核、方差分析的方法、其他市场风险因素。
此外，州监管部门对银行业机构合规经营也很重视，主要包括：
一是银行保密法、反洗钱和外国资产控制办公室有关规定的执行情况。
关注金融犯罪执法网报告以及保存记录的要求、客户身份识别程序、与反洗钱及反恐怖活动机构的特殊信息共享程序、客户尽职调查、存在重大洗钱嫌疑的银行服务活动以及强制尽职调查程序、违反银行保密法及其处理、可疑交易的识别和报告。
二是银行欺诈和内幕交易。
包括：
潜在的高风险领域、公司文化和职业道德、内幕交易、贷款参与、房地产贷款、抵押信贷、第三方责任、以避税为目的的贷款（LendingtoBuyTaxShelterInvestments）、结构性融资和经纪人存款、信用卡和AT
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