固废治理的市场失灵与政府管制.doc

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固废治理的市场失灵与政府管制

熊孟清

固体废弃物处理存在垄断或垄断竞争，废弃物排放存在外部不经济性，废弃物处理存在外部经济性，废弃物治理存在信息不对称，这些因素导致市场失灵，需要政府管制。

一、垄断

（一）形成垄断的原因

规模经济和政府特许是固体废弃物治理行业形成垄断的2个主要原因。

生活垃圾、餐厨垃圾、大件垃圾、城镇污水处理厂污泥、绿化垃圾、粪渣、动物尸骸、医疗垃圾、废弃车辆、危险工业固体废弃物及其他有害废弃物这些固体废弃物治理的细分市场具有废弃物产量有限、行业利润微薄和体制分割特点，处理企业生产的规模经济需要在一个较大的废弃物处理量范围和相应的较大的资本设备的生产运行水平上才能体现出来，对某一地区的固体废弃物细分市场而言，如果发挥规模经济的效果，仅需少数几家或一家大型企业便可处理某一细分市场的固体废弃物量，加上政府出于服务水平的考虑往往实行政府特许这种垄断政策，因而形成了固体废弃物处理行业的垄断竞争或自然垄断。

（二）垄断的低效率

垄断产生垄断价格，导致低效率，损失经济福利，而且，为获得与维持垄断地位，垄断企业将进行非法的“寻租”活动，导致经济福利进一步减小。

以图3.1给出的自然垄断情形为例，垄断状态为a点，帕累托最优状态为d点。

垄断企业为了实现利润极大化，将把产量定位Qm，此时，边际成本曲线（MC）与边际收益曲线相交（MR）。

在该产量下，垄断价格为Pm，这个价格明显高于边际成本（MC），没有达到帕累托最优状态，是一种低效率状态，存在帕累托改进的余地。

帕累托最优状态出现在需求曲线（D）与边际成本曲线（MC）的交点（d），此时，产量为Qc，价格为Pc，达到帕累托效率，不再存在帕累托改进余地。

垄断状态下，消费者剩余为为aPmf，垄断企业的经济利润即垄断利润为abPzPm，经济福利（即企业的经济利润与消费者剩余之和）为abPzf。

价格Pz为平均成本曲线（AC）与需求曲线（D）交点所决定的平均成本，此时，经济利润为0，企业仅获得正常利润。

帕累托最优状态下，消费者剩余为dPcf，企业的经济利润为-cdPcPz，经济福利为cPzf。

由此可见，垄断状态下，消费者剩余减少了（cdPcPz+abc），经济福利减少了abc，而且，经济福利的减少和企业的垄断利润都转嫁给了消费者，这就是垄断的低效率和不公平。

此外，垄断企业为了获得和维持垄断地位，将不惜牺牲部分甚至全部的垄断利润abPzPm，进行非生产性的寻利活动，即所谓的“寻租”活动，从而导致较垄断价格引起的经济福利损失abc更大的经济损失。

当整个市场上存在多个寻租者时，单个寻租者的经济损失较只有一个寻租者时更大，而且，随着寻租市场竞争程度的加剧而不断增大，总的寻租损失即所有寻租者的经济损失之和更是惊人。

寻租导致经济福利的损失，更严重的是导致腐败，并进而恶化市场失灵。

（三）垄断的价格管制

从上述分析可知，垄断导致资源配置缺乏效率和社会不公，虽然垄断企业获得垄断利润，但消费者的利益与社会的经济福利都受到损失，这说明有必要对垄断进行政府管制。

政府对垄断的管制主要是借助反垄断法和价格管制。

这里仅介绍价格管制。

从图3.1可以看出，降低价格可以增大消费者剩余和经济福利，但现实中如何确定管制价格却是件比较复杂的事。

价格管制一般遵循“效率优先，兼顾公平”原则，尽量将价格确定在帕累托最优状态附近。

常见的定价法有边际成本定价法、平均成本定价法、双重定价法和资本回报率定价法。

1）边际成本定价法。

边际成本定价法就是政府将价格定在边际成本曲线（MC）与需求曲线（D）的交点所确定的边际成本Pc的水平上，此时，价格管制的目的是为了提高效率。

但我们看到，当价格为Pc时，企业的经济利润为负，即企业的平均收益小于平均成本；为维护企业的利益，政府补贴企业的亏损。

2）平均成本定价法。

平均成本定价法就是政府将价格定在平均成本曲线（AC）与需求曲线（D）的交点所确定的平均成本Pz的水平上，此时，价格管制的目的是为了消除经济利润，企业获得正常利润。

3）双重定价法。

实际管制过程中，为了减少财政补贴，同时尽可能兼顾消费者和企业的利益，可采用双重或多重定价法，即允许企业对部分消费者收取介于垄断价格（Pm）和平均成本（Pz）之间的较高的价格，从而获得一定的经济利润，同时，要求企业对购买能力较低的消费者按边际成本定价法收取较低的价格，制定价格计划的原则是企业的总的经济利润为0，即企业从较高价格获取的利润补偿因较低价格所遭受的亏损。

4）资本回报率定价法。

资本回报率定价法是指政府也可以通过规定一个接近“竞争的”或“公正的”资本回报率来管制价格，成为资本回报率定价法。

资本回报率相当于等量的资本在相似技术和相似风险条件下所能获得的平均时长报酬。

资本回报率定价法必须解决以下问题：

①确定“公正的”资本回报率的客观标准，②消除企业的信息优势，③计算未折旧资本量，④尽量减小管制滞后的影响。

二、外部性

固体废弃物的排放存在外部不经济性，固体废弃物处理存在外部经济性。

消费者排放固体废弃物，既减少了环境容量，又使社会付出废弃物处理成本。

相反，废弃物处理者通过妥善处理废弃物，向社会提供了环境容量及其它服务，但因多种原因，消费者并未为其排放行为做出补偿，废弃物处理者也并未从其利人行为获得相应的报酬，从而产生废弃物排放的外部不经济性和废弃物处理的外部经济性。

（一）外部性的低效率

当废弃物排放的外部不经济性时，因排放者从废弃物排放或消费中获得利益却不为排放的废弃物处理买单，将纵容排放者消费并排放更多的废弃物。

显然，排放者可以从收益中拿出一部分用于减小社会成本，即存在帕累托改进余地，换言之，当废弃物排放存在外部不经济性时的排放状态不是帕累托最优状态。

同样的，当废弃物处理存在外部经济性时，可以从社会所得到的收益中拿出一部分来补偿企业的损失，即存在帕累托改进余地，因此，废弃物处理存在外部经济性时的状态也不是帕累托最优状态。

至于废弃物处理的外部经济性如何导致低效率，可从图3.2得出。

当废弃物处理存在外部经济性时，企业的边际成本（MC）高于社会的边际成本（MC+ME），ME即废弃物处理的外部经济。

企业为追求利润极大化，按边际成本（MC）等于边际收益（MR）组织生产，产量为Qc，但社会利益极大化要求社会的边际成本（MC+ME）等于边际收益（MR），即产量应为Qe。

显然，Qe>Qc，即废弃物处理的外部经济性将导致企业的投资趋于保守，其产量低于社会所要求的最优水平。

（二）外部性的管制政策

在废弃物排放与处理存在外部性条件下，依靠市场机制，不能实现帕累托改进。

一是因为责任分散效应（旁观者效应），废弃物排放者会尽量推卸责任，很难在废弃物排放者与处理者之间，及在排放者内部，达至一致意见。

二是因为搭便车效应，很难防止一些消费者不负担一揽子支付计划而享受低价格的好处。

此外，固体废弃物治理还存在邻避效应和不值得定律。

正是因为这些心理效应的存在，加上废弃物排放者与处理者对政府的依赖心理，同时，也为了降低交易成本，废弃物排放者与处理者都会选择不合作占优策略。

为了纠正外部性引起的资源配置不当，政府必须采取适宜的管制政策。

可能采用的管制政策有税收和津贴、产权的确认和可转让、主体整合。

1）税收和津贴。

对废弃物排放者收税或收费，其数额应该等于排放者给社会其他成员造成的损失。

目前，要求排放者承担的费用主要有废弃物处理费和生态补偿费，这是“污染者负责”和“受益者补偿”原则在税收上的体现。

固体废弃物处理费用于支付废弃物收集、运输、处理、处置等作业的费用。

生态补偿费用于生态恢复和补偿因废弃物与废弃物处理引起的发展机会的流失所招致的损失。

对废弃物处理者给予津贴，补偿外部经济，使得企业收益与社会成本和社会收益相等，提高企业加大投资的积极性。

2）产权的确认和交易。

废弃物排放的外部不经济性很大原因在于废弃物“产权”不确定。

如果明确废弃物排放前属于排放者的“私人物品”，即对“排放权”确权，则排放者必须为排放前废弃物的分流分类、储存、排放与付费负责，即可将废弃物排放的外部不经济部分内部化，同时，允许排放权交易，筑牢废弃物排放的经济门槛，又可进一步内部化废弃物排放的外部不经济性。

废弃物产权（排放权）的确认和交易使排放者为其外部不经济影响支付了代价，从而减小了废弃物排放的外部不经济性。

废弃物处理的外部经济性也很大程度是因为“环境权”或“环境容量”产权的不确定。

废弃物处理的“环境权”或“环境容量”可以通过处理者拥有的废弃物处理能力加以评估，一般而言，废弃物处理能力是较方便评估的。

如果对环境权或环境容量进行了确权，并制定了计量计价标准，则可减小搭便车效应，减小废弃物处理的外部经济性。

进一步，也允许“环境权”或“处理能力”交易，可进一步减小废弃物处理的外部经济性。

环境权或处理能力产权的确认与交易使废弃物物处理的受益者为其收益支付了代价，表现在图3.2上的ME减小，因而MC曲线与（MC+ME）曲线靠近，Qe与Qc靠近。

3）主体整合。

通过整合外部不经济性的主体与外部经济性的主体，让外部性“内部化”。

固体废弃物治理的主体整合的重点与难点是整合废弃物排放者与处理者。

通过整合废弃物排放者和处理者，使之形成利益共同体，让废弃物排放的外部不经济消化废弃物处理的外部经济，即所谓的外部性“内部化”，可以消除废弃物治理的外部影响。

主体整合的具体措施有“划片而治，属地负责”，允许废弃物处理者参与源头需求侧管理并将源头需求侧管理资本化，建设生态工业园，合并外部不经济性的生产企业与外部经济性的生产企业。

三、信息的不完全和不对称

信息的不完全，不仅指因信息传播途径受阻和人的人士能力限制引起的信息不完全，还包括市场经济本身不能够生产出足够的信息并有效地配置它们。

信息不对称是指一主体拥有比其他主体更多或更有价值的信息。

在信息不完全和不对称情况下，废弃物处理者的投资带有一定的盲目性，废弃物排放者的消费可能出现“失误”，社会对废弃物治理的认识可能产生误解甚至严重阻碍废弃物治理规划和计划的实施，委托人对代理人的监督可能“失效”，等等，这些都将导致资源配置不当和市场失灵。