上海城市更新的思考与探索.ppt

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上海市规划和国土资源管理局徐毅松二一五年五月三十日,上海城市更新的思考与探索,2014年上海市第六次规划土地会议提出了“规划建设用地规模负增长”、“以土地利用方式转变倒逼城市发展转型”。

纵观国内外经验，结合上海实际情况，我们认为思考和探索上海城市更新实践十分必要，这是未来上海应对建设用地负增长、推进产业升级与城市品质提升的必然选择。

2,一、上海城市发展的新形势,二、关于城市更新的总体认识,三、更新办法的主要内容,四、未来实施需关注的重点,一、上海城市发展的新形势,

（一）中心城面临的主要问题

（二）城市更新既有的实践,浦东开发以来，上海中心城区城市面貌有较大改善，但对比世界先进城市，在城市功能品质上还存在一定差距。

一是城市功能难以提升。

商办量大效低，城市功能活力不足，目前上海市中心城商业办公总量虽大但绩效不高，在空间复合度、功能集聚度、服务配套度、交通便捷度等方面均尚存提升空间。

社区公共空间和服务设施仍有缺口。

设施能级不够，特别是最贴近民生的社区公共服务设施数量较少、标准较低。

（一）中心城区功能与环境存在的主要问题,静安区共有办公楼宇约350万平方米，其中南京西路沿线集中了约100万平方米的甲级写字楼，另有近250万平方米的次新楼宇散落全区各处。

这些次新楼宇普遍年龄较长，楼宇布局、层高、结构和配套不符合现代办公需要。

5,二是环境品质有待提高。

道路断面以机动车为重，步行道的人性化不被重视，以步道为主的城市慢行系统零散，便利化程度不高。

市民散步锻炼缺少去处，经十年黄浦江的建设，岸线开放率也仅约47%。

道路过宽，人行道较狭窄拥挤（四平路）,停车位缺乏，小汽车挤占慢行交通空间（襄阳北路）,6,三是资源环境紧约束已经成为“新常态”，上海城市建设用地拓展空间有限。

四是城市建设传统的“大拆大建”模式已难以为继，历史文脉受到冲击，城市肌理逐步消失，改造成本日益高企，邻里活力日渐消退。

7,静安东斯文里鸟瞰图,静安东斯文里影像图,中央劳动组合书记部旧址,中共淞浦特委陈列馆,彭湃烈士在沪革命活动地点旧址,小德肋撒天主教堂,原确定拆除进行旧区改造的东斯文里,面对以上问题，上海已做了一些思考与探索：

1、更新思考徐汇区采取差异化的更新策略，针对北、中、南片不同区域建设发展的现状基础不同，因地制宜地推进实施城市更新。

对需要开展城市更新的地区进行整体更新评估，梳理现有规划土地政策和城市存量建筑转型发展之间的互动关系。

静安区针对地区缺乏的公益性设施开展评估研究，秉承公众利益为先的原则，通过城市更新项目带动地区公共空间或公共设施的增加和改善。

闸北区结合新一轮的总体规划，拟对全区进行城市更新评估，重点突出城市更新中以人为本、公益优先、业态提升、优化环境等基本理念。

8,

（二）城市更新既有实践,2、项目实践通过不同地区和项目的实践，初步积累了一些经验，主要体现在以下方面：

一是通过城市更新完善地区功能。

徐汇西亚宾馆，在酒店转为办公之时，提供了底层供市民使用的公共空间和地区紧缺的立体公共停车位。

徐汇西亚宾馆,徐汇西亚宾馆,9,二是通过城市更新增加地区公共服务设施。

闸北区北三块（北广场155/158/160街坊）更新，增加公共绿地9000平方米，4000平方米附属公共空间，3000平方米公共设施。

闸北区北三块改造方案,新增公共设施,10,三是通过城市更新增加公共空间和提升环境品质。

徐汇区教堂广场和档案馆地块改造，提升了公共开放空间的品质。

徐汇教堂广场改造方案,徐汇教堂广场改造前,徐汇教堂广场改造后效果图,优化广场空间，增加绿地和活动空间,拆除气象馆，建设公共文化设施,11,四是通过城市更新加强历史建筑保护。

静安东斯文里改造，增加了对里弄历史建筑的保护，部分保留历史建筑可不计入地块开发总量。

12,二、关于城市更新的总体认识,

（一）基本思考,14,城市更新作为城市改造的重要手段，自1958年荷兰海牙的城市更新国际研讨会后，各国都做了广泛的实践。

从最初的贫民窟改造，到近年来主要聚焦经济复兴、社会公平与城市综合竞争力的提升。

上海目前确立的“以人为本、有机更新”的理念正是顺应了这一历史趋势，并有责任在这方面作出积极探索。

1958.海牙首届城市更新国际研讨会,结合国内外城市更新模式的经验分析，对上海主要有五个方面的启示：

一是要重视地区发展、文化保护、环境改善等公共利益。

改造后景观,高线公园更新特点：

1、为城市提供了公共活动区域，激发了纽约下城西区的城市活力。

2、引入丰富的公共活动。

公共艺术活动与高线公园相互影响和促进，同时也带动了区域经济的发展。

改造后景观,纽约高线公园改造前,15,二是要重视分类施策，有针对性地给予政策支持。

如台湾按权利再分配原则确定了征收、区段征收、市地重划等类型。

新加坡牛车水地区,新加坡牛车水地区,新加坡政府对城市住宅统一实施租金管制。

牛车水将旧住宅按规划更新为商业设施，允许取消租金管制。

16,三是要重视差异化的改造方式。

如伦敦针对公共中心区、复兴区、机遇区等政策区，分别采用修缮、整治、重建为主等不同的更新模式。

四是要调动各方主体的参与。

如美国、英国反思通过单一主体推动城市更新的教训，提出政府、开发商、社区的伙伴建设关系。

五是要重视用法规支撑。

如深圳在2009年12月1日出台了深圳市城市更新办法，并在2012年1月21日出台了深圳市城市更新办法实施细则。

纽约高线公园公众参与现场,深圳城市更新办法,17,深圳城市更新办法实施细则,目前，上海城市发展已经处于资源环境紧约束倒逼城市转型发展的阶段，必须聚焦“内涵增长、创新发展”的有机更新路径，通过城市更新，引领规划土地的新常态，具体包括以下四个方面：

1、注重人的全面发展，提升城市品质。

围绕如何适应人的全面发展的需求，以服务民生为重点，把公益优先摆在突出位置，注重交往、体验空间的塑造，改善人居环境，完善公共服务，彰显城市魅力和吸引力。

2、注重城市有机更新的规划引领。

在城市空间和土地资源有限情况下，进一步强化有机更新理念，改变简单“拆”、“建”的既有旧改模式，做好城市设计，强调土地复合、功能混合与文化融合，突出内涵发展。

（二）总体定位,18,3、注重城市更新的评估工作。

对标国际大都市的城市标准，通过对更新项目及其相关区域的评估研究，明确完善社区公共配套、提升地区品质的整体要求，作为城市更新的底线，指导更新方案编制。

19,4、以规划土地政策创新推进政策资源整合，实现多策并举。

规划和土地管理率先结合更新需求，针对不同地区、不同情形，制订适度的规划土地鼓励政策，激发市场动力，切实保证项目操作落地。

同时，将城市更新的理念引入管理工作，推进管理体系转型。

在此基础上，需要统合商贸、房管、财税等部门政策的有效统筹，探索多模式更新方式和更新组合政策，大力推进更新实施。

（一）工作目标

（二）工作原则（三）主要内容,三、更新办法的主要内容,

（一）工作目标,制定上海市城市更新办法（以下简称更新办法）是以上海新一轮城市总体规划战略导向为指导，围绕资源紧约束条件下建成“全球城市”的目标，以“提质增效”为核心，通过全面推进本市城市更新工作，充分发挥政府、市场、社会的多方面作用，优化城市功能及布局，提升城市空间品质，完善公共服务设施，增强城市发展活力，提高土地利用效率，促进经济、社会、文化、生态全面协调发展。

21,注重品质，公益优先。

注重城市有机更新，坚持以人为本，重点提升城市品质和功能，在空间和土地资源有限的情况下，优先保障公益性设施和公共开放空间等公共要素落地，改善人居环境，增强城市吸引力。

规划引领，有序推进。

坚持积极实践和稳妥有序相结合，注意与现有法规政策的衔接，发挥规划的引领作用，做到范围可控，强度可控，操作可控，试点先行，有计划推进更新。

创新平台，利益共享。

搭建多元参与的实施平台，通过政策引导，使市场主体能够参与城市改造，并与城市发展共建共享，实现共赢。

（二）工作原则,22,更新办法主要对适用对象、工作制度、管理职责、运作要求、引导政策、实施管理、公众参与等方面做出规定，同时正在编制上海市城市更新规划土地实施细则等作为配套文件。

主要内容如下：

1、适用范围明确适用范围为在本市建成区域内的城市更新地区，具体实施范围由各区县结合现状实际，按规定程序认定。

已经市政府认定的旧区改造、工业用地转型、城中村改造的地区，按照相关规定执行。

23,（三）主要内容,2、管理分工由市政府及市相关管理部门成立城市更新工作领导小组，负责领导全市城市更新工作，对全市城市更新工作涉及的重大事项进行决策。

城市更新工作领导小组下设办公室，办公室设在市规划国土资源主管部门，负责全市城市更新协调推进工作。

其它市级部门负责配合相关推进工作。

各区县政府是城市更新的组织实施主体，应该明确本区县的更新组织实施机构，具体推进城市更新工作；更新组织实施机构应会同相关街道、乡镇，统筹公众意愿，梳理更新需求，开展城市更新区域评估和实施计划编制等各项工作。

24,3、方案确定（第六条、第七条）规定了区域评估和实施计划相结合的工作制度。

一是开展区域评估，结合区域发展现状和总体规划要求，明确各行政区范围内需要开展城市更新的地区，统筹居民意愿，梳理具体需求，评估”缺什么“，明确“补什么”，将公共要素的“补缺”作为适用更新政策的前提。

上海徐汇教堂广场,芝加哥卢普区,巴黎拉德芳斯,通过开展区域评估发现，徐家汇地区每平方公里广场数仅5个左右,对标国际大都市建设情况（芝加哥、拉德芳斯地区每平方公里12-20个），地区公共空间规模、密度不够，服务水平不足。

500mX500m,25,区域评估的主要内容应包括：

确定评估范围。

结合区域发展现状和总体规划要求，需要城市更新的地区一般由一个或数个街坊构成，评估可在该范围内开展，或视需要扩大研究范围。

评估工作要求。

应形成城市更新区域评估报告。

以控制性详细规划和实施情况为基础，应做到：

一是重点分析周边地区公共要素的现状建设水平，了解地区居民诉求，梳理地区发展需求，提出城市更新的目标、任务、时序等总体要求。

二是划示实施计划的编制范围。

三是明确各类公共要素清单，分解到各街坊，并做好可行性分析。

26,公共要素是城市更新区域评估的重要内容，应达到以下七方面要求：

（1）完善城市功能。

维护城市多样性，优化业态布局，提高功能复合程度，强化城市活力，促进居职平衡。

（2）强化社区服务。

提升公共配套设施服务水平，明确评估范围内公共配套设施的规划数量、规模和布局要求。

（3）增加公共开放空间。

增加开放绿地、广场和通道，构建公共开放空间系统。

提高空间环境品质，重视营造人性化的街道尺度、连续界面。

（4）改善生态环境。

改善城市生态系统，加强生态街区建设，鼓励生态新技术应用，鼓励绿色建筑和屋顶绿化。

27,（5）完善慢行系统。

完善以步道为主、串联公共活动中心的城市慢行系统，满足人们日常活动需求。

（6）塑造城市特色。

提升城市空间品质，为城市注入文化魅力和艺术灵魂。

重视风貌保护，使城市雕塑、城市家具成为公共空间的点睛之笔。

（7）改善基础设施和城市安全。

提高公交服务水平，改善静态交通设施，确定公交枢纽、公共停车、充电站等设施的要求和布局，严守城市安全底线，完善城市防灾避难场所和设施。

人民广场,雕塑公园,虹桥绿地,28,二是制定实施计划。

通过方案具体落实“怎么补”。

实施计划由区县人民政府审定，当与已批准的控制性详细规划不一致时，应调整控制性详细规划相关内容报原审批机关批准。

实施计划应当落实区域评估的各项要求，编制范围最小为一个街坊。

要统筹协调好各个地块的具体要求，平衡好各个更新项目权利人的诉求，形成建设方案；做好具体安排，确定投资主体、建设义务、更新权利、改造方式，制订相应的建设计划。

29,4、政策引导为推动既有房地产权利人提供公共要素，制定适度规划土地政策，有条件地在用地转性、高度提高、容量增加、风貌保护、生态环保等方面予以引导，创新开发模式，后续通过地价补缴和全生命周期进行监管。

30,一是规划用地的有条件转型。

在符合整体规划导向的前提下，发挥市场作用，允许用地性质兼容和转换，鼓励公共设施合理混合设置。

闵行区莘闵大酒店，在提供800平方米对外开放的公共空间、200平方米社区文化设施、20个公共停车会基础上，允许其用地性质由商业调整为办公，并增加一定建筑面积。

闵行莘闵大酒店现状,闵行莘闵大酒店改造方案,

（1）规划政策,31,二是建筑高度的有限度增加。

在整体空间对建筑高度不敏感的地区，在处理好相邻利益前提下，允许高度适度提高，紧凑建设，以高度换空间。

改造后天际线,现状天际线,通过对徐家汇地区整体研究，该地区基准高度较高，属于高度不敏感区域，故西亚宾馆和太平洋数码在提供公共开放空间、公共停车位，经营性面积不增加的前提下，允许西亚宾馆由酒店调整为办公，且建筑高度适当增加。

现状区域景观构架,改造后区域景观构架,32,三是建筑容积率的调整引导。

以适当的建筑面积奖励，推动公共要素的增加，强化地区品质和服务水平。

杨浦区中原社区菜场，在沿民星路增设1000多平方米公共广场，建设屋顶绿化的基础上，允许其在现状基础上适当增加建筑面积用于建设社区商业。

杨浦区中原社区菜场,杨浦区中原社区菜场改造方案,33,四是历史文化风貌的大力度保护。

保留具有价值的历史建筑，部分历史建筑的建筑面积不计入规定总量。

闸北苏河湾的安康苑在既有各类经营建筑量不变的情况下，增加了约15000万的保留历史建筑，重点营造山西北路、安庆路两条历史风貌街道，形成传统特征的历史街巷。

五是促进生态环保水平提升。

鼓励在城市更新中采用绿色、低碳、生态新技术，实现节能环保高标准，加快低碳智慧城市建设。

34,一是创新开发模式。

为有效推进城市更新实施，完善公共要素的布局和建设，并进一步激发原土地权利人参与城市更新的积极性，可以采取存量补地价方式，按照规定补缴出让价款，支持原土地权利人或者原土地权利人的联合体按照规划重新取得建设用地使用权。

“边角地”、“夹心地”、“插花地”等不具备独立开发条件的零星土地，可以由实施城市更新的土地权利人采取扩大用地的方式结合开发，或者由各地块土地权利人组成联合体开发。

（2）土地政策,35,二是确保公共优先。

应按照“统筹规划、公共优先”的要求，优先保障公共性设施建设，然后进行经营性开发，公共性用地比例必须符合控详要求。

其中，公益设施用地按照划拨用地的方式管理。

三是规范合同条款。

为保证公益责任，真正实现企业自转型，防止出现房地产开发的局面，在签订土地出让合同中严格约定物业持有比例和出资比例、股权结构等转让的要求。

同时，区、县规划土地管理部门应当按土地全要素、全生命周期管理的要求，将已批准的投资主体、权利义务、改造方式、建设计划、运营管理等要求纳入土地出让的合同或补充合同。

36,四、未来实施需关注的重点,

（一）挑战

（二）任务,上海城市更新作为建设行动，前阶段试点对实施机制做了一些探索。

探索更新项目的沟通协作路径。

如静安区曹家渡地区更新，相邻三区的相关企业建立了曹家渡商圈联合会，共同推动地区更新建设。

创新项目联动的利益平衡方法。

如徐汇区进行了风貌区与滨江地区更新项目之间开发权转移的尝试。

扩展城市更新融资新渠道。

如静安区成立静安区城市更新投资基金，专项支持城市更新。

38,上海未来实施城市更新还面临诸多挑战，将集中表现在：

一是利益短视可能对更新目标带来的冲击，出现求“量”轻“质”的倾向，导致更新偏离方向。

二是主体多元可能对更新方案带来的多变，公共需求与物业所有人的意愿难以统一，影响更新有效推进。

三是缺乏共识可能对更新实施带来的漠视，影响全社会对城市更新的关心和参与。

39,

（一）挑战,40,5月15日，市政府已颁布上海市城市更新实施办法。

目前正在制定上海市城市更新规划土地实施细则（试行）及一系列相关标准、规程等配套文件。

今年，全市城市更新的工作重点在支持各区政府做好试点工作，特别是探索各类实施机制，为全面推广形成经验，做好示范。

（二）任务,一是完善协商机制，建立多方沟通的协作平台。

城市更新中参与主体多元，多方博弈复杂，需做大量的协商沟通与利益平衡工作，搭建平台，探索和完善有效的协商机制十分重要。

二是强化公众参与，拓展众筹共治的有效路径。

公众参与是城市更新的重要内容，如何服务社会意愿，安排好居民的多样需求，应该形成一套行之有效的办法。

三是注重区域统筹，探索权益联动的平衡机制。

建立更新地块项目库，强调公共要素优先，尝试通过开发权转移，实现项目权益联动。

四是畅通资金渠道，创新财税政策和融资模式。

市、区应研究特定财税政策，探索新的融资模式，把政府的平台优势、社会的资金优势、基金公司的运作优势、专业机构的运营优势有机结合起来。

41,谢谢！