中国产业结构调整的难度及政策选择.docx
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中国产业结构调整的难度及政策选择
中国产业结构调整的难度及政策选择
刘秀莲
2013-1-2313:
49:
43 来源：
《经济研究参考》2012年42期第5～12页
内容提要:
中国“十二五”期间，经济结构调整进入了关键时期，而产业结构的调整是转变经济增长方式的重要环节。
值得注意的是，中国目前正处在工业化和城市化加快发展的时期，一些高碳产业仍然是支撑国民经济发展的主导产业。
由于受资源禀赋条件的制约，中国的能源结构仍以煤为主，所以，低碳能源资源的选择有限，产业结构调整的难度就更大。
中国产业政策的目标是集中力量实现本国经济结构升级，尽快建立国家自主产业创新能力。
政府政策的重点应该向管理创新和技术创新倾斜。
战略性新兴产业政策支持重点应该放在重大技术创新领域，以尽快实现降低成本，走上提高效能的轨道。
“十二五”期间，中国重化工业发展与低碳经济发展要求的矛盾将会更加突出，这主要根源于中国经济目前所处的发展阶段，即中国仍处在资本和能源驱动的增长阶段。
①因此，以破解资源环境难题为重要突破口，推动结构调整和发展方式的转变，即向低碳经济转型的难度显而易见。
基于这种认识，在此研究的主要问题是针对中国经济在“十二五”期间产业结构调整的难度进行研究分析，从而提出一些政策建议。
一、产业结构调整的主要目标和任务
在“十二五”期间，中国经济既要兼顾发展，又要进行结构调整。
结构调整的目标是：
节能环保、创新提效和持续发展。
其中，控制高耗能产业，发展高科技产业和第三产业是未来我国产品结构和产业结构调整的主流方向与重要任务。
（一）产业结构调整：
量化指标。
在“十二五”规划中基本确定了产业结构调整的四个定量指标：
一是到“十二五”期末，第三产业的比例比2010年提高4个百分点。
生产性服务业在服务业中所占比重由2007年的接近30%，提高到40%。
②
二是高新技术产业增加值占工业增加值的比例，比2010年提高5个百分点，战略性新兴产业发展呈现规模。
根据《决定》确定的目标，到2015年，战略性新兴产业增加值占国内生产总值的比重力争达到8%左右；到2020年，战略性新兴产业增加值占国内生产总值的比重力争达到15%左右。
③
三是全要素生产率的贡献率比2010年提高10个～15个百分点，技术进步对经济增长的贡献显著提高。
④
四是可持续发展能力进一步增强，单位GDP能耗比2010年下降17%左右，单位GDP二氧化碳排放下降20%左右。
⑤
（二）节能减排目标：
任务与措施。
在节能方面，“十二五”规划《纲要》提出到2015年，全国万元国内生产总值能耗下降到0.869吨标准煤（按2005年价格计算），比2010年的1.034吨标准煤下降16%，比2005年的1.276吨标准煤下降32%；“十二五”期间，实现节约能源6.7亿吨标准煤。
在减排方面，“十二五”规划《纲要》提出2015年，全国化学需氧量和二氧化硫排放总量分别控制在2347.6万吨、2086.4万吨，比2010年的2551.7万吨、2267.8万吨分别下降8%；全国氨氮和氮氧化物排放总量分别控制在238.0万吨、2046.2万吨，比2010年的264.4万吨、2273.6万吨分别下降10%。
⑥
节能减排总体要求和措施：
强化节能减排目标责任；调整优化产业结构；实施节能减排重点工程；加强节能减排管理；大力发展循环经济；加快节能减排技术开发和推广应用；完善节能减排经济政策；强化节能减排监督检查；推广节能减排市场化机制；加强节能减排基础工作和能力建设；动员全社会参与节能减排。
（三）重点产业：
目标规划。
“十二五”期间，战略性新兴产业为产业发展重点。
2010年10月18日，国务院常务会议审议并原则通过《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》。
到2015年，中国战略性新兴产业形成健康发展、协调推进的基本格局，对产业结构升级的推动作用显著增强，增加值占国内生产总值的比重力争达到8%左右；到2020年，战略性新兴产业增加值占国内生产总值的比重力争达到15%左右⑦（见表1），中国计划用20年时间，使节能环保、新一代信息技术等七大战略作为先导产业。
发展战略性新兴产业是我国转变经济增长方式、实现结构优化升级和跨越式发展的重要途径。
“十二五”规划《纲要》将战略性新兴作为主导产业加快发展。
战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业。
到2015年，中国战略性新兴产业形成健康发展、协调推进的基本格局，对产业结构升级的推动作用显著增强，其中，节能环保，高端装备制造和新能源汽车产业为重中之重。
（四）政策重点。
战略性新兴产业的本质特征是，技术引领和创新驱动。
⑧由此可以说明，战略性新兴产业发展的核心目标即是：
节能环保、创新提效、持续发展。
未来不是靠资源解决能源问题，而是依靠技术创新解决能源问题，因而由此所推出的一系列政策措施和投资均围绕着这一目标来进行。
因此，战略新兴产业政策的支持重点，应该放在重大的技术创新领域，以尽快实现降低成本，走上提高效能的轨道。
二、战略性新兴产业与制造业的关系
从战略性新兴产业的基本特征看均属于高技术产业领域，而高新技术是战略性新兴产业的最大驱动力，没有高新技术产业的发展，战略性新兴产业的发展就会丧失其基础而无法顺利推进。
但是，高新技术产业离不开制造业的支撑，而高新技术产业在制造业中的地位尤其突出，尤其是高端装备制造业，它横跨了传统产业和新兴产业这两大领域，直接关系到我国一些重要基础战略产业的升级和技术进步的问题。
高端装备制造业是指现代制造业的高端领域，为国民经济各大行业提供先进技术设备的产业，是各项工业技术、信息技术及各类新兴技术的集成载体。
首先是技术上高端，表现为知识、技术密集，体现多学科和多领域高、精、尖技术的集成；其次是处于价值链高端，具有高附加值特征，同时，它也是产业链的核心部分。
把高端装备制造业作为战略性新兴产业的重点培育和发展，是走上创新驱动、内在增长轨道的必然选择，也是今后相当长一段时期内的重点举措。
⑨
实际上，其他五大战略性新兴产业——新能源、新材料、节能环保、生物医药、信息网络都与高端制造业存在千丝万缕的联系。
例如，风机装备、核电装备、冶金设备、环保装备、电子设备都属于高端制造的范畴。
从这个意义上讲，高技术产业在制造业中不仅是驱动力，同时也是产业关联度极强的部门，在整个制造业中起着核心作用。
但是，我国制造业中高新技术产业的发展仍存在不可忽视的问题：
1.高新技术产业增加值和利润率趋向下滑。
从图1中可以看出，高技术产业增加值占制造业增加值的比重在2006年以后呈现下降趋势；占GDP的比重同样呈下降趋势。
图1高技术产业增加值占制造业增加值及GDP的比重
资料来源：
《中国高技术产业统计年鉴》2009年。
其中，2006年高技术产业利润比2000年增长1.6倍，但销售利润率却从2000年的6.7%下降到2006年的4.3%，高技术产业增加值率也从2000年的26.5%下降到2006年的23.9%。
⑩2003年后，高技术产业销售利润率已低于制造业。
那么，影响我国高技术产业利润率有多种因素：
一是成本提高，近年来高技术产品的知识产权成本、环境保护成本、劳动工资成本、能源和原材料成本都有不同程度提高；二是高技术产业市场竞争加剧，中国制造业在应对这些环境变化时缺乏内在驱动力。
2.高新技术产业发展不平衡，缺乏内生性。
从图2中看到，按企业规模分布，发展最快的多半集中在大型企业中；从产业分布看，主要集中在电子通讯、航空航天和计算机和办公设备领域，而新材料、节能环保、生物医药领域表现不足。
无论是从企业布局还是从产业布局上看，都存在发展不平衡的问题，如新材料、节能环保产业是当今全球高技术产业中的主导产业，而我国在这些领域关键技术的研发和产品附加值落后或低于发达国家。
其原因在于，中国产业面临的产业转型或产业升级都缺乏内生性动力。
因此，练好内功、通过自身的力量才能实现产业结构调整和升级的战略目标。
3.高新技术产业的R&D投入强度较低。
技术密集度高是国际上对高技术产业进行界定的一个基本标准，技术密集度明显高于或数倍高于全部制造业平均值的那些行业才被界定为高技术产业。
R&D经费强度是反映技术密集程度的一个重要指标，美国、德国、法国、英国等发达国家高技术产业R&D强度均为制造业平均水平的3倍或4倍以上，相比之下，我国高技术产业R&D强度只有制造业的1.6倍（见表2）。
（11）
高技术产业的R&D投入强度较低，不仅体现在国家对其投入力度上，同时还表现在中国企业在研究开发方面投入严重不足，投入强度上远远低于上述国家。
这表明我国高技术产业技术密集程度很低，企业的自主创新能力仍然处在较低水平。
中国企业的创新不仅仅在于能力弱，还在于动力不足。
中国有很多企业经过多年的积累钱很多，但是，这些资金可以投入股市和房地产市场，但舍不得拿出一些做技术和知识的积累（梅永红，2010年）。
此外，中国大概只有25%的大中型企业设有研发机构，而在设研发机构的企业中，大概仅拿出销售收入的1%～2%用于科技投入，欧美企业一般为5%左右。
（12）导致这种现状的主要因素只有两条，一是人才；二是企业家创新意识双缺乏。
图2高技术产业总产值按企业规模分布
三、中国产业结构调整的难度与矛盾
中国在“十二五”规划中对当前中国经济结构存在的问题与矛盾，以及面临的困难和解决方向是非常明确的，即能否实现以较少的能源消费量完成经济高速持续发展，在很大程度上取决于产业结构是否轻型化。
但是，要做到正确处理经济增速与结构调整的矛盾是极其困难的。
对此，中国社会科学院副院长陈佳贵指出，以经济增长速度和产业结构关系为例，经济增长速度有利于增加收入，但是如果各方面需求旺盛，不仅落后企业的产能不会淘汰，还会促进它的发展。
因此，必须处理好经济增长速度和产业结构调整的关系，把两者结合起来。
目前，产业结构调整的难点主要反映在：
（一）节能减排与经济发展的矛盾最为突出。
“十一五”时期以来，为了实现2010年单位国内生产总值能耗降低20%的目标，中国已经做出积极努力，一些产业通过技术改造减排效应显著，“十一五”前四年累计单位国内生产总值能耗下降已达到14.38%。
（13）但是落后产能的存在和高耗能产业的快速增长，使节能减排形势依然严峻。
从历年的数据看，每年年初因为春节使得消费品需求旺盛而拉动轻工业较快增长，而重化产品需求较弱使得重化工业增速放缓。
但从3月份开始，重工业开始进入快速增长期，重工业用电增速高于轻工业的态势更加明显。
根据《中国能源报》公布的近4年的历史数据，可以看出我国能源消费总量呈加速度趋势。
如2008年能源消费总量为29.14亿吨标煤，同比增长3.9%；2009年能源消费总量为30.66亿吨标煤，同比增长5.2%；2010年能源消费总量为32.50亿吨标煤，同比增长6.0%；2011年能源消费总量为34.80亿吨标煤，增长7.0%。
特别是2011年，增速和增量分别为7.0%和2.3亿吨标煤，均创下近年来的最高纪录。
（14）
厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强指出，作为发展中国家，我国能源消费伴随经济发展而不断增长，但原油对外依存度增速太快，每年都有3个百分点左右。
按目前发展方式，预计到2020年我国能源消费量将占世界1/3。
（15）根据《2011年国内外油气行业发展报告》预计，2020年中国石油对外依存度将达到67%，2030年还可能升至70%。
该报告指出，过高的石油对外依存度不利于能源安全而且容易受制于人。
（16）从图3和图4中明显看出，中国对能源的依赖性和石油对外依存度仍处在上升的趋势。
（二）城镇化建设与产业结构调整的矛盾日益加剧。
图3中国能源消费总量
资料来源：
林伯强，《中国能源战略及政策调整新方向》，载于《中国社会科学报》2011年5月17日。
图4中国石油对外依存度
资料来源：
林伯强，《中国能源战略及政策调整新方向》，载于《中国社会科学报》2011年5月17日。
学术界普遍认为，产业发展与城市化建设存在着密切联系。
就城市化建设与产业结构的关系而言，可以表述为：
产业结构的变动体现为城市化的变动，产业结构的调整和升级需要依托城市化，城市化是产业结构调整和升级的重要内容。
当前，中国已经进入工业化和城市化加速发展时期，其发展特点仍是以高碳产业为主导的产业形态，在以高碳为主导的产业结构中，能源和资源工业化比重较高的碳排放压力会限制低碳城市发展的进程。
这种发展模式虽然促进了经济的快速增长，却是以浪费资源和牺牲环境为代价的，如不能及时解决所带来的后果是极其严重的。
这种现象明显地表现在城市化建设过程中。
因此，研究城市化进程中的产业政策和结构调整问题，不仅要明确城市化的基本含义与本质特征和内在要求，以及产业结构调整对城市化建设的重要性，更重要的是产业选择应该符合节能减排要求，即发展低碳经济、绿色经济为宗旨，向生态节约型转变。
因此，在城市化建设过程中，应该将节能提效，即通过技术创新减少现有企业的能耗，通过技术创新将传统能源发展成清洁能源，作为发展新能源战略的重点。
这是目前中国实现节能减排目标与经济发展同步任务的迫切需要和要求。
四、中国产业结构调整的政策选择
综上所述，中国“十二五”规划产业结构调整的任务十分艰巨。
但是，重点发展产业，如战略性新兴产业发展模式与政策创新的路径已经非常清晰，只要沿着既定的方针走下去，产业结构调整与经济增长的矛盾将会逐步解决，并走上良性循环的发展轨道。
然而，在产业政策的实施方面应该做出相应的调整。
（一）关于产业政策模式的创新。
席卷全球的金融危机重创了发达国家的经济。
在应对金融危机的过程中，各国政府都推出了一系列政策，力图降低本国的产业部门受到的冲击，并推动实体经济尽快复苏。
与危机前相比，发达国家的产业政策出现了一些积极的新变化，其变化的主要特征为：
以竞争性产业政策为主，功能性产业政策为辅，功能性产业政策在战略性新兴产业发展中显得尤为重要。
功能性产业政策的最基本含义就是“给之以鱼不如授之以渔”，即在国家具有战略性意义或产业关联度大的产业领域进行前期扶持，重点进行技术研发和技术创新，培育产业发展和产业升级的内生动力。
随着经济全球化步伐的加快，市场机制日益成为世界范围内资源配置的基础，与竞争性市场相适应的竞争政策日益显现其重要性。
尽管由于经济体制、发展水平、历史背景和文化环境的差异，不同国家的竞争政策的具体内容存在较大的差别，但各国竞争政策的目标基本是一致的，即优化资源配置、促进和保护竞争、追求经济效率、促进技术进步和创新、保护消费者福利。
（二）战略性新兴产业发展中的产业政策成为重点。
全球经济的未来不是靠资源解决能源和经济可持续发展问题，而是依靠技术创新来推动和保持经济可持续发展，由此各国政府所推出的一系列政策措施均围绕着战略性新兴产业的发展来进行的。
战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业。
其中，美国战略性新兴产业的发展，是民间部门在市场机制的引导下，为寻求更多的获利机会而不断推动创新的过程中自发实现的，战略性新兴产业能够不断地发展，很大程度上得益于美国在长期的发展过程中，形成了一个有利于创新的制度环境。
欧洲2020年战略目标是：
实现聪慧、可持续性和包容性增长。
其中，绿色能效、可持续性等低碳经济发展理念称为该战略的核心目标之一。
该战略提出，欧盟经济的可持续性增长应该是建立在提高资源利用效率和发展绿色技术的优势基础上实现的。
欧盟各国在发展清洁能源领域具有清晰的发展战略目标，这是欧盟国家制定新能源产业政策的基点。
在应对全球金融危机的过程中，日本政府于2009年4月推出了“经济危机对策”的新经济刺激计划，重点之一就是推动包括太阳能产业、新型环保汽车和清洁家电等在内的新能源产业的发展。
概括起来讲，全世界的产业结构正在向高科技化、生态化、低碳化和服务化的方向发展；未来产业增长点也将与战略性新兴产业密切相关。
因此，各国的产业政策均围绕这一主线进行调整和完善。
鉴于中国目前正处于经济结构调整的关键时期，其产业政策的重点应该围绕：
节能环保、创新提效、持续发展的主线来进行。
具体来讲有以下几点：
第一，向知识密集型产业倾斜。
即在建立现代化工业和现代化城市过程中，不能停留在原有的低水平的传统式的产业形态，只有大力发展知识密集型产业才能适应经济持续发展的要求，才能适应建设现代化城市发展的要求。
因此，产业政策应该向技术创新倾斜，重点培育产业发展的内生动力。
第二，向生态节约型产业倾斜。
即生态节约化概念应该贯穿到整个城市建设中的各个环节，包括从宏观到微观的战略选择、布局、管理和监督，以及技术改造，到流通和消费领域各个环节，使生态化贯穿到整个产业链。
现在大家都在谈论低碳经济。
低碳经济就是以低能耗、低污染、低排放为基础的经济模式，它的核心实际上就是资源的节约、环保、循环和再利用。
希望我国在大力提倡发展低碳经济增长模式的同时，不要把立足点仅仅放在如何发展低碳能源技术和低碳产业体系发展方面，应该实实在在做点事情，让低碳经济落实到百姓生活中去。
第三，向服务管理创新方向倾斜。
在快速发展的城市化进程中提升服务功能，所谓服务功能化亦指服务功能的创新，如将系统化、专业化、快捷化、人文化等要求相结合的服务水平和质量的大幅提高。
一个高度发达的社会化大生产要求城市提供更多更好的配套性服务行业，如金融、保险、科技、通讯业；商品流通要求有仓储、运输、批发、零售业的服务；市场营销要求有广告、咨询、新闻、出版业的服务；专业化程度的越高，越要求企业间的协作与交流，越要求有发达的市场服务体系。
注释：
①陈诗一：
《能源驱动型经济增长不可持续》，载于《中国社会科学报》2010年10月14日。
②参见《上海证券报》2010年10月13日。
③参见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，新华社2010年10月27日。
④⑤参见《上海证券报》2010年10月13日。
⑥参见国家发改委网站，2011年9月14日。
⑦参见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，新华社2010年10月27日。
⑧朱瑞博、刘芸：
《我国战略性新兴产业发展的总体特征、制度障碍与机制创新》，载于《社会科学》2011年第5期。
⑨参见，2010年10月15日。
⑩刘彦、高志前：
《当前我国高技术产业发展的五个问题》，载于《中国科技论坛》2008年第10期。
（11）王利政：
《我国高技术发展现状与问题》，载于《学习时报》2011年8月8日。
（12）参见《上海证券报》，2011年6月16日。
（13）温家宝讲话：
《确保实现十一五节能减排目标》，人民网2010年5月6日。
（14）苏南：
《GDP预增高位运行节能减排困难大》，载于《中国能源报》2012年2月13日。
（15）《透视能源新格局中国不能再敞开口子用能源》，载于《光明日报》2011年11月15日。
（16）参见中国产业经济信息网2012年3月21日。
参考文献
[1]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，载于《新华社》（北京）2010年10月27日。
[2]刘世锦：
《以破解资源环境难题为重要突破口，推动结构调整和发展方式转变的实质性进展》，国研网2010年11月5日。
[3]王颖：
《“十二五”产业规划前瞻：
产业结构调整将明确四大定量指标》，载于《上海证券报》2010年10月13日。
[4]赖伟民：
《解读“十二五”规划：
优化产业结构是提升制造业的关键》，《中国经济网》2011年4月15日。
[5]郭克莎：
《中国工业成长战略及政策选择》，载于《中国社会科学》2006年第1期。
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《经济全球化条件下世界各国产业政策的调整与比较》，中国社会科学院重点课题，2011年11月。
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