改革以来我国农业政策变动与农民利益的相关分析.docx
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改革以来我国农业政策变动与农民利益的相关分析
改革以来我国农业政策变动与农民利益的相关分析
王金洪
[内容提要]十一届三中全会以来，中国农村的改革与发展进程是在政府与农民互动作用下推进的，质而言之，是政府的农业政策与农民利益互动影响的结果。
按照农村社会经济发展水平、农民的实际受益情况等客观标准来评价，近20年来，中国政府关于农村和农业问题的一系列政策明显地具有三个不同的阶段性特征。
Inthepasttwodecades，theruralreforminChinahasgaineditsdynamicfromtheinteractiverelationshipbetweenthegovernmentandpeasants.Policiesadoptedbythegovernmenthavebeenincessantlytestifiedandregulatedbythebenefitspeasantscouldgainfromthem.Evaluatedagainsttheleveloftheruraleconomicdevelopmentandtheactualwell-beingofpeasants，theruralpoliciesadoptedbytheChinesegovernmentinthepasttwentyoddyearsarecharacterizedbyathree-phasepattern.
十一届三中全会以来，中国农村的改革与发展进程是在政府与农民互动作用下推进的，质而言之，是政府的农业政策与农民利益互动影响的结果。
按照农村社会经济发展水平、农民的实际受益情况等客观标准来评价，1978年中共十一届三中全会以来，中国政府有关农村与农业的一系列政策具有三个明显的阶段性特征：
1979—1985年，政府政策与农民利益的关系表现为利益倾斜与硬性照顾；1986—1996年，政府政策与农民利益的关系表现为利益收敛与软性剥夺；从1997年开始，政府政策与农民利益的关系表现为利益调整与软性照顾。
一、1979—1985年农业政策与农民利益的关系
1978年12月召开了中共十一届三中全会，会议指出，“全党目前必须集中主要精力把农业尽快搞上去，因为农业这个国民经济的基础，这些年来受到了严重的破坏，目前就整体来说还十分薄弱。
”[1]因此，“必须首先调动我国几亿农民的社会主义积极性，必须在经济上充分关心他们的物质利益，在政治上切实保证他们的民主权利。
”[2]十一届三中全会以后，家庭联产承包责任制作为农村改革的重大措施，逐步在全国广大农村推广、实施。
以家庭承包制为核心，以农民多种经营为补充的农村改革，迅速促进丁农村社会经济的发展，并且在短短几年的时间里，使广大农村面貌发生了巨大的变化。
1.农村生产力迅速发展。
随着农村生产关系的变革，人民公社长期盛行的平均主义、“大锅饭”体制逐渐被打破，真正实行了按劳分配，多劳多得，因而，调动了广大农民的生产、经营积极性，使农村社会生产力迅速发展，农业生产效益明显提高。
其中，最有说服力的证据是，1978—1984年，全国农村大部分地区粮食生产连年获得大丰收，总产量从3亿吨上升到4亿多吨，棉花从217万吨增加到626万吨；油料从522万吨增加到1191万吨。
2.农民收入增长呈良性趋势。
如表1所示，从1979年到1985年，中国农民年人均纯收入数量每年以双位数的速度增加。
扣除物价上涨因素后，农民实际收入增长率同名义收人增长率差距很小，这是农民收人增长最快的一个时期。
3.农民生活水平与生活质量明显改善。
从具体方面看，农民吃、穿、住、用上了一个档次，即饮食结构改善、穿着消费水平提高、住房条件改善、生活用品上档次，文化娱乐生活日益丰富。
从抽象方面看，农村社会经济生活的各项指标趋向合理。
1978年，全国农民家庭生活恩格尔系数为0.677，1981年下降为0.597，1985年再降为0.568.[3]这意味着全国大部分地区农民生活解决了温饱，逐步向小康水平发展。
4.农村收入基尼系数逐步扩大。
农村收入基尼系数的逐年扩大，有两方面的含义：
一是意味着农村传统收入分配制度中的平均主义、“大锅饭”被打破，农村收入分配趋向合理；二是意味着全国各地农村发展水平差距拉大，一部分地区农民收入增长迅速，一部分地区农民收入增长缓慢，存在地区差异。
5.工农差别、城乡差别一度呈缩小趋势。
表5、表6两组数字表明，1978—1985年，中国城乡居民收入差距的缩小与生活消费水平差距的缩小几乎是完全同步的，从总的阶段性趋势看，工农差别、城乡差别在这一段时间呈缩小趋势。
如果说，家庭承包制、农村多种经营形式的实施是推动农村改革发展的体制性原因，那么，这一时期，党中央、国务院尊重农民的首创精神，满足、保护农民利益要求的一系列政策的出台，则是促进农村改革发展的政策背景。
本文前面指出，1979—1985年，政府政策与农民利益的关系表现为利益倾斜与硬性照顾，主要以下列五个方面的政策为依据。
第一，农副产品价格的保护政策。
在中共十一届三中全会通过的公报中，中央就决定，“为了缩小工农业产品交换的差价，全会建议国务院作出决定，粮食统购价格从1979年夏粮上市的时候起提高20％，超购部分在这个基础上再加价50％。
棉花、油料、糖料、畜产品、水产品、林产品等农副产品的收购价格也要分别视情况，逐步作出相应的提高。
”[10]这一原则性决定到1979年9月，再次被中共十一届四中全会予以肯定和吸收，并被写进《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》之中，该《决定》具体提出了25项农业政策，其中，农副产品的价格政策作为第八项政策。
[11]农副产品的全面大幅提价，以价格信号刺激了农民的生产积极性，这有利于丰富城乡居民的物质生活，同时价格保护政策又以硬性的比例加以规定，确保农民增产又增收。
第二，农用工业品价格的限制政策。
十一届三中全会作出决定，“农业机械、化肥、农药、农用塑料等农用工业品的出厂价格和销售价格，在降低成本的基础上，在1979、1980年降低10％—15％，把降低成本的好处基本上给农民”。
[12]据统计，这一段时间农民生活必需工业晶的价格也相对较低，而且国营商业部门经常组织商品物资下乡，以方便农民生活，致使农民在衣、食、住、用等方面的开支控制在合理消费水平。
这些政策措施，从根本上控制了工农产品剪刀差，对农民是极为有利的。
第三，减轻农民负担的“放水养鱼政策”。
1979年，《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》中指出，在今后较长时间内，全国粮食征购指标继续保持在1971—1975年的水平，并且从1979年起，减少50亿斤，以利于减轻农民负担，以有利于发展生产。
各地不允许擅自征购过头粮。
[13]一直到1984年，中央对减轻农民负担，防止各方面向刚刚解决温饱的农民进行摊派，一再用中央文件、决定的形式，禁止向农民摊派。
1984年1月1日，《中共中央关于1984年农村工作的通知》中明确强调：
“制止对农民的不合理摊派，减轻农民额外负担。
中央、国务院各有关部门部署的农村教育、计划生育、民兵训练、优抚、交通等各项民办公助事业，都要逐项进行认真清理和改革。
今后对这些经费，各地可根据农民的经济状况，由乡人民代表大会定项限额提出预算，报县人民政府批准，由基层统筹使用，一年定一次，中间不得任意追加，也不得再从集体提留内开支”。
[14]此外，该通知还要求，各地领导人不得滥建与本地财力不符的工程项目，不准乱兴“大办”之风。
群众无力办的事，不要勉强去办。
[15]实践证明，中央关于切实减轻农民负担的“放水养鱼政策”，使农民尽可能地得到了实惠。
而在这一段时间，农民收入的增加，农民负担的减轻，使农民有了更足的信心增加农业生产投入，加强农业生产基础设施，提高自身生产技术水平，丰富文化精神生活，这有利于促进农村社会经济的全面发展。
第四，促进、坚持农业和农村经济发展的金融、信贷政策。
为了加强对农业生产专项资金与支农贷款的管理，党的十一届三中全会以后，中国农业银行应运而生。
中国农业银行作为专业性政策银行，在农村改革初期发挥了重要的支持、保障、理财作用。
1979年，中共十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》专门就支农贷款列为一条。
《决定》指出：
“对农业的贷款，从现在起到1985年，要比过去增加一倍以上。
国家要有计划地发放专项长期低息或微息贷款，有的10年，有的15年，有的可以到本世纪末。
为了适应发展农村信贷事业的需要，中国农业银行应当积极做好农村的信贷工作”。
[16]在组织支农资金与搞好农业信贷方面，中央不仅重视发挥中国农业银行的主导作用，而且重视发挥农村信用社的作用。
《中共中央关于1984年农村工作的通知》中明确规定：
“信用社要进行改革，真正办成群众性的合作金融组织，在遵守国家金融政策和接受农业银行的领导、监督下独立自主地开展存贷业务。
农村存款要优先用于农村，多存可以多贷。
在保证农业贷款需要的前提下，可以经营农村工商信贷业务。
贷款利率可以浮动”。
[17]中央关于加大农业投入的政策，中国农业银行的组建，农村信用合作社的改革，形成了一个完善的支农资金保障体系，这对于1979—1985年间中国农业的顺利发展起到了积极的促进作用。
第五，允许农村发展零售商业、农副产品就地加工业、以及发展乡镇企业、村办企业、家庭副业的系列政策。
尽管在“大跃进”、“人民公社”时期，毛泽东曾试图打破“三大差别”，用“人民公社”将工农兵学商连成一体，但这种不切实际的乌托邦主义很快遭到破产。
“文化大革命”期间，也曾有过干部下乡、知识分子下乡、农民进城的尝试，中央也曾网开一面，允许人民公社兴办小农机、小化肥之类的“五小工业”，[18]但也未能打破城市工商业、农村农业的社会经济秩序。
1979年，《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》中明确地肯定：
“社员自留地、自留畜、家庭副业和农村集市贸易是社会主义经济的附属的补充，不能当作所谓资本主义尾巴去批判。
相反地，在保证巩固和发展集体经济的同时，应当鼓励和扶持农民经营家庭副业，增加个人收入，活跃农村经济”。
[19]《决定》中的这一内容，对解放思想，摆脱长期以来农村经济政策问题上“左”的观念束缚起到了极大的促进作用。
1981年，中共中央、国务院转发了国家农委《关于积极发展农村多种经营》的报告，该报告对三中全会以来我国农村多种经营发展取得的巨大进展、进一步发展农村多种经营的必要性、可行性、应正确处理好的几个基本关系以及应进一步解决好的几个问题进行了详细的分析，对鼓励农村发展多种经营，更新观念都具有很重大的意义。
中共中央、国务院又陆续出台一系列政策，肯定了农村零售商业、农副产品就地加工业、乡镇企业、个体工商业的性质、地位与作用，规范了他们的发展方向与发展范围，确定了相应的资金、技术支持与权利义务保障。
这些政策体系的形成，对于加快农村产业结构的调整，促进农村经济品质的提升，具有至关重要的作用。
农村工商业在1979—1985年这段时间的蓬勃发展，也使农业生产中的剩余劳动力获得了解放，导致了农民“离土不离乡”的大规模就地安置与转移。
农村工商业的发展，使一些地区农村社会经济面貌开始出现根本性的改变，农村工业化、乡村都市化的进程也正是在这个变革过程中应运而生，一种自发的、内生型的农村现代化模式也因此被中国农民创造出来。
回顾1979—1985年期间政府政策与农民利益及农村改革发展之间的关系，不难得出结论：
政府与农民的关系具有很强的亲和力，因而带来了政府政策、农民利益与农村改革发展的良性互动。
政府的政策切实有效地保护了农民利益，驱动农村改革与发展，农民打心眼里支持和拥护中央的各项“富民政策”，并赋予政府及其领导人以信赖感。
这是一段值得回味与令人难忘的“政治蜜月期”。
二、1986—1996年农业政策与农民利益的关系
1986年—1996年这10年间，农村改革与发展基本上按照前一个阶段确定的思路与总体模式进行，即以家庭承包制为核心的多种经营格局。
尽管农村社会经济仍然继续发展，农民收入逐年增加，生活水平进一步提高，但由于受到国家改革大环境的影响，各种体制性、结构性、政策性矛盾日益增加以致复杂化，致使农村社会经济发展速度减慢，农村各种问题日益凸现。
1.农民收入呈下降势头。
表7反映出，从1986—1995年，尽管农民个人纯收入逐年增加，而且在1994年突破千元大关（城镇居民收入则早在1986年就突破千元大关，达106869元），但收入增长的同时，物价上涨、通货膨胀因素十分明显，农民的实际收人增长率反而下降了，从1986年—1995年，实际增长率均低于10％，甚至1989年呈负增长，农民实际收入与名义收入的出入很大。
这种收入增长是一种虚假的增长，或者说是一种恶性的增长。
2.城乡差距再次拉大。
表8反映出，除1988年以外，1986—1993年，中国城乡居民收入差距逐年拉大。
从绝对差距来看，1986年，城乡居民收入差距为658，37元，到1993年，已增为183597；从相对差距来看，1986年，城乡居民收入之比为260：
1，1993年这一差距已增为327：
1.另据一些研究者计算，1994年以后，城乡居民收入差距超过45：
1，1996年达到48：
1.城乡居民收入水平差距的拉大，意味着在这一段时期政府政策利益倾斜的重点从农村转向城市，农民日益处于不利的地位。
3.农民负担逐年加重。
一般而言，农民对国家和集体应承担相应的义务，包括按照国家有关法律和政策的规定缴纳各种税费、按照乡人民代表大会和村民委员会会议决定筹集有关农村公务与公益事业费以及必要的公益劳务负担，这些符合国家政策法律以及农民利益要求的农民负担，称为合理负担。
而超过国家政策、法律规定，违背农民利益要求的各种摊派、集资、收费、罚款，即为不合理负担。
1985年以前，由于中央对农民实行低赋税、减轻农民负担的“放水养鱼政策”，农民年人均社会负担不超过当年个人纯收入总额的5％。
而1986年以后，这种情况在实际执行中被改变了。
1989年，对湖北某乡的调查表明，农民人均纯收入比1988年增长21％，而人均负担比1988年增长18％，人均实际负担总额超过100元。
在山东临沂地区，1992年，农民人均负担超过160元，占上年个人纯收入的60％以上[23].另据农业部1992年的一项统计，农民负担项目（不包含集体提留项目）已达160多项，其中税类10项，统筹费8项、管理费40项、牌证照费25项、服务费17项、用工及其它收费14项，罚没40项、集资6项，摊派3项[24].
4.农民弃田抛荒，离土离乡，出现大规模的无序流动。
家庭承包制的实行解放了生产力，使农村出现大量的剩余劳动力。
在改革初期，由于农村多种经营以及乡镇企业、村办企业的兴起，就地吸纳和转移了一批剩余劳力，引发了农民“离土不离乡”的流动。
但是好景不长，农民耕田种地成本逐年增加，但收益渐差，加上连年出现“打白条”现象和卖粮难、卖棉难现象，致使农民纷纷弃田抛荒，转向外出打工，谋求更多的挣钱机会。
同时，大多数地区的乡镇企业、村办企业由于资金、技术、人才的缺乏，有的加上经营管理不善以及地方领导人的强行摊派、提取，在80年代末90年代初相继破产倒闭。
除少部分地区乡镇企业仍能生存发展之外，大部分乡镇企业自身难保。
在这一背景下，许多农民改变“离土不离乡”的保守观念，他们无奈地离家远征，涌向城市、涌向沿海发达地区，形成新时期的“打工一族”。
据1995年的统计，1993年—1995年，每年约有6000—8000万农民处于无序流动之中[25].大批有一定文化知识水平的青壮年农民的流动，使农村大量农田被弃置抛荒，另外，也使农村劳动力结构出现整体性素质下降。
5.市场化进程使传统农业和农民利益受到前所未有的冲击。
1992年，中共十四大提出建立社会主义市场经济体制的决策，农村经济被推向市场、农民被推向市场，这是建立市场体制的必然要求与大势所趋。
但是，我国农村面临的现实情况是，农业仍然是弱质性产业，以家庭为单位的生产经营势单力薄，缺乏规模经营效益，承受风险的能力弱，在很大程度上难以胜任充当市场主体的角色。
因此，单个农民家庭进入市场，只能被动地接受既定的市场规则，对一些不公正的规则也只能忍受，农民靠自身的力量无法有效地影响市场规则。
在典型的城乡二元结构下，单家独户的农民进入市场，只能成为受排斥、歧视和剥夺的对象。
与此同时，自实行家庭承包制以后，随着传统“人民公社”的解体，农村基层组织进入变迁、转型过程之中。
新兴的农村村民委员会只能在象征性公共利益及相关事务上发挥微弱的作用，而它对农民经济利益从根本上不起保护作用；甚至在许多地方，由于村干部的准行政官吏化，反倒只是成为政府在农村基层的代理人，而不是农民利益的代言人。
村干部与农民的关系既微妙又复杂，从根本上，也不能代表和保护农民利益。
那么，造成上述状况的政策性原因又何在？
在此，本文仅提出四点分析。
第一，改革的重点从农村转向城市的战略决策引起连锁性政策震荡，重农政策开始蜕变。
1984年10月，中共十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》。
《决定》中指出：
“我国经济体制改革首先在农村取得了巨大成就。
……农村改革的成功经验，农村经济发展对城市的要求，为以城市为重点的整个经济体制的改革提供了极为有利的条件”[26].基于这一判断，从1985年起，改革的重点从农村迅速转到了城市，并且产生了一系列连锁性政策反应。
事实上，现在回过头去看这一估计与决定，未免有些急于求成。
如果同“亚洲四小龙”以及其它一些发展中国家工业化起飞前期农业的充足准备、发展阶段相比，更是显得捉襟见肘。
这一点，不能不说是导致1986年以后农业发展缓慢，农村问题突出的一个深层政策背景。
第二，财政支农政策发生偏转。
1979—1985年，在农业政策上，中央政策的总体思路是提高农副产品价格、降低农业生产资料价格，减轻农民负担，加大对农业的投入。
但是，从1986年以后，不仅这些优惠政策逐渐失灵，而且政府明显收缩了财政支农政策，对农业的投入逐年减少。
特别值得注意的是，国家财政对农业基本建设的投资，不仅相对额减少了，而且绝对额也下降了。
1979年，国家财政支农占财政总支出的13.7％，到1989年下降为7.8％，下降了5.9个百分点。
1979年，国家对农业基本建设的投资总额为62.41亿元，1988年下降为47亿元[27].国家对农业基本建设投资的减少，明显地导致了农业抗灾抗风险能力的下降。
对这一政策性的偏转，恐怕要同下列三个方面的因素联系起来分析。
（1）改革以来，国家逐年提高了农副产品的收购价格，特别是粮价逐步放开。
然而对城市居民用粮以及其它工业用粮的价格仍处于原来的价格水平。
由价格倒挂产生的差价补贴则完全由政府负担。
这意味着政府既要维持农副产品高价格，保护农民利益，又要保护城镇居民的既得利益，不断进行差价补贴，这成为国家这一时期的一个巨大财政包袱。
在这种情况下，要再拿出更多的资金增加农业投入就很困难了。
（2）财政支农资金的管理政出多门，缺乏统筹安排，使用效益不高。
由于历史和现实的原因，我国的财政支农资金长期存在多头管理的问题，例如，农业基本建设投资由计委管理，支援农村生产支出归财政部门管理。
另外，还有很多非常设性机构也分管一些财政支农资金。
支农资金管理的分散化，必然导致支农资金使用的分散化，使有限的资金不能集中起来，统筹安排，合理使用，形成资金使用的规模效益。
同时，在一些地方又存在分散投资与重复投资并存的不合理格局，使支农资金的效益下降，同时，也造成国家财政支农政策效用难以显现。
（3）地方政府的实际行为与中央政府政策目标的矛盾。
财政支农政策是一个完整的政策系统，它要求中央与地方各级政府的密切配合与切实贯彻。
如果我们把中央政府与地方政府在财政支农政策上的实际行为作进一步的考察就会发现问题更深刻的原因。
1987年同1981年相比，中央财政支农支出额增长了199.7％，而地方财政支农支出额仅增长59.4％；1981年，地方财政支农支出额占地方财政总支出的18.7％，1989年，这一数字下降为9.3％。
[28]中央与地方政府在支农行为上如此明显差异的原因何在？
关键在于这一时期实行的“分级管理、分灶吃饭”的财政体制与财政政策。
这一体制与政策的实施，使地方有了相对独立的财政权与自主财力。
这本来对搞活地方经济，打破财政“大锅饭”是件好事，但是，地方政府在财力增长的情况下，并未承担相应的支农职能。
因此，这段时期，地方政府在局部利益的驱动下，将资金大量投向具有短期效应的产业，而不愿意投向农业等基础产业部门，地方政府投资行为的短期化与中央的财政支农政策的根本目标与要求是相悖逆的，无形之中，它把支农支出的压力大头抛给了中央。
而中央恰好在放权让利、扩大地方自主权的这几年里财力有限，无力驾驭全局，这就造成支农资金的短缺局面。
第三，农村信贷政策的失灵。
1986年以后，中央制订的一系列有利于确保农村经济发展，特别是农业发展的信贷政策逐渐失灵。
1986—1996年，农村信贷在规模上不断扩大，但资金投放结构日趋不合理，非农化、趋利化乃至超负荷运行的倾向十分严重。
就对农民利益与农村改革政策的影响而言，以下三个方面是不能忽视的：
（1）产业投向失衡。
关于这一点，仅以1979—1988年我国信贷总支出中，农、工、商的信贷比例来加以说明：
[29]从表9可以看出，1979年，我国农业信贷总额占信贷支出总额的22.8％，从这以后，每年逐渐下降，尤其是到1985年，降为最低点，仅占12.5％，1986-1988年三年虽略有回升，但幅度很小，对农业发展的要求而言，无疑是杯水车薪。
必须说明的是，家从信贷政策上向工商业（包括农村工商业）倾斜对于宏观经济结构的改善与产业结构的调整是积极的，但是，专项农业信贷资金在这一阶段的非农化、脱农化则是不足取的。
（2）区域投向失衡。
随着改革进程的深化，中国经济发展水平在80年代中期已明显地形成东—中—西部三个梯次差距带。
受地区发展水平差距的影响，中国农业银行信贷投向也出现了“嫌贫爱富”的倾向。
据统计，1981年，全国农业银行各项贷款总额为565.24亿元，其中，青海、甘肃、宁夏、内蒙、陕西五省区农行共占41.55亿元，占7.35％；广东、江苏、浙江三省农行占9525亿元，占1683％。
1987年，西北五省区农业信贷占612％，比1981年下降12％，东南三省农业信贷占1946％，比1981年上升26％[30].农业信贷投向的区域结构性失衡，加剧了我国经济发展的“马太效应”，助长了地区差距的扩大。
（3）农业银行信贷业务超负荷运行。
以1988年为例，农业银行的理论放贷总额应为1546亿元，而当年实际放贷总额为26316亿元，超负荷放贷10856亿元。
如果剔去当年农副产品库存占用贷款资金790亿元，还超额放贷2956亿元。
[31]那么，往后每年的超负荷放贷资金如何填补？
主要是向人民银行借款。
此外，还有同业拆借等手段相辅助。
金融政策的漏洞与金融秩序的混乱也由此而生。
第四，国家宏观调控政策不得力，加剧了农民消费支出的非生产化与非农化。
本文第一部分曾经指出，在1979—1985年农村改革发展阶段，农民收入增加以后，农民对增加农业投入、对扩大生产规模有信心。
但是，1986年以后，尽管农民收入仍逐年增加，但是，农民并没有扩大农业投入，而是增加了非农产业的投资与消费支出。
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