我国城市社区管理中存在的问题及对策.docx
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我国城市社区管理中存在的问题及对策
宁波广播电视大学行政管理专业
本科毕业论文
我国城市社区管理中存在的问题及对策
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学号：
*************
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专业：
行政管理
年级：
13春行政管理
学校：
宁波广播电视大学
引言.........................................................2
1、我国城市社区的基本内涵....................................3
2、我国城市社区建设在社会发展中的重要作用....................5
2.1、有利于推进城市现代化建设
2.2、有利于推进社会建设和贯彻落实科学发展观
2.3、有利于推进政治体制改革和政治民主化进程
3、当前我国城市管理现状......................................6
3.1、社区管理体制存在较浓的行政化色彩
3.2、社区的组织结构设置不科学
3.3、社区管理制度不规范
4、当前我国社区管理体制存在问题的主要原因....................8
4.1、认识不高
4.2、投入不大
4.3、措施不力
5、完善城市社区管理的对策.....................................8
5.1、明确居委会职能定位，发展多层次、多形式的社区自治组织
5.2、要大力培育发展社区社会组织或民间组织，充分发挥其协同管理服务作用。
5.3、完善相关法律，确保社区自治有法可依
总结..........................................................10
参考文献......................................................11
摘要：
改革开放以来，我国城市社区管理取得了巨大的进步。
但是，由于受计划经济体制的影响，社会管理的矛盾问题与城市社会转轨变型的趋势以及城市社区管理体制改革的要求格格不入。
本文，我们对我国城市社区管理存在的问题进行分析，提出我国城市社区管理体制的改革措施。
关键词：
城市社区管理；问题；改革
引言
社区管理是社会管理的重要组成部分，有了人类聚居就有了社区，但大规模有意识地自觉开展社区管理却是社会经济发展到一定阶段的产物。
当前我国社区管理工作的广泛兴起，是适应社会主义市场经济体制发展的必然要求。
1986年民政部为适应市场经济体制和行政管理体制改革的发展，在全国倡导开展社区服务工作。
社区服务即成为我国早期社会管理的内容。
随着社会实践的深入，社会服务的内容已经包容不下全方位的社会管理工作。
"1991年，民政部进一步提出探索社区建设的新课题，在全国范围内掀起一股探索热潮。
社会建设与社区发展的进程就是构建社会管理新体制的过程。
目前，我国城市管理正走向以社会组织建设为重点带动社区事业全方位发展的新阶段，社区建设和社区管理已取得明显的体制性效应。
1社区的基本内涵
社区是区域性社会或社会区域共同体的简称，是社会学的一个基本概念。
早在1881年，德国社会学家弗·腾尼斯（F·Tonnies）最先提出和使用"社区"（gemeinschaft）这一概念。
他认为社区是指哪些由具有共同价值趋向的同质人口组成的、关系亲密、守望相助、疾病相抚、富有人情味的社会团体。
尔后的美国学者查尔斯·罗密斯把腾尼斯的"社区"文化从德文"gemeinschaft"译成了英文"community"，是公社、团体、共同体的意思，并不强调地域性。
随着美国经验社会学研究的兴起，许多社会学家在研究社会共同体时发现，要具体研究各类居民共同体，必须从地域共同体着手，因而更多地注重关系、社会组织同地域地相关性，也赋予社区更多的地域涵义。
20世纪30年代，以费孝通为首的一批燕京大学学生，首先将英文"community"一词译为中文"社区"。
从那以后，这个译名在我国社会学界被一直沿用下来。
根据我们的意思，社区时一定地域范围内的社会。
人类是聚众成群相互合作共同生活的。
从一般群居发展成为一个共同相互合作的社会，人类在这一过程中经营共同生活作个体对其行为规范有一个共识，即所谓的构成一个共同的社会。
这个社会基于两种不同的人群关系之上：
血缘和地缘。
地缘性的社会关系，是指不同的个体由于共同生活的邻近空间而发生的相互合作的关系。
一般来说，是由于不同的血缘团体生活在相邻的地域而发生的相互合作的社会关系。
建立在这种社会关系之上的社会是地区性的社会，他区别于亲属性的社会。
地理区域、互动关系、共同情感三个特征决定了社区的构成结构。
我国由于长期受城乡二元经济的影响，社区的形势主要分为城市社区和农村社区。
城市社区具有人口密度高、异质性强、流动性大，相对于农村社区经济结构多样化、生活方式多样化，家庭规模与职能缩小，对社会生活需求的多样性等方面。
以此可以看出城市社区人口的基本特征。
目前，我们城市社区的概念在各省份之间存在一定的差异。
例如，除上海以外，其它很多地区对于社区的概念都定义为“社区是街道或者居民聚居较集中的区域”。
由于城市社区与城市化进程密切相关，我们不难发现。
在东部城市化进程较快的地区，城市社区通常以居委会或者一定地域概念来界定，并且分为大社区与小社区这两个较为模糊的界定——前者是以同质性来界定，后者是以地域来划分。
城市社区的演变过程是逐渐从异质向同质过渡的过程。
最初人们会由于地域的关系居住在相同的社区。
人群的类型是多样的：
收入水平，年龄结构，知识层次，人际环境等都有差异。
随着一个城市的发展，居住人口会以城市中心为辐射源向周边扩展，社区居民也随着社会的经济地位而自然分流，形成例如：
新兴社区、老龄化社区、商业社区、文化艺术社区等新社区。
同质性群体所共同认可的文化被普遍认定为主导社区的主流文化。
专家指出，社区有承载一个可自行生长发育的亚文化人口的存在，这类人群是社区中特殊人群，数量只占到较少的比例。
我国目前城市化进程的速度极快。
如此急速的发展导致城市社区的裂变，自然也滋生了许多盲区。
人户分离的问题大量激增，如此大量无序或有序的外来人口的涌入给社区带来不同程度的冲击。
目前亟待解决的问题是如何加快社区建设和管理与如何合理地进行社区配置的工作。
城市社区宏观调控是极为复杂的模型，它与城市规模、规划、产业布局、文化、居住偏好相关。
将原先单位人转变为社区人的过程从近10年来伴随着房地产市场的开放才逐步展开，因此社区也正在慢慢地形成一个独立的体系。
农村的社区关系还是以血缘为纽带下的地域划分，居住人口相对少，人口密集不大。
居住在封闭地区的居民要比居住在离城市较近地区的居民的同质性强，这是由于受城市扩散性的影响。
在农村大量兴建卫生室和村民活动室，大量进行乡村道路修建，改善农村居住环境的同时也形成新的农村社区。
由于自然环境恶劣，若想在农村生存就注定需要多人一起谋生。
所以我们发现，在农村通常形成的是以家庭为单位的聚居人群。
在生产力水平较低的农村，生育人口数量通常比城市要多，农村正常婚生人口比例也很接近城市，这样就带来农村人口老龄化的后果。
农村社区形成主要影响了原先的格局，特别是农村资源的开发和农村就业岗位的开发。
许多的政策颁布后，与城市接壤的农村居民会由于就业和其它因素而进入到农村社区的环境，这样就增加了异质性。
由于农村社区的居住人口相对单一，基本都是同宗同源或是相互熟识的关系。
在这样的社区里，居民之间的信任程度高，隔膜较少，矛盾冲突方式单一，管理成本相对较低。
目前农村劳动力供给能力较强，适工年龄段的人数较多，所以不少人选择到城市就业，这也给农村社区带来两大难题：
一是留守儿童，二是留守老人。
农村社区建设面临的问题较大，主要集中在资金和文化差异上。
要让农村都推行城市化社区的模式显然是不现实的。
农村模式的社区必须满足需求,并且要为人们创造更好的居住环境和人文环境。
如此看来，只对硬件设施的投入是不够的，要改变农村人不良的生活上习惯，例如卫生习惯等，同时大力改善农村基础教育环境，让更多的人都有享受教育的机会。
随着新农村的建设，农村社区将会成为一种更为新兴的社区模式。
综上所述，城市和农村的差异化是导致社区区别的根本性原因，同时长期割裂的城乡经济是造成差异化的最终原因。
我始终相信，发展经济也要注重社会的平衡发展。
做好社区的建设是一件惠及各阶层人群的实事、好事。
2我国城市社区建设在社会发展中的重要作用
推进城市社区建设，是经济转型、体制转轨的必然要求，是加强基层政权建设的必然要求，是提高城市管理水平、加快城市现代化进程的必然要求，是加强思想政治工作、提高市民素质和社会文明程度的必然要求。
搞好城市社区管理对于推进现代化建设、、贯穿科学发展观，以及推进政治体制改革都具有重大意义。
2.1、有利于推进城市现代化建设
管理和服务是城市现代化的基础，也是城市有序运行的重要保证。
改革开放以来，我国各项社会事业得到了很大发展，居民的生活水平不断提高，城市面貌发生了翻天覆地的变化。
城市规划日益完善，一批现代化基础设施建设项目相继完工，城市技术准备水平不断提高。
加快城市管理，为经济社会的发展和居民的生活提供了良好的秩序和优美的环境。
已成为现代化建设中心必须研究的重大课题。
街道和社区是落实城市建设和城市管理各项任务的重要力量，在服务群众、凝聚人心、化解矛盾、推动城市经济社会又好又快发展等方面发挥着重要作用。
实现城市管理现代化，首先要从社区这个基础层面抓起。
2.2、有利于推进社会建设和贯彻落实科学发展观
党的十七大报告明确提出要加快推进以改善民生为重点的社会建设，这是我们当在新的历史时期针对社会发展的新形势做出的全局性、战略性部署。
城市社区管理体制改革是推进和谐社会建设的重要保障，也是落实科学发展观的有益探索。
科学发展观要求城市建设和城市管理必须树立以人为本的理念，强化为人民服务的意识。
要将满足群众工作和生活的需要作为社区各项工作的出发点和归宿，让人民群众生活得更幸福，要不断增强城市社区的服务功能，提高相关人员的服务水平。
没有现代化的城市管理，良好的、有竞争力的发展环境就无从谈起，经济社会更快更好发展就无法实现。
2.3有利于推进政治体制改革和政治民主化进程
我国的政治体制改革正在积极稳妥地推进。
政治体制改革要求政府转变智能，把那些不该管也管不好的事交给社会其他组织来管。
加强社会管理适应了政府体制改革的要求。
同时，政治民主化的发展意味着广大居民将越来越广泛地参与到社会公共管理与政治生活中。
社会管理过程中广大市民积极参与，建立相应的自治组织，实现一定程度的自治，区是我国社会主义民主政治的重要表现，将会大大推进我国的政治民主化进程。
3当前我国城市社区管理现状
尽管近年来全国各地城市先后对社区管理体制和管理方式进行了有益的探索，取得了明显的成效。
但从社区管理的现状和客观需要来看，还存在着不少矛盾和问题，追要表现在以下几个方面：
3.1社区管理体制存在较浓的行政化色彩
尽管这些年社区在改革以政府为主导的社区管理体制方面已经做出了不少努力，但社区管理的行政色彩仍然很浓，缺乏公众参与机制。
一方面，街道办事处政社不分的状况并没有大的改观，它仍然承担着过多的行政管理职能，工作量过大，经常处于疲于应付状态，其后果是既未能够明显减轻政府的社会管理负担，也没有能够很好地发挥自己应有的社会管理职能，致使社区成员越来越高的物质文化生活要求难以得到满足，同时也没有从更深层次上提高广大居民民主参与社会管理的意识。
另一方面，作为居民群众自治组织的居委会的工作方式也带有较浓厚的行政色彩，居民没有发言权和选择权，只是被动的接受管理。
因为事实上居民委员会街道办事处的领导，所以其日常工作不得不服从接到的安排，进而也陷入繁杂的具体事务之中。
这不但造成基层社区管理的超负荷运转,减低了管理效能,而且有悖于居委会成立的初衷。
居委会行政色彩浓厚,社区自治功能缺失社区居民委员会是社区自治的主要载体，从字面上看,居委会只是具有协助政府的义务,并不具有代理政府部门行使职权的行政管理职能,但是实际上社区承担了大量来自政府的职能工作。
社区居委会的行政色彩还体现在经费使用、人事任免上。
一个自主充分的社区,它对自己的事务有充分的自主决策权,能动用社区财力进行社区各方面的建设,选聘自己需要的人员为社区服务,发展社区事业,为社区居民谋福利。
但当前,社区拥有的自治权是有限的,居委会更像是一级基层政府。
在经费方面,社区的建设经费、办公经费、社区工作人员的工资都源于政府。
对每个社区每年拨多少经费,政府享有充分的裁量权,因而社区的建设状况一般取决于政府的经费投入程度。
对社区而言,争取更多的政府经费资助是其生存和发展的重要举措,而社区工作人员则需要获得相应的报酬来生活,因此,社区对政府有极大的依赖性。
在用人方面,社区的自主权也是有限的,政府一般掌握着用人权,以保证其各项政策方针得以在社区顺利实行。
在社区建设中,一些城市在20世纪末开始进行社区居委会直接选举的尝试,一定意义上改变了社区居委会的人员构成,向自治的方向迈出可喜的一步,但是社区居委会直接选举尚处于推广阶段,各地区发展不平衡,地区差异大。
3.2社区的组织结构设置不科学
旧经济体制下, 基层社区的组织构架由相互联系的区、街、居 三级组织构成。
其中区政府是我国城市的基层政权机关, 街道办事处 是区政府的派出机构, 居民委员会是街道办事处指导下的基层群众自 治组织。
这种形成于20 世纪50年代前期的组织体制是我国城市基层 社区组织建设的一大创举。
然而, 这种组织结构具有明显的不科学性。
一是街、居组织机构过多而缺乏应有的权威性。
在市、区、街道三 级管理层次上, 机构设置与权限呈“倒金字塔”型,“上面千条线,下面一根针”。
一个街道办事处设立的各种委员会、领导小组及类似的临时机构可达30 多个, 一个办事处主任可兼20多个职务,一个科要应付20多个职能部门,这就大大降低了街道办事处的工作效率,使街道辖区内 的不少单位对街道办事处布置的社区性工作推脱、敷衍, 相当一部分居 民群众明显轻视街道、居委会组织。
二是社会团体和中介性社会组织发育不足。
在我国城市基层社区 除了街道办事处和居委会以外, 其他社会团体和中介性社会组织不仅数量有限, 而且缺乏独立性。
比如, 在许多居民小区, 像社区服务志愿 者协会、计划生育协会、老年人协会等组织的主要工作, 大多由居委会 干部兼任。
即使是居民委会员这样的自治组织, 也往往成为街道办事 处的狗腿子。
科学的现代社区组织结构应由：
社区党支部；社区居民委员会；社区居务监督委员会组成。
社区党支部是党在城市的基层组织，是社区建设的领导核心。
社区居民委员会是社区居民实行自我管理，自我教育、自我服务的基层服务的基层群众性自治组织，一般设置5-7人，由社区成员代表大会民主选举产生，罢免和补选。
居务监督委员会独立行使监督权，对居民会议或居民代表会议负责并报告工作。
3.3社区管理制度不规范
良好的社区要发挥合力功能,必须有一系列的规范、制度、秩序和管理。
既要确定组织及其成员相互交往和解决问题的正确方式,又要规范对越轨者宽容的限度。
以兴裕社区为例的传统社区管理制度的缺陷在于:
一是街道办事处作为政府行政机构,对自身行政服务和管理的范围没有制定明确的制度规范,造成无权管理或越权管理;二是社区内的市、区属机关和企事业单位,分别受各自条条的领导,按条条的指令行事,与街道办事处之间的关系缺乏有效的政策和法律依据,往往造成社区事务相互推诿扯皮;三是社区内的社会团体等组织没有形成有效的行为规范,让社区成员来共同遵守。
对于社区行为越轨者,社区组织也缺乏行政上或法律上适当而有效的惩罚;四是社区管理运行尚未形成条块结合的监督机制,有关专业管理部门权力过于集中,对它们的工作质量和一些不正之风难以进行监督和制约。
旧有城市社区组织管理体制模式存在的上述缺陷，与城市社会转轨变型的趋势以及社区建设模式创新的要求格格不入，必须进行改革。
4当前我国社区管理体制存在的问题的主要原因
上述问题产生的原因总的来说是由于全社会对社区建设的认识还不深刻，对城市社区建设中异质性强的特点缺乏重视，还没有真正地理解“社区”在社会发展中的重要作用，社区居民还没有实现从对单位的依赖向社区回归的转变，社区居民、社会各单位乃至政府各部门广泛的自愿参与和介入社区工作的意识还没有形成，使社区缺乏建设的动力与支持。
同时，由于社区除了依靠政府的投入外，缺乏经费来源的其他有效渠道，社区发展的后劲不足。
而社区的体制不健全，职责界定模糊，制度实施不到位，承接政府职能的民间组织发育迟缓，必然导致社区的职能作用发挥滞后。
4.1认识不高
一是领导重视不够。
尽管这些社区已具备社区的雏形，但在具体问题的处理上很矛盾，工作上仍将其作为一个村对待，但待遇上却不能享受新农村建设的优惠政策，对它们的建设和发展没有引起高度重视，社区工作运转艰难。
二是居民的归属感不强。
对社区的建设漠不关心，对居委会的工作支持不够。
譬如，社区的环境卫生急需加强，但居委会聘请专职保洁员又没有专项工作经费，向居民收取卫生保洁费时，居民意见很大，合作意识差。
居民之间交往少，互助意识差，如果社区有的居民发生天灾人祸，开展捐赠活动所收无几，真是“各人自扫门前雪，哪管他人瓦上霜。
”
4.2投入不大
一是财政投入不大。
工作经费少，对社区的基础设施建设没有投入，仅靠居委会主任“化缘式”的募集。
许多行政事务性工作安排到社区，社区只承接工作，却没有工作经费。
二是驻地单位支持不大。
对社区关心少，支持少，共驻共建意识差。
社区组建巡逻队，治安状况得到全面好转，但当居委会到驻地单位请求支持时，却被他们以种种理由搪塞和拒绝，由于没有工作经费，工作只能夭折。
4.3、措施不力
一是临时抱“佛脚”。
对城镇社区的建设和发展存在“头疼医头，脚疼医脚”的思想，既没有长远的规划，又没有短期的计划。
二是行政事务多。
社区成为镇政府的行政下属机构，穷于应付日常行政事务，根本没有精力全面考虑社区的事情。
三是社区自治性不强。
居民的选举权、知情权、参与权、监督权没有得到全面落实。
5完善城市社区管理的对策
5.1明确居委会职能定位，发展多层次、多形式的社区自治组织
所谓社区自治组织是指根据社区居民意愿形成集体，选择依法管理社区事务的非政府组织。
社区居委会、物业管理公司、业务管理委员会、以及相关非政府社会组织、志愿者组织，甚至还有部分居民成立的这样那样的组织都属于多层次多形式的自治组织的体现。
社区居委会定位不清直接影响着自治能力的提高社区居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织,是社区自治工作的组织者。
其主要职能应该是办理社区的公共事务和公益事业,协助政府及其派出机关做好与居民利益相关的工作。
只有明确了自己的定位才能明确自己的职责。
居委会应该逐渐理清自己同基层政府及其派出机构的关系,将主要的精力放在办好社区自己的事物上。
我国的社区往往规模巨大,影响了社区居民之间的沟通交流。
居委会应该支持和鼓励社区内诸如业主委员会、各种自治团体的发展,也可以鼓励以楼为单位加强沟通,建立自治组织。
社区自治中重要的问题就是居民自治状况的问题,居委会在这个过程中应该发挥积极作用。
通过种种如利益、地缘、志趣等方面的关联性,鼓励居民自己组织起来,能够较好地解决社区的组织状况问题。
此外,居委会通过各种各样的活动,也可以吸引居民的关注,激发居民的参与热情,增强居民对社区的归属感和认同感。
5.2要大力培育发展社区社会组织或民间组织，充分发挥其协同管理服务作用。
大力培育发展社区服务性、公益性、互助性社会组织，对不具备登记条件的，要主动帮助其办理备案手续，并在组织运作、活动场地等方面为其提供帮助。
社区党组织要加强对社区各类社会组织的政治领导，注意培养社区社会组织负责人队伍。
要通过政府购买服务，设立项目资金等途径，积极引导各种社会组织和各类志愿者参与社区管理服务。
政府要进一步完善有关社会组织或民间组织的法律、法规，实现依法管理和引导，要简化登记程序，逐步改变双重管理体制，降低社会组织或民间组织取得合法地位门槛，为其发展创造发展空间和资源。
社会组织要建立现代型运行组织架构，形成自我管理，自我服务，自我约束，自我发展的内部运行机制，提高其协同管理服务效能和社会公信度。
政府要与社会组织或民间组织建立平等协作的伙伴关系，发挥其为社会管理和服务的独特优势，市、区财政都要安排一定的专项资金通过购买、委托等方式购买社会组织或民间组织的社会服务，签订合同协议，明确双方的权利和义务。
政府要创建一个公平竞争平台，让相关相同信用等级的社会组织公平竞争；建立科学的、花费成本合理的、具有导向性、可操作性的社会服务评估体系，以提高政府购买服务收益，提高公共财政支出效益。
5.3完善相关法律，确保社区自治有法可依
要根据新形势的需要，在继续推进社区民主自治实践的基础上尽快修订现行宪法和相关法律，尽早出台《城市社区自治法》，明确、具体地规定社区的载体、社区自治的性质和地位、社区居民的权利与义务、社区自治组织的权利与义务、管理方式和运作程序等项内容。
通过法律使社区载体明晰，使社区组织与政府职能部门和街道办事处都能够明确自己的权利、义务与职能，防止政府职能部门或街道将其职责转嫁给社区，减轻社区工作负担，保障社区各项自治权利的真正落实，使社区居民明确自己的权利义务，在法律的保障下行使其社区民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，确保社区自治有法可依。
总结
从全文对我国城市社区管理体制改革的论述中，我们其实可以得出以下结论:
在我国城市社区管理体制改革这一长期的过程中，在城市社区管理体制改革的最初时期，我们可以偏向于采用政府导向的管理体制模式。
因为在培育社区、强化社区服务、鼓励社区参与以及重建社区组织等方面，都离不开政府的参与和引导。
政府可以凭借其既有的强大行政组织资源，以国家的财政为后盾，使城市社区管理体制改革得以迅速启动。
然而，随着经济体制改革的不断深入，特别是伴随着公民的自我意识和参与意识的不断提升，以及政府导向的管理体制模式弊端的日益突现，将不可避免地使改革的关注点落在社区自治的方向上来。
不过，就中国的现实状况来看，公民的自我意识和参与意识还处于觉醒阶段，需要进一步培育，而且，虽也出现了一些社会自治组织，但从数量或规模上来看，都还远远不够，实行完全自治管理的体制模式还为时过早。
但从理论上讲，城市社区作为居民自己的家园，无论从其本质还是从其发展来看，完全自治型管理体制模式都应成为我们城市社区管理体制改革的未来目标模式。
「参考文献」
[1]、徐永祥：
《社区发展论》，华东理工大学出版社，2001年版，第148页
[2]、张静：
《我国城市社区管理体制问题研究》，中国优秀博硕论文网士，第1页
[3]、张永桃：
《市政学》，北京：
高等教育出版社2000年版
[4]、费孝通：
《乡土中国》，三联书店，1985年，第32页
[5]、罗晓奎：
《城市社区管理体制机制改革创新研究》，民政部政策研究中心，2012年7月
[6]、熊琴：
《城市社区管理问题研究综述[》， 社区管理, 2006. 8
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