公共福利支出视角下的农村社会保障体系建设下.docx

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公共福利支出视角下的农村社会保障体系建设下

公共福利支出视角下的农村社会保障体系建设（下）

贾绍华朱军

2012-03-3009:

14:

10　　　来源：

《社会保障研究》2011年第6期

　　　　公共产品内在分配效应是隐含的社会保障形式，考虑了农村居民高收入者贡献高、低收入者贡献低而收益平均的简单再分配结果，侧重于收入分层统计的事后分析。

　　而对于定向政策（Targeting）——意指针对某一方向群体的收入分配政策，它与我国目前农村社会保障联系紧密。

“定向政策”是指通过收入的分级，由政府建立社会保障计划实现高收入者向低收入者转移收入，以调节社会的收入分配。

　　标签（Tagging）政策是在定向政策存在不足的基础上，针对特殊生理、心理障碍人群给予的社会保障帮助。

譬如，对于身体残疾的中等收入者给予其财政补助的特殊保障计划。

这一政策是对定向政策（Targeting）中的遗漏群体给予的补助。

　　而实物分配政策（In-kindTransfer）在社会保障中得到了越来越多的应用，考虑的是其对“非合格”受助个体的“挤出效应”。

在发达市场经济国家中包括教育服务、医疗服务、公共住房等形式。

Smeeding（1977）研究认为：

美国统计部门忽视了实物补助及其他公共福利政策在反贫困中的作用，如果计入实物补助等政策措施，则美国的贫富差距不会有统计的那么大。

Cunha，Giorgi和Jayachandran（2010）研究了现金补助和实物补助对于封闭经济系统的价格影响，认为实物补助政策不但影响需求价格（现金补助的影响范围），还会影响供给价格，从而产生不同的收入分配调节结果。

　　以上定向政策（Targeting）、标签（Tagging）政策和实物分配政策（In-kindTransfer）是主动给予受助者帮助的政策。

对于这些受助对象而言，常常是一种侮辱或者是人格尊严的损害。

为此，许多人同意SamuelJohnson的观点：

对于穷人的体面扶持是对一个社会文明程度的检验。

而“体面”在政府公共政策设定中可以看做是：

要求受助对象付出一定的劳动（可以是生产性的，也可以是非生产性的，譬如参与政府部门的工作、参加社区活动）才可以获得补助，降低受助者受歧视的心理压力。

这种社会保障机制就是Workfare，“付劳受益”，或称“工作福利制”。

当然“付劳受益（Workfare）”在我国的社会保障体系中还未曾出现，但是这一政策措施无论是在发达国家，还是在发展中国家都得到了应用，譬如在美国、新加坡、智利和印度。

　　对于发挥收入分配调节功能的保障项目，以定向政策（Targeting）为例，其对于调节收入分配的效果考察如下：

　　假定居民I和居民Ⅱ的单位工资为W。

居民I的劳动能力是居民Ⅱ的n倍，居民Ⅱ的劳动能力为W。

居民I的产出即为消费（无疾病或是其他负担）。

　　假定居民I的福利效用为

，居民Ⅱ的劳动能力较低，其消费水平假定为居民I的1／3。

并且，居民Ⅱ还消费其他特殊类型的产品，如由于疾病导致产出的低能力及其造成的对医疗服务消费M的依赖性。

假定居民Ⅱ对该产品消费的效用函数为

。

居民Ⅱ的福利效用为：

。

此处n≥1、q≥1为相关参数。

　　假定政府采取依赖于居民收入的社会保障计划，政府对高收入者征收厂的保障税（或是高收入者超过低收入者部分的差额税收）。

为避免低收入者的过分依赖和高收入者的抵触情绪，并考虑到政府的行政成本，总和为了的社会保障税并没有完全转化给低收入者（m≥1）。

亦即要求：

　　在均衡的条件下，避免高收入者不冒充低收入者获取社会保障资金的条件为：

高收入者伪装成低收入者的收入

不高于伪装前的收入

。

如实现微观均衡则得出保障水平T的结果：

　　对此，重新收入分配后居民I和居民Ⅱ的分配差距为：

　　亦即：

　　而实施调节收入分配的保障计划之前，两者的差距为：

　　通过数值模拟，假定q＝4，n＝1、n＝2、n＝3、n＝4、n＝5、n＝6，m＝1、m＝1.1、m＝1.2、m＝1.5、m＝1.6、m＝1.7、m＝1.8、m＝2、m＝2.5、m＝3、m＝3.5、m＝4、m＝4.5、m＝5，得到这一现代社会保障政策的调节结果，见表2：

　　根据表2中的结果可知：

假定n＝4，则收入分配调节前居民I的福利效用是居民Ⅱ的11.08倍。

但是征收有差别的社会保障税补助给居民Ⅱ后，两者的差距维持在1.5%-2.1%之间，明显降低了两者的差距。

其次，对比相同的收入能力n可知：

转移支付给居民Ⅱ的实际收入越高（m越低），则调节的效果越好（事后比重越小）。

这意味着在建立农村社会保障体系的过程中，减少农村社保基金的漏损（挪用、行政管理费用挤占）等问题，对于社会保障体系功能的发挥较为重要。

最后，在保障支付份额确定的情况下（m保持不变），居民之间收入能力n的差距越大，调节的效果较为明显。

譬如在m＝2，即社会保障基金的一半用于低收入群体的保障计划，调节后居民I和居民Ⅱ的福利差距在n＝1比值为3.46；n＝2比值为2.23；n＝3比值＝为1.86；n＝4比值为1.70；n＝5比值为1.60；n＝6比值为1.55。

居民I和居民Ⅱ之间的能力差距越大，居民I和居民H之间的福利差距越小。

　　四、福利支出视角下的农村社会保障体系建设

（一）提高立法级次、强化支出保障

　　针对目前农村经济产出低、财政资源（包括分配资金的权力资源）集中于县级以上政府的现状，通过立法措施强化农村社会保障的投入，形成类似于强化义务教育财政投入的法律、法规较为重要。

目前，我国与农村社会保障体系建设相关的法律法规主要有：

国家民政部、卫生部、财政部于2003年联合发布的《关于实施农村医疗救助的意见》；2004年国务院办公厅转发卫生部等部门的《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》；2009年国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》等等。

但是相关方案、法规和指导意见在加强农村社会保障体系建设中的权威性不够，立法层次不高，稳定性较差。

对此，由全国人大形成国家层次的，类似于《义务教育法》的《农村社会保障法》较为重要。

通过法律明确农村社会保障的县级行政管理主体，明确社会保障税的开征与政府各级财政的投入职责，强化农村社会保障的基本安排方向对于农村社会保障体系建设具有举足轻重的作用。

（二）保障目标多元化下的支出项目多元化

　　目前社会保障项目限于维持基本生存，考虑其对于提高农民素质、提升农民可持续生产能力方面的不足，我国现行的农村社会保障体系应引入更多的符合市场经济要求的保障计划。

给劣势的人一种尊严感，而不是接受施舍的卑贱感是现代社会保障体系的重要方面。

让身在农村的劣势者在责任心的驱使下，提高自身的素质、创造出辉煌的成绩，这应是中国农村社会保障的最终“目标”。

譬如，引入“付劳收益”-“工作福利制”、标签政策等等。

Lohse（2008）研究认为：

尽管“付劳收益”对私人劳动市场具有挤出效应，但是却能够提高政府再分配后的社会福利，降低税收对市场经济的扭曲程度。

而且可以说，这一项目的实施也是保证现代经济文明和社会文明“同向发展”、实现包容性增长的重要措施。

而这样的非经济性工作可以与农村公共设施建设、农村集体福利项目（如区域病虫害防治、疾病宣传）等方面相联系。

　　（三）提高社会保障支出在财政支出中的比重

　　依托于未来应该完善的《农村社会保障法》，我国各级政府部门应不断提高社会保障支出在财政转移性支出中的比重，特别是农村社会保障支出所占的比重。

在此，应通过优化财政预算支出结构，健全社会保障基金筹资主渠道和筹措方式，规范、引导好社会福利彩票和体育彩票等收入对于农村社会保障体系建设的投入；此外，还应通过各项配套措施健全事权清晰、责任明确的社会保障管理体系，使农村社会保障的投入落到实处；最后，基层县级政府应将新增资金集中用于支持困难群体参加基本医疗等社会保险、推进新型农村合作医疗制度以及加强基层卫生和公共卫生工作等方面。

　　（四）提高农民的参与度，强化监督职能

　　在建设与完善农村社会保障体系的过程中，应该在积极宣传的同时提高农村社会保障基金运作的透明度。

这对于增加农民的投入参与度，加强农村社会保障基金的运行管理较为必要。

一方面，以县级政府为主体的农村社会保障基金行政负责机构应积极到各乡镇、各街道宣传公布农村社会保障基金的季度、年度运行情况，并创造条件让社会公众参与到社会保障基金的运作与管理监督中来，提高社会保障基金转化为农民体面生活所需资金的转化率（亦即降低前文中所述的m值）；另一方面，各村、乡镇和街道可以推选出代表，以季度、年度为周期定期检查农村社会保障基金的运行状况。

这些代表可以是“付劳收益”的补助对象，采取为社会集体提供公共服务的形式；最后，结合我国政府在2007年颁布的《政府信息公开条例》，农村社会保障运作应采取网络化、电子化的信息公开与披露制度，提高公众监督的可行性。

　　（五）实现农村社会保障的区域间对接

　　针对人口流动下的农村社会保障问题，实现农村社会保障在城乡之间、区域之间的对接较为重要。

首先，对于由农村迁入城市又未参加城镇职工基本养老保险的，应在其置业、子女入学前要求其参加城市或是补足农村养老保障，避免居民“短视行为”下的社会保障问题；其次，由农村迁入城市的居民，可以将其农村社会保障转为城镇职工基本养老保险，规定其补缴享受城镇职工基本养老保险水平的相关费用。

对于农村居民不愿加入、又未补缴的情况，允许其在城镇社会保障机构进行基于农村社会保障水平的业务处理；最后，对跨地区的农村社会保障主体，可以在全国范围内做出规定，允许其在异地缴付、结算，实现区域间的有效对接。

总体上，实现农村社会保障的区域间对接对于提高农村居民的投保率，特别是农村流动人员的参保率较为重要。

　　（六）平衡区域间保障的福利水平

　　针对部分发达地区擅自扩大农村社会保障的补偿范围和提高补偿标准的情况，应积极做好区域间保障水平的综合平衡工作。

财政部、民政部等中央政府机构应制定区域间农村社会保障资金的平均补偿范围和保准以体现国民待遇。

各个地区应充分考虑农村人口基数大、农民素质不高、养“贫”不养“懒”等方面的因素合理确定财政负担水平和支出水平。

因为在未提升农村生产力和缩小城乡收入差距的情况，较少数农村地区走高福利之路将带来经济社会发展过程中的劳动力供给不足。

而对于部分经济发展能力较强、有能力提高本辖区农村居民社会保障水平的情况，应采取社会保险与商业保险相结合的方式完善农村社会保障体系，以使各个地区发挥有限财政资源的最大效用。

另一方面，对于特殊困难群体，为避免认识不足、财力不足下的“正向选择”问题，应由政府完全承担这一极少数农村居民的社会保障负担，由村级管理机构负责建立个人社会保障信息并代为管理。

　　参考文献：

　　[1]中国老龄科研中心：

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　　[6]审计署办公厅、审计署社保司：

《2011年第7号：

“45个县市区新型农村合作医疗基金审计调查结果”》，

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《社会保障制度风险：

以新型农村养老保险为例》，载《当代经济科学》，2011（4）。

　　[8]朱军：

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　　[10]CunhaJ.M.，G.D.Giorgi&S.Jayachandran.ThePriceEffectsofCashversusIn-KindTransfers.StanfordUniversityMimeo.2010.

　　[11]LohseT.HowdoesWorkfareWork？

AnOptimalTaxPerspective.LeibnizUniversityMimeo.2008.