扶贫的理论模式难点及路径.docx

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扶贫的理论模式难点及路径

扶贫的理论、模式、难点及路径

一、扶贫的主要理论

国外学者对扶贫开发问题的研究早于我国，他们称之为反贫困理论，经过半个多世纪的发展，形成了较为完善的理论系统。

1、xx提出的“贫困恶性循环”理论

哥伦比亚大学教授纳克斯（Nurkse）在他的《不发达国家资本的形成》一书中认为，发展中国家贫困的主要原因是经济中存在着两个恶性循环，一个是因为低收入而导致低储蓄、低资本形成、低生产率、低产出、再到低收入；一个是低收入导致低购买、低投资、低资本形成、低生产率、低产出、再到低收入。

这两个循环相互作用，阻碍了经济发展，使得发展中国家一直处于经济缓慢发展和难以摆脱贫困的境地。

纳克斯认为发展中国家要发展经济，走出贫困，就一定要加大投资力度，提高国民储蓄能力，进而促进资本的积累与形成。

该理论指出了发展中国家贫困的主要原因，也为这些国家摆脱贫困指明了方法，但由于过于强调储蓄和资本在经济发展中的功用而受到非议。

2、xx的“低水平陷讲”理论

美国经济学家纳尔逊认为，发展中国家的人均收入基本处在维持生命或者接近这一水平的均衡状态，也就是所谓的“低水平均衡陷讲”。

他认为当人均收入低于人均收入这一理论值时，国民经济收入的增长就会被比国民经济收入增长更快的人口增长所抵消，从而使得人均收入倒回到维持生命的阶段；而当人均收入大于人均收入这一理论值时，国民经济收入增长又超过了人口增长，人均收入就会相应增加；然而一旦国民经济收入水平下降到与人口增长水平一致，那么这两者之间就会达到一种新的均衡。

故在最低人均水平增长到人口增长率相等之间，就存在着所谓的“低水平均衡陷讲”。

该理论分析了资本不足、人口增长过快对经济增长的阻碍，强调了资本积累和形成对摆脱“低水平均衡陷讲”的决定性作用。

3、舒尔茨的促进人力资本形成理论

1960年舒尔茨在著名的《人力资本投资——一个经济的观点》的演说中提出：

经济发展受诸多因素的影响，但最重要的是人的因素。

他还认为人的质量水平决定了经济发展水平，而贫困国家经济落后的根本原因就在于人力资本的缺乏和对人力资本投资的漠视，而上世纪50年代起，促进美国农业生产产量和生产率提高的主要因素就是人的能力和技术水平的提高。

他还认为在现代经济中，人的知识、能力和综合素质等人力资本的提高，对于经济增长的贡献远远比物质资本和劳动力数量的增加更为重要。

这是1957年缪尔达尔提出的，后来经过卡尔多、迪克逊和瑟尔沃尔等人发展并具体化的理论体系。

他认为低收入是政治、经济、社会等多种因素综合作用的结果，但最重要的因素是资本缺乏、资本形成不足和社会分配制度不合理，因而他主张从权力关系、土地制度、教育制度等方面进行改革，进而实现收入平等，增加贫困人口的消费能力，不断提高投资引诱，此外他还主张通过发达地区的优先发展来带动其他地区的发展。

二、扶贫的主要模式

1、财政扶贫模式

财政扶贫模式主要是通过专项转移支付、财政、税收优惠等方式向贫困地区倾斜，推动贫困地区经济发展，加强贫困地区基础设施建设，不断提高贫困人口的生活质量，缩小贫困地区与发达地区的差距。

我国在《财政专项资金管理办法》一文中明确指出，财政专项扶贫资金是国家财政预算安排用于支持各省（自治区、直辖市）农村贫困地区、少数民族地区、边境地区、国有贫困农场、国有贫困林场、新疆生产建设兵团贫困团场加快经济社会发展，改善贫困对象基本生产生活条件，增强其自我发展能力，帮助提高收入水平，促进消除农村贫困现象的专项资金。

财政扶贫资金不但包括来自于国家的财政专项扶贫资金（主要包括发展资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、“三西”农业建设专项补助资金、国有贫困农场扶贫资金、国有贫困林场扶贫资金和扶贫贷款贴息资金），还包括地方财政自筹扶贫资金等。

我国《财政专项扶贫资金管理办法》规定，省级财政安排的财政专项扶贫资金规模应达到中央补助各省财政扶贫资金规模的一定比例，并将有关资金投入情况作为绩效评价的重要因素。

财政扶贫模式为我国农村的减贫事业做出了巨大的贡献，但也存在一些不足：

一是扶贫资金整合难度大。

国家为促进农村经济发展，改善贫困人口的生产生活条件，增加农民收入，投入了大量的资金，除了扶贫资金外还投入了其他的“三农资金”，例如村村通、危房改造等资金，但资金管理权分散在各个主管部门，由于没有有效的协调机制，致使资金使用分散，无法形成合力。

二是资金投入缺乏后继之力，成果难以巩固。

扶贫项目实施时，农村的生产生活等基础设施得到了改善，但项目实施后，由于缺乏后续的资金投入和管理，使得修建的道路、农田水利工程等基础设施缺乏维修维护资金而无法正常使用，贫困成果难以得到巩画。

三是财政扶贫项目监管难，效率提升难。

财政扶贫资金专户报账制在确保扶贫资金安全的同时，也降低了工作效率。

财政扶贫资金专户报账制度不但使财政系统与扶贫系统在扶贫职能上重合，而且财政系统仅仅扶贫一项工作就忙得不可幵交，这在一定程度上增加了管理成本，而扶贫系统却普遍面临经费短缺的状况，甚至影响了相关项目的实施与完工。

再加上项目过于分散，人力物力财力有限，扶贫部门难以真正有效地对每个项目进行全程的监控。

另一方面，扶贫项目资金实行县级报账制度，但由于项目多，资金少，财政部门只能在对报账手续的完整性、合规定性进行审查，无法对项目具体实施过程进行监督，导致财政监管无力。

2、产业化扶贫模式

产业化扶贫的实质，就是坚持开发式扶贫方针，引导和激励贫困地区干部群众发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，合理开发利用当地资源，积极培育特色优势产业，着力增强贫困地区自我积累、自我发展的能力，走出一条靠自己力量增产增收、脱贫致富的路子。

产业化扶贫存在着较为明显的优势，一是实现了共赢。

产业化扶贫促使政府、企业和农户组成利益共同体，通过各自的优势和一系列的产业化扶贫手段，促使企业在短期内形成大规模的生产并获得相应的规模化经济效益；而通过产业化的组建，农户的生产风险得到了降低，农业生产水平也得到了相应的提升。

二是特色产业迅速发展，农户收入提高明显。

在国家产业扶持下，贫困地区优势产业形成规模，促使龙头企业逐步发展壮大，从而促使参与经营的贫困农户的收入明显增加。

产业化扶贫模式也存在一些问题：

一是产业结构趋同。

我国多数贫困地区自然资源和传统农业相似，结构相同，不具有地域特色性，在开发时不注重产业区别，而是照抄照搬，极易导致同类农产品供大于求，不但不能增加收入反而会降低他们的积极性。

二是企业与农户之间存在利益博弈，容易偏离扶贫目标。

企业的目的就是追求最大化的利益，在遭遇市场风险或自然风险时，企业利益和农户利益无法兼得，企业就会将农户推向市场，使其利益受损，从而使农户丧失信心。

三是产业化扶贫追求短期高效益，容易造成环境污染，破坏生态平衡。

贫困地区为了追求短期髙效益，在扶贫开发时不顾及生态环境，把一些环境污染项目作为重点产业来培育，从而造成土地荒漠、水源污染、森林植被被严重破坏等结果，使得当地脱贫致富更加困难。

3、整村推进扶贫模式

“八七”扶贫攻坚计划实施的后期，甘肃等地探索出了一种能够融合项目管理和“到村到户”的扶贫模式。

这种模式突出以人为本、以村为单位，其特点是由贫困户全程参与项目的选择、实施、管理和监督，政府则以政策引导和技术支持为主，实践中取得了明显效果。

整村推进着眼于村级的社会、经济、文化全面发展，坚持开发与发展并举，实行一次规划、分步实施、突出重点、整村推进的方针。

以发展经济和增加贫困人口收入为重点，充分调动政府和社会各界的力量，集中资金建设项目，达到”集小钱办大事“的目的。

整村推进扶贫模式的主要优点在于：

一是整合扶贫资源，解决重点问题。

该模式注重整合社会资源，集中力量解决贫困村最突出的问题，有效地提高扶贫资金的使用效率，扶贫效果显著。

二是强调贫困人口参与项目的选择和决策，民主确定扶贫收益人群，最大限度地确保了真贫困人口得到帮扶，使得贫困工作的精准度得到了较大的提高。

三是把项目管理引入了村级建设，更加有利于乡村社会、经济和文化等各方面的建设。

然而，整村推进扶贫模式也存在着不容忽视的问题：

一是门滥过高。

项目建设除了政府及社会各界投入的资金外，还有一大部分资金需要农户自筹，而这已经超出了相当一部分贫困人口的承受能力，使得这部分人口被排斥在项目之外。

二是扶贫资金在使用过程中无法保证最贫困人口得到实惠。

因为扶贫资金有限，在实际过程中资金大多存在投入难、回收更难的现象，投资者往往出于投资安全的考虑，大都乐意将资金投放给那些不一定最贫困却能够解决资金使用、回收及项目相关配套问题的农户，这就容易将最贫困的农户排除在外。

三是整村推进扶贫模式对于解决贫困村的基本生产和生活有积极的作用，但是无法解决农村扶贫的全部或主要问题，也无力解决区域性的贫困问题。

4、文化扶贫模式

全国文化扶贫委员会成立于

1993年12月，自此农村的文化扶贫工作得到了前所未有的重视并取得了极大的进展。

“万村书库”、“手拉手”、电视扶贫、为农村儿童送戏、报刊下乡等一系列工程先后实施，为农村贫瘠的文化注入了新鲜血液，推动了农村经济社会的发展。

改革开放的推动者邓小平同志也曾经说过：

“我们国家，国力的强弱，经济发展后劲的大小，越来越取决于劳动者的素质，取决于知识分子的数量和质量。

一个十亿人口的大国，教育搞上去了，人才资源的巨大优势是任何国家比不了的。

有了人才优势，再加上先进的社会主义制度，我们的目标就有把握达到。

”

文化扶贫模式的优势在于：

一是有利于推动社会的全面进步。

文化扶贫工程把教育、科学知识普及与农民对知识、富裕和快乐的追求和发展农村紧急结合起来，极大地推进了社会的全面进步。

二是有利于提高劳动生产率，促进经济快速发展。

据研究，不同文化水平的人，提高劳动生产率的能力也不相同，小学文化的人，劳动生产率可提高43%，中学文化的人，劳动生产率可提髙108%，大学文化的人，劳动生产率可提高到300%。

文化扶贫模式存在的主要问题表现在四个方面：

一是重视不够。

政府因为自身的体制因素，往往追求短期目标，比较重视经济发展而对消除文化贫困、加强文化建设这种需要长期坚持，持续投资的事业，存在投资不足和不具有持续性的缺陷。

二是的文化扶贫缺乏针对性和实效性。

人们大多注重开展扫盲活动，提高中学普及率和高教普及率，对于提高贫困劳动者素质和技能上不具有针对性和实效性。

三是投资不足。

文化建设需要通过报纸、杂志、电视、网络或者是文化馆、图书室等进行传播，政府在这方面的投入却明显不足。

四是注重正规教育培训，培训理念和方法落后。

传统的培训理念和方法无法对农村贫困人口产生更好的效果，也很难取得实效。

5、劳动力转移扶贫模式

随着我国市场经济的发展和城市化进程的不断加快，人们逐渐发现外出打工比在农村辛苦劳作更容易提高收入，于是劳动力转移扶贫就应运而生。

这种模式主要是通过劳务输出来提髙贫困地区人口的收入，也就是贫困地区的贫困劳动力自发或是有组织地进入城市或者发达地区务工，从而提高家庭收入。

多年的实践证明，劳动力转移投资少见效快，效果明显。

不但能够使贫困劳动力开阔视野，增长见识，也有利于他们解放思想，转变观念，进而帮助他们找到一条增加收入，脱贫致富的有效途径。

劳动力转移扶贫模式的主要优势表现在三个方面：

一是有效促进贫困者就业。

农村贫困劳动者在农村基本从事传统农业，靠天吃饭，局限于当地的社会经济和自然地理条件，增加收入十分困难。

进入城市后，主要在工厂和企业上班，只要付出劳动就会有相应的收入，经济收入提高较快。

二是减轻了贫困地区的生态压力，有利于当地保护生态，促使当地生态和农业向良性发展。

三是劳动者通过外出就业，不但可以学习新的技术，而且能够更新观念，提高综合素质。

当然，劳动力转移扶贫模式也写不足之处：

一是在扶贫对象上，能够参加劳动力转移的大多是中青年人，他们在农村也是主要劳动力，未必都是贫困者。

二是该模式不能为外出务工农民提供更多的后续帮助，当他们的权益收到侵害时，不能得到有效的维护和保障。

目前拖欠民工工资和经济形势不好情形下的农民工返乡潮都可以说明他们的权益在城市里没有得到很好的保障。

三是农村社会问题日益严重。

由于大量中青年人外出务工，留守的大多为老年人和幼儿，不但对农村本身的发展带来不利，而且产生了大量的针对留守儿童的犯罪事件和留守儿童产生心理问题事件，同时也产生了大量的留守老年人犯罪事件，严重破坏了农村正常的社会经济秩序。

三、“精准扶贫”的难点

１、需求排斥

由于不同贫困户在贫困表现、贫困根源、贫困特点和减贫需求等方面存在区别甚至显著区别，精准帮扶就应该针对贫困户的具体情况提供针对性的帮扶措施。

但实际帮扶工作中，很少甚至根本不考虑不同贫困户的实际情况，帮扶措施往往简化为提供部分资金、赠送一些生产资料（例如种牛、种羊、果树苗等）、修建或改造贫困群体住房，甚至只是提供一些日常生活用品而已。

很多地方热衷于为贫困户修房或改建房屋，其实有不少贫困户更关心的是创收活动。

有的帮扶活动总是关注生产环节（例如更换品种、扩大生产规模），其实贫困户更希望得到市场营销方面的帮扶，把现有产品更好的卖出去。

2、xx排斥

不少帮扶项目对贫困户都提出了入门要求，有的门槛还很高，以至于贫困户无法承担只能选择放弃，减贫项目的受益者更多变成了能够承受入门要求的非贫困户。

例如，四川省有的县通过扶贫项目组建养殖合作社、茶叶合作社等，但要求贫困户必须要缴纳多少配套资金、多大面积连片的茶叶地等，致使很多贫困户因为没有足够的入门资金、没有足够连片的茶叶地等，只能选择放弃，客观上被入门要求排斥在帮扶之外。

3、资金用途排斥

根据“两项制度衔接”的政策，帮扶资金的70％要用于贫困群体，进入贫困群体的资金中70％要用于产业发展。

看起来“两个70％”是瞄准了贫困群体的，但实际上并非所有贫困群体都适合这两个70％的安排。

在村内社级、自然村级以及农户层面类似社道、入户路、供电等公共福利设施依然很缺乏，而且这些低级别的基础设施建设需求又往往被政府部门的宏观规划或项目所忽略。

社级和农户级的基础设施不解决，产业也无法顺利发展起来。

因此，“两个70％的”资金使用政策排斥了部分贫困群体的合理减贫需求。

5、市场排斥

目前，绝大多数针对贫困户的产业帮扶措施依然是重生产轻市场，完全脱离产业发展的规律。

实际调研表明，几乎所有县级受访的帮扶人员不清楚产业帮扶的产品、产品的市场链、盈利点及盈利模式以及谁是这些产品的消费者。

很多扶贫部门只是反复空洞的强调“产品好卖，市场供不应求”。

6、团队排斥

很多受益于扶贫项目的农民专业合作社、当地大户、私立公司、政府引进甚至大力支持的龙头企业等，都没有明确的贫困户盈利机制安排，受调查的团队中基本无人能够清楚阐明贫困户到底能够从哪些环节（方面）获得多少收益来实现减贫。

所谓的“公司＋农户”或者“大户带动”模式在很大程度上已经忽略了对贫困户精准帮扶的要求，贫困户已经沦为单纯的原料供应商。

7、模式排斥

绝大多数的减贫帮扶措施依然侧重传统的种养殖业，很少根据贫困户所处的实际环境和优势，尝试和支持新兴产业和新兴减贫手段，包括乡村旅游、休闲农业、产品加工甚至碳汇等。

实际上，“十二五扶贫规划”和新的“十年扶贫纲要”中都明确提出将乡村旅游、红色旅游作为减贫发展的新兴产业手段的要求。

由于帮扶模式的排斥，贫困户只能在传统产业中挣扎，其中很多贫困户可能永远也无法实现减贫的目的。

四、“精准扶贫”的路径选择

1、严格把好贫困人口识别关

一是宣传政策，将“精准扶贫”概念宣传到乡镇、村组，做到家喻户晓。

二是分级召开专题培训会议，认识建档立卡工作的重要意义，明确建档立卡的目标、贫困人口识别的标准，学习掌握贫困人口建档立卡的工作方法、步骤以及要求。

三是根据程序，贫困户先填写申请表，再由村民小组召开群众会进行评选，然后由村“两委”召开村、组干部和村民代表会议进行评选，并张榜公示；根据公示意见，召开村、组干部和村民代表会议进行筛选，再次公示，如无异议，根据村内贫困农户指标数量，把收入低但有劳动能力的确定为贫困农户。

总之，不论采取何种方式识别，都要充分发扬基层民主，发动群众参与，把识别权交给基层群众，让同村老百姓按他们自己的“标准”识别谁是穷人，以保证贫困户认定透明公开、相对公平。

同时，严格按照国家、省贫困人口建档立卡暨信息动态管理工作的要求，按时全面完成贫困对象识别确认和建档立卡工作，力求做到“户有卡、村有册、乡镇有簿、县有档、省市有平台”。

2、严格把好扶贫规划制订关

规划是引领，规划是效益，规划是生产力。

精准扶贫如果没有一个科学的规划，抓起来就如同盲人骑瞎马，难以到达目的地。

实行精准扶贫，扶贫到户，首先要制定切实可行的扶贫规划。

要按照全面建成小康社会的要求，根据贫困地区的不同地域和贫困程度、自然环境、发展条件，找准差距，明确工作重点和具体措施，把规划、目标转化为一件件群众最期待、看得见、摸得着、落得实的具体措施。

应着力围绕因地制宜、突出特色产业，以增加贫困村群众的经济收入为宗旨，规划不要好高骛远，要科学可行。

发展规划要延伸到村、到组、到户。

其中产业发展规划尤其要精细。

产业扶贫是促进资源综合开发、合理利用，加快把资源优势转化成产业优势、经济优势，增强造血功能和抵御市场风险能力，稳定增加农民收入的一条重要途径。

产业扶贫可以帮助贫困地区解决生存和发展问题。

贫困地区一直以来靠传统农业都没有解决温饱问题，救济式扶贫也不能解决根本问题，而产业扶贫可以使贫困地区的贫困人群由“输血型”向“造血型”转变。

因此，中央财政扶贫资金在投向上要求80%的用于产业扶贫，以产业发展为带动农民增收的突破口，围绕特色产业基地建设、调整种养业结构、扶持和壮大龙头企业、培育经济合作组织，积极推进产业扶贫。

按照“一乡一业、一村一品”的要求，以“万亩乡镇千亩村”工程为抓手，大力实施产业扶贫。

各地要选择有特色、有规模、有竞争优势、发展前景较好的产业，优先进行品牌培育。

实现创建一个品牌，兴起一个产业，发展一方经济，富裕一方群众的目标，确保农民增收有相对稳定来源。

3、切实明确精准扶贫机制

一是坚持“实事求是，因地制宜，分类指导，精准扶贫”的工作方针，确保帮扶措施和效果落实到户、到人。

二是到村到户。

要做到“五个到村到户”：

基础设施到村到户、产业扶持到村到户、教育培训到村到户、危房改造到村到户、结对帮扶到村到户。

三是因户施策。

通过村情调查，进村入户走访，掌握贫困户致贫原因，逐户落实帮扶责任人、帮扶项目和帮扶资金。

按照贫困户的致贫原因，采取缺啥补啥的原则，宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游，实施水、电、路、气、房和环境改善“六到农家”工程，切实改善群众生产生活条件，帮助发展生产，增加收入。

四是资金到户。

在产业发展上，组建村级扶贫互助社，动员贫困农户积极入社，解决发展生产资金短缺的问题，同时使部分专项财政资金变农户股金的模式，也可以通过现金、实物、股份合作等方式直补到户；农民实用技术培训、创业培训等补助资金可以直补到人；实施雨露计划培训，对读中、高职学生的生活补贴、特困家庭子女上大学的资助费用，通过“一卡通”等方式直补到贫困家庭；异地扶贫搬迁、乡村旅游发展等项目补助资金可以直接向扶贫对象发放。

五是干部帮扶。

从村情、户情出发，帮助贫困户理清发展思路，制定符合发展实际的扶贫规划，明确工作重点和具体措施，并落实严格的责任制，做到不脱贫不脱钩。

4、加大资金整合投入力度

实行精准扶贫，资金投入是最关键一环，没有投入或投入不足，一切都是空话。

仅靠中央财政专项扶贫资金是远远不够的，因此，要广泛吸纳社会力量的支持，树立开放式扶贫理念，借助外力来推进扶贫开发，形成政府、企业、社会和爱心人士参与扶贫攻坚的整体合力，着力构建大扶贫格局。

要加大行业扶贫力度，各级党委政府、各部门在制定行业发展规划、安排项目资金时，要加大对贫困乡村的倾斜，尤其对大型项目、重点工程、新兴产业和固定资产投资要向贫困乡村倾斜。

县扶贫和发改部门以工代赈部门的专项扶贫资金，重点向正在实施的整村推进贫困村和贫困户倾斜，主要用于提高贫困人口素质、增加贫困地区群众收入的建设项目。

要建立社会扶贫爱心信息平台，实现各类企业、社会组织和个人捐赠意向与贫困户脱贫需求对接。

建立有效协调、协作和监管机制，确保善款直接用于扶贫对象。

全面落实企业扶贫捐赠税前扣除政策，完善各类市场主体到贫困地区投资兴业的国土、金融、财税等支持政策。

在加大整合资金同时，要注意充分调动贫困群众主动性和创造性，不能有等靠要思想，只有贫困群众充分参与进来，“造血”式的精准扶贫才能真正发挥作用。

5、加强扶贫资金精细管理

进入新世纪以来，扶贫开发工作在取得举世瞩目成果的同时，也越来越成为社会关注的焦点，扶贫资金的管理和使用也成为各级监督审计的重点。

党的十八大以来，中央坚持有腐必反、有贪必肃，治标治本一并抓、对上对下一样严、“大病”、“小病”一块治，“老虎”、“苍蝇”一起打，形成了正风肃纪、崇清反腐的强大正能量。

作为扶贫部门，一是要切实增强对扶贫资金这条“高压线”的认识，严格按照《国家扶贫资金管理办法》管好、用好扶贫资金，坚持“项目跟随规划走，资金跟随项目走”的原则，不随意调项转项，不截留挪用，虚报冒领扶贫资金。

同时，要加大力度健全完善扶贫资金管理制度和项目建设管理制度，使扶贫项目建设与资金管理步入更加规范的轨道。

二是要切实加强扶贫资金拨付使用管理。

地方财力要加大对扶贫项目的投入，避免扶贫资金配套不到位或假配套。

财政部门要进一步加强扶贫资金的报账管理，对大额扶贫资金支出，尤其是项目管理费和科技培训费报账必须转账支付，避免虚开套现情况的发生；要加强对专项以工代赈项目的监督力度，对专项以工代赈项目支出和以工代赈项目管理费都应纳入县级报账制范围；对报账票据要加强审核，杜绝不合规发票和虚开发票报账行为的发生。

三是要切实保证阳光操作管理。

阳光扶贫，是精准扶贫的保证，按照国家《财政专项扶贫资金管理办法》，对扶贫资金建立完善严格的管理制度，建立扶贫资金、扶贫对象、扶贫项目公告公示公开制度，将筛选确立扶贫对象的全过程公开，避免暗箱操作，保证财政专项扶贫资金在阳光下进行。

定期不定期对扶贫资金进行审计监督，坚决查处挤占挪用、截留和贪污扶贫资金的行为，加强对扶贫开发工作的督促检查和考核评估，对重点任务落实情况要加强督查和跟踪问效。