论会计委派制zhang.docx

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论会计委派制zhang

摘要

随着社会的进步，经济的飞速发展，在经济制度改型的新时期，配套法律制度的不完善以及与国际接轨的过渡性阵痛，假发票、假账、假报表到处可见，会计信息失真现象有一定的蔓延趋势，这无疑增加了报表使用者决策的难度，使国有企业的资产增值缓慢甚至是编制，直接导致大量的国有资产流失，并带来了一系列的相关社会问题。

会计委派制正是应运而生解决这些问题的一剂比较好的良药，它能充分发挥会计的监督职能，避免或减少XX、违纪事件的发生；为会计信息的真实性、准确性、完善性、可靠性提供有力的保障；对提高会计队伍的素质起到积极作用。

本文就会计委派制的优缺点进行了分析，并就实施会计委派制的保障措施进行了阐述。

[关键词]会计委派制；财务总监委派制；“会计楼”

一、会计委派制现状………………………………………………………4

（一）、会计委派制的由来…………………………………………………4

（二）、当前社会环境………………………………………………………5

（三）、会计委派制的依据…………………………………………………6

二、会计委派制的模式……………………………………………………7

（一）、财务总监委派制……………………………………………………7

（二）、会计负责人委派制和“会计楼”形式……………………………8

三、会计委派制的作用……………………………………………………8

（一）、有助于加强宏观调控，防止会计信息失真……………………10

（二）、有助于强化国家财政收支管理…………………………………10

（三）、有助于推进国有企业改革，建立现代企业制度………………11

（四）、有助于规X企业管理，防止领导干部腐败……………………11

（五）、有助于稳定会计队伍，提高会计基础工作整体水平…………12

（六）、能够有效地摆脱会计人员与单位之间的依附关系，使会计人员的工作相对独立…………………………………………………12

（七）、有助于加强资金管理，有效防止资产的流失…………………13

四、会计委派制的缺陷…………………………………………………14

（一）、从理论上讲……………………………………………………14

（二）、从实践上看………………………………………………………15

五、制定实施会计委派的保障措施………………………………………16

（一）、提高领导认识，争取积极支持………………………………17

（二）、加强会计基础工作教育，强化会计人员法纪观念……………17

（三）、能有效提高委派会计人员的业务技能水平……………………17

（四）、明确委派会计的地位、职责与权限，解除委派会计的后顾之忧…………………………………………………………………18

（五）、建立对委派会计的激励、约束机制……………………………19

（六）、建立健全委派会计的管理制度，加强对委派会计的制度化管理…………………………………………………………………19

结束语……………………………………………………………………22

致谢词……………………………………………………………………23

参考文献…………………………………………………………………24

随着社会主义市场经济体制的建立与发展，企业成为自主经营、自负盈亏的独立法人，企业负责人的权力也越来越大。

在这种情况下，对企业负责人的监督就显得越来越重要。

但由于国有企业所有者主体缺位，国有投资代表人不具体，对经营者缺乏必要的监督和约束，导致国有资产流失严重，产生了一些腐败行为。

会计监督形同虚设，财务监督乏力，到底会计监督的功能跑到哪去了呢？

这些问题产生的原因很多，但监督机制不健全，尤其是现行会计管理体制下由单位会计自我监督难以发挥有效作用是其重要原因。

因此，迫切需要建立企业权力约束制度来监督企业负责人的行为。

为此，财政部门在全国X围内进行会计人员管理体制改革，即实行会计委派制，将监督的会计人员从基层单位独立出来，由政府部门或上级主管部门进行直接委派，使会计人员摆脱依附地位，更好地行使会计监督职能，达到保证会计信息真实准确，维护社会主义市场经济秩序的目的。

本文就此谈一些个人见解，以供探讨。

一、会计委派制现状

（一）、会计委派制的由来。

按照《现代汉语词典》，“委派”释为：

派人担任职务或完成某项任务。

按法律用语，委派是当事人一方（委托人）托付地方，以委托人的名义进行法律上的行为，如委派进行诉讼等。

据此，会计委派应是由高一级或统管单位派出，否则不能叫委派。

会计委派制是财产所有者向所属企事业单位统一委派会计人员，并对他们的任免、调遣、考核、奖惩、工资和福利待遇进行统一管理的一种会计人员管理制度。

1998年1月22日闭幕的中纪委二次全会提出“改革会计人员管理体制，在国有企业、国有控股企业进行会计委派制度试点。

”会计委派制是指实行两权分离的企业由企业的所有者委任派遣主要会计人员的一种管理制度。

会计委派制是和会计任命制相对的，它的主要特点是企业的主要会计人员由所有者委派，经营者不得干涉委派会计人员的工作，也就是说，主要会计人员的任用不是由经营者任命而是由所有者委派，经营者不得干预。

（二）、当前社会环境。

改革开放二十多年，我国的经济建设飞跃发展。

但随之也滋生了许多贪污腐败的现象，而相关的法律约束机制滞后，没有一套具有威慑力的法律，使会计监督在实施上不力。

新《会计法》规定：

单位负责人不得授意、指使、强令会计机构和会计人员XX办理会计事项。

但在会计实务上，仍有部分单位负责人在财务处理会计事项的时候，以其个人意志来强令会计人员。

虽然不一定是为了个人利益，而是为了他所领导的那个集体；也不一定XX办理，只是来个擦边球，要会计人员“灵活处理”，不要死脑筋。

在这种“环境”下，有些会计人员真的灵活起来，与授权领导“同心同德”，假大公济小公，假小公济小我，知法犯法，成为会计改革的拦路虎，经济建设的大蛀虫。

首先，会计人员在工作岗位上要其以所处的身份去监督那些比自己身份高的人，其权利与职责不对等。

他们在工作中，往往既怕狼又畏虎。

比如私营企业，会计人员只是老板的一个雇员，为了保住这种雇佣关系，唯老板利益是从，国家利益只能服从个人需要；而在公有制企业或国有大型企业，会计人员境况也尴尬，一方面，他们要争取自己在单位的经济权利、政治权利和单位内人际关系的和谐，又要执行本职岗位的会计监督职责；另一方面要维护国家利益，抵制那些为了单位利益和个人利益的XX支出的同时，又要维护直接影响个人收入水平的单位经济效益。

其次，由于社会对会计人员的不重视，各单位调进的会计人员专业水平不高，造成我国目前1200万庞大的会计队伍总体素质差，学历大中专的居多，不少是业余函授混来的文凭，会计队伍总体缺乏财务管理上的分析能力和理财能力，难以完成会计监督的职能。

（三）、会计委派制的依据。

会计委派制是一种符合我国国情的会计管理制度，其理论依据是因为我国是公有制国家，国家是国有企业和行政事业单位理所当然的所有者，而企业、行政事业单位是经营者或代管者。

所有权和经营权的分离，使经营者为了小集团小X围的利益，有可能背离所有者或投资者的意志，对会计信息进行弄虚作假，为了抑制这种利益背离现象，国家作为财产所有者在财务管理上理所当然应保持有一种完全的监控权，以此维护自己利益的最大化，合理有效使用自己的出资。

从法律依据来说，《公司法》第四条规定：

“公司股东作为出资者按投入公司的资本额享有所有者的资本受益、重大决策和选择管理者等权利”。

故维护国家的最大利益，防止国有资产流失，制止企业的经营权侵犯国家的资产所有权，铲除搅乱经济领域的虚假会计信息，目前必须通过会计委派制这种会计改革措施来实施。

二、会计委派制的模式

会计委派制旨在通过加强对会计人员的管理，整顿和规X会计工作秩序，加强会计监督，防止会计信息失真，维护财经纪律，可以称之为一次大刀阔斧的会计人员管理体制改革。

对国有企业的会计委派主要有以下几种模式:

财务总监委派制、会计负责人委派制、“会计楼”形式。

（一）、财务总监委派制。

财务总监一般由产权部门选派，通过一定程序进入公司董事会，承担监督国有资产营运、重大投资决策以及审查会计报表等职责，对重大财务收支和经济活动实行与总经理联签制度；财务总监的工资、奖金与所在单位分离，以保证其实行会计监督的独立性；委派部门对被委派的财务总监定期考核和轮岗。

财务总监委派制是国有资产终极所有权与法人财产权分离后保障国有资产管理和营运有序进行的内在要求，是我国产权制度改革到一定程度的必然产物。

现代企业制度的显著特点是所有者和经营者分离,其实质是出资者终极所有权与企业法人财产权相分离,从而形成了资产所有者与经营者之间的委托代理关系。

财务总监委派制正是顺应了加强外部会计监督的要求,从财产所有者的角度对企业领导行为和企业行为进行财务监督,防止企业弄虚作假、违规操作,以保护国有资产所有者的合法权益。

（二）、会计负责人委派制和“会计楼”形式。

会计负责人委派制的委派对象主要是财务负责人或会计主管人员；委派部门和企业主管部门联合委派；管理体制是按照“统一管理，统一委派，分职任免”的办法，对委派人员的人事档案、职务晋升、工作调动、专业职称、工资奖励、福利等实行统一管理，但工资福利等的负担形式各地有所不同，大多是按“谁用人，谁负担”的原则由委派单位向用人单位收取服务费。

“会计楼”形式是把企业会计从内部分离出去，统一在“会计楼”办公，会计人员编制根据所属企业规模大小确定，一般为3-5人，“会计楼”人员的工资报酬由“会计楼”负责统一管理发放，类似于代理记账的会计委派制形式。

“会计楼”由经贸部门管理，主要试行于乡镇企业。

三、会计委派制的作用

在谈论会计委派制的作用以前，请先看一下以下的数据，截至去年9月底，全国31个省、自治区、直辖市，257个地（市），1029个县（市、区）开展了会计委派制度试点工作；试点X围包括党政机关、财政拨款的事业单位、国有或国有控股企业，以及乡镇集体企业等，直接或间接委派会计人员近11万人，被委派单位涉及44000多个行政事业单位、79000多个企业；委派形式包括向国有企业委派财务总监或总会计师、向行政事业单位委派会计机构负责人以及对行政事业单位实行集中核算等。

就余庆县为例，该县推行会计委派制后，会计人员独立于被委派单位之外，摆脱过去不能有效实行会计监督的被动局面，真正落实了“收支两条线”和“厉行节约制止奢侈浪费”的规定，有效地取缔了“小金库”、“账外账”，遏制了公款吃喝，互送礼品礼金，“白条”报销，私分公物，贪污挪用公款等腐败行为。

据统计，该县仅限制白条入账核销每年就可增收50万元，近年通过会计实施监督退回白条补交税款就达88万元。

同时，还挖出了深藏在账册中和“小金库”里的“蛀虫”，如县卫生局出纳贪污挪用公款14.7万元案，花山乡纪委书记搞“荷包账”，涂改发票贪污银杏项目款1.6万元案，并使该县加强了预算外资金的管理，有效地加强了政府的宏观调控能力。

通过清理148个执收执罚部门的银行账户和“小金库”，取消机关单位多头账户96个；92个单位实行罚缴分离，1998年纳入银行专户储存的资金为1781万元，到去年已达3000多万元，政府每年调剂周转使用资金965万元，财政年调节增收159.3万元。

从以上例子我们可以看出，实行会计委派制作用是非常大的，总的归纳起来，有以下七点：

（一）、有助于加强宏观调控，防止会计信息失真。

国家宏观调控的基础和对象是微观经济主体，微观主体的运行情况是宏观调控的重要依据。

宏观调控需要真实、准确的经济信息，而委派制从根本上改变了会计造假行为，保证了会计信息的真实，从而保证了宏观调控作出准确的判断和预测，进行有效调控。

而对经济运行中出现问题的调控有效性又是我国宏观调控提出的另一个急待解决的问题。

我国宏观调控常在“上有政策，下有对策”中被弱化，调控政策得不到从上至下的贯彻执行，究其根源是会计信息失真引起，推行会计委派制将有助于宏观调控有效性的充分发挥，促使整个经济的健康发展。

实行内部会计人员委派制可以在一定程度上防止虚假的会计信息，能够实现单位行政领导权与会计监督权的分离和制约，改变"领导定调子，会计填数字"的现象，保障会计人员依法行使职权，提高会计信息质量，确保国家和公司整体利益的实现。

（二）、有助于强化国家财政收支管理。

当前财政一方面该收的收不上来，个别企业逃避财政和税收监督，财务管理比较混乱，会计核算资料不实，偷漏税现象时有发生。

有些行政事业单位由于重拨款、轻监管，使支出呈刚性增长趋势，综合平衡难度大，一些关系国计民生的重要项目由于缺乏资金支持而无法实施。

虽然进行了各种各样的财税改革，但只因没有从经济工作的基础环节——会计入手，始终难以奏效。

实施会计委派制将从会计基础工作入手，会计人员同时是财政工作人员，将他们直接委派到企、事业单位中去，变过去的事后监督为全过程监督。

改变了过去“轻监督”状况，强化了财政收支管理。

（三）、有助于推进国有企业改革，建立现代企业制度。

实践证明建立现代企业制度，实行股份制是企业改革与发展的最佳模式。

但改革是一个渐进过程，不可能一步到位。

八十年代首先进行了“放权让利”，用以调动国有企业的积极性。

但与此同时，由于未能建立起良好的监督约束机制，未能将经营者的“责、权、利”很好结合起来，使企业经营者处于“软约束”状态，为局部利益、短期利益、少数人利益不惜牺牲所有者——国家利益，相继出现管理不善、资产流失的问题。

解决这一问题的关键是健全监督、约束机制，会计委派制正是建立财务监督机制的一个有效措施，它在充分保证企业经营自主权基础上，委派会计直接参与企业财务管理活动，加大监督约束力度，制止企业在利益驱动下的不良行为，保证企业把“责、权、利”有机结合起来健康发展。

（四）、有助于规X企业管理，防止领导干部腐败。

总书记在十五大报告中指出：

“腐败是关系我们党生死存亡的一场严重政治斗争。

”腐败问题与经济问题相关，经济离不开会计，许多经济案件都是经营管理者与会计“合作”而为，而这种合作基础是会计人员受制于经营管理者以及与本单位有共同利益。

会计委派制正是从产生这种合作的内在机理出发，将“合作”关系变为相互监督与约束关系。

特别是对国有企业与国有控股公司实行委派财务总监的办法，使财务监督权与厂长、经理生产管理权分离且相互制约，对保证国有资产保值增值、制止贪污腐败、损失浪费，规X财务管理起到重要的作用。

（五）、有助于稳定会计队伍，提高会计基础工作整体水平。

实行会计委派制后，会计人员全部归口到宏观管理主体集中管理，人员调动，任免等都由会计管理机构决定，派入单位不得随便更换会计人员，相对稳定了会计队伍。

会计人员通过考试竞争上岗，不合格将被淘汰。

会计管理部门定期召开会计例会，对会计人员有计划进行培训学习，把会计人员继续教育作为一项制度来抓，加强会计人员职业道德教育，这些措施将有助提高会计队伍整体素质。

对会计人员的高标准也将迫使会计人员认真履行工作职责，认真核算、严格管理，提高会计工作质量，使会计工作秩序逐步走向规X。

另外会计队伍实行归口专业管理，也将有利于财政部门加强对会计管理机构的班子建设和人员建设，提高会计管理水平。

（六）、能够有效地摆脱会计人员与单位之间的依附关系，使会计人员的工作相对独立。

会计作为一种管理活动直接依附于企业，会计人员作为企业的一员，与企业存在着利益和职业上的依附关系，这势必造成会计监督的不力，而会计委派制会消除会计人员与企业在经济利益上的共同关系，能够独立地工作，能够依法大胆地抵制企业的不合法行为，可以在很大程度上防止发生会计人员被架空或会计人员与企业领导的联合腐败现象，使会计工作进入一个良性的循环。

同时，被委派会计人员利用会计信息为单位领导提供预测和决策依据，参与各项经济管理活动，真正起到参谋助手的作用，促进企业经营管理水平的提高。

（七）、有助于加强资金管理，有效防止资产的流失。

过去会计人员从单位内部任命，会计人员迫于单位的局部利益和管理者的权利，往往置会计法规制度于不顾，钻政策空子，对一些违反会计法规行为网开一面，使有些单位出现了资金不合理挪用、挤占、拖欠行为，开支不明确、不公开、不符合标准。

实行会计委派制由于摆脱了“内部人控制”，会计人员地位发生了变化，既担负着为单位搞好经济核算的职责，又起着对单位经济活动实行监督的作用，有向产权所有者双重负责的职责，责任感和使命感大大加强，促使国家财政法律法规、会计规章制度的贯彻落实，确保国有、集体及投资者资产的安全完整保值增值。

四、会计委派制的缺陷

近几年，我国在一些地方试行会计委派制取得了初步成果，但随着会计委派制的逐步推进，一些问题也显现出来，以下从四个方面加以阐述。

（一）、从理论上讲

其主要问题集中在对委派会计的管理考核上，还没有一套统一规X的制度和程序。

体现在：

1、会计委派制的主体尚未明确，委派会计人员中的职责权限不清，致使委派会计与被委派单位的关系难以协调。

2、管理X围不尽相同，委派方式五花八门，从各地的试点看，归纳起来主要有以下几种形式：

一是对行政事业单位实行委派，一般由政府主要领导亲自挂帅，财政部门负责具体实施，以加强预算外收入管理为目的；

二是对行政事业单位实行会计集中核算，即一般为在财政部门设立的行政事业单位财务会计核算中心，在保持实行集中核算单位资金使用权和财务自主权不变的前提下，不再设立会计机构，不再配备会计人员，取消各单位的银行账号，由财政部门统管会计人员、资金结算和会计核算工作，实行"集中核算，分户管理"，融会计服务与监督管理为一体；

　　三是向国有企业委派财务总监；

四是向中小型国有企业委派财务主管，实行集中统一管理；　

五是乡镇企业和村级单位实行财务统管。

　　六是合资企业、私营企业和个体工商户需要配备会计或委托代理记账的，统一由注册会计师协会或经财政部门批准的其他中介机构承办。

七是对财政拨款的基建项目实行项目会计委派。

3、委派会计的数量没有规定。

4、与会计委派制相应的配套措施滞后，没有统一的办法以规X委派会计的选拔、奖惩、升迁、轮换及后续教育等。

5、委派制的法律依据不足，有些甚至与现行法律法规的规定相矛盾。

（二）、从实践上看

其主要有以下五个问题：

1、作为国家对派驻企业实施以财务监督为核心的稽查和监督，各种委派方式之间应当如何衔接和协调尚不得而知；

2、作为一种典型的政府行为，会计委派的实施至少存在三方面的成本：

第一，政府的监管成本会迅速增加；第二，民间审计资源将产生巨大的浪费；第三，委派会计属企业“外来人员”，容易被企业“架空”，这种磨擦成本直接影响到企业的正常运营效率。

而如何对其所带来的成本和收益进行量化也无法确定；

3、会计委派制将会导致会计信息的全部公开化或半公开化。

有可能将企业的财务XX暴露在竞争对手的面前，给企业带来重大损失。

4、会计委派制与现代企业制度相背离。

建立现代企业制度是企业改革的方向，现代企业制度的一个主要内容就是政企分开，要求政府部门为企业提供一个宽松的经营环境，企业是市场的主体，应该有自主的经营权，当然也应有会计人员的任命权。

而会计委派制将会计人员的任命权集中到了政府部门手里，不利于政企分开，不利于现代企业制度的建立，势必会拖企业改革的后腿。

5、会计委派制不利于充分发挥会计的职能。

会计的职能有核算、监督、预测、分析、决策，而会计委派制使委派的会计人员与企业格格不入，只强调会计的监督，弱化了会计的预测、分析、决策等其他职能，使会计这一领导的参谋没有了用武之地，不利于会计管理职能的发挥。

总之，会计委派制尽管它对会计本身的发展不利，但是由于它对于防止会计信息失真起到了很大的作用。

因此本人认为会计委派制应大力推广、应用。

任何一种新兴的制度都有其优缺点，我们应在现实工作中尽量挖掘其优点，使会计委派制在防X会计信息失真、减少国有资产流失方面发挥更好的作用。

五、制定实施会计委派的保障措施

会计委派制是会计人员管理体制的一项重大改革，是一项涉及面广、影响大的系统工程，它的推行必须与相关的配套措施同时进行。

（一）、提高领导认识，争取积极支持。

会计委派是对会计人员管理体制的一种深层次改革，必然会涉及到各方面的利益，特别是制约和限制了单位领导者财务审批权力，触动了单位小集体利益。

因此要积极争取各级领导的重视、支持和理解，特别是要积极争取各级纪检、监察部门的大力协作和配合，为会计委派工作保驾护航，这是会计委派成功与否的关键所在。

（二）、加强会计基础工作教育，强化会计人员法纪观念。

委派会计人员应认真学习和领会《会计基础工作规X》的精神实质，严格按《规X》的要求，根据单位会计特点，因地制宜地建立健全行之有效的会计工作秩序，夯实会计基础工作，使会计核算基础工作符合国家统一的会计制度要求，不断地提高会计工作水平。

同时，委派会计人员应认真学习和执行《会计法》、“两则”、“两制”和相关的《企业法》、《公司法》、税法等法规，依法进行会计核算和监督，坚决杜绝做假帐，编假表，提供虚假会计信息等行为。

（三）、能有效提高委派会计人员的业务技能水平。

为了适应不断深化的经济改革的需要，会计改革也相应配套地逐步进行着，新的会计法规和制度的不断出台，使得会计业务知识的更新速度越来越快，这就要求加强对委派会计人员会计业务知识的再教育，通过自学或接受短期培训方式，不断更新陈旧老化的知识，特别是电子计算机的普及，迫切要求会计人员尽快掌握会计电算化技能，加速现代化的核算手段的应用，以提高会计工作效率和会计信息的时效性，为单位财务管理提供及时有效的会计信息。

会计主管机构每年应对委派会计人员进行至少两期一周以上的业务知识、政治思想及组织协调能力等方面的培训，不断提高委派会计的思想水平和业务能力。

（四）、明确委派会计的地位、职责与权限，解除委派会计的后顾之忧。

在不影响单位领导者按规定行使其职权，本着有利于生产经营管理、规X会计基础工作、维护财经纪律的前提下，应明确确立委派会计的职责权限。

委派会计的主要职责应着眼于控制预算资金的收支活动，防止贪污挪用、随意挥霍使用公款等XX违纪行为，确保国有资产的安全完整。

为了确保委派会计人员职责的履行，应给予委派会计人员相应的权限，侧重确保委派会计人员拥有对财务收支的审核权和重大经济活动的参与决策权，有利于实施有效的、全面的监督和管理，保证其职责的全面履行。

同时，为了确保委派会计人员客观公正地开展会计工作，必须把委派会计的人事、工资关系与原单位脱钩，转入委派会计的管理机关，纳入上级主管部门统一预算管理，彻底摆脱因人事关系、经济利益关系对会计监督职能的制约，以解除他们的后顾之忧。

（五）、建立对委派会计的激励、约束机制。

为防止委派和聘用的会计人员滋生安逸思想和新的腐败行为，对聘用人员应建立激励、约束机制。

可以从以下三个方面着手：

1、建立会计人才市场，形成会计人员自我约束机制。

会计人才市场有利于促进会计人才资源合理配置，激励会计人员提高专业素质，使真正优秀的会计人员走上岗位。

同时，通过市场竞争机制，也可以约束会计人员的机会主义动机和行为。

2、建立对会计人员的激励、监督机制。

首先必须确保委派会计人员整体工资水平和级次的公平合理。

同时制订具体明确的考核目标，实行年度考核，考核结果与委派会计人员的经济利益挂钩。

3、要利用社会审计的力量对会计人员进行监督，如每年委托注册会计师对委派会计的业务进行审查。

（六）、建立健全委派会计的管理制度，加强对委派会计的制度化管理。

为了正确处理好委派单位与被委派单位的关系，使委派人员既能维护资产所有者的权益，又能成为被委派单位财务管理、经营决策的得力助手，使会计委派制顺利实行，必须建立健全一系列完整的管理制度，主要应包括：

1、建立委派会计人员档案制度。

各省（市）的财政部门或会计学会应尽快建立健全辖区内的会计人员档案信息库，对所有委派会计人员的档案应分职务、分层次管理，对他们的档案应统一式样、统一编号，实行省（市）和区、县电脑联网。

有条件的省（市）可以开发通用的