中国的贫困问题与国家反贫困政策.docx

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中国的贫困问题与国家反贫困政策

目录

【摘要】1

【关键字】：

贫困；扶贫；政策演变；经验借鉴；问题对策3

前言4

一、贫困的概念标准与中国当前的贫困现状6

（一）贫困的概念及其原因6

1.贫困的概念6

2.我国产生贫困的原因7

（二）中国的贫困评判标准9

1.现行的农村贫困标准10

2.我国现行的城市贫困标准10

（三）当前中国的总体贫困状况11

1.农村贫困状况12

2.城市贫困状况14

二、中国反贫困政策历史背景15

（一）建国初期我国的反贫困政策的发展15

（二）中国农村反贫困政策的历史演变历程19

（三）中国城市反贫困政策的历史演变历程24

三、中国反贫困政策历史演变及其具体政策25

（一）我国初始阶段的反贫困政策和扶贫资金投入25

1.反贫困政策投入25

2.资金投入26

（二）转型期的反贫困政策28

（三）我国现行的反贫困政策的目标32

（四）配套政策34

1.财税支持34

2.投资倾斜34

3.金融服务34

4.产业扶持35

5.土地使用35

6.生态建设35

7.人才保障35

8.重点群体36

四、中国反贫困政策评价36

（一）总体评价36

（二）现行反贫困政策的不足36

1.相对贫困问题突出36

2.我国反贫困依然以物质性措施为主，人力资本，和社会资本不足38

3.扶贫对象规模大，返贫现象时有发生38

4.政策执行问题39

5.现行的贫困监测体系不合理39

6.以行政式扶贫为主，缺乏专业化的反贫困工作方法39

7.现行的扶贫政策的衔接性差、目标不一致39

五、新形势下反贫困政策的解决对策40

（一）国外先进经验借鉴40

1.印度经验41

2.巴西经验41

3.孟加拉经验43

4.经验借鉴43

（二）国内学者的建议46

（三）新形势下反贫困问题的对策47

1.缩小贫富差距47

2.完善政府间财政转移支付，加大对西部的财政支持48

3.完善贫困地区金融信贷体系49

4.调整产业结构，支持乡镇企业49

5.建立健全社会保障体系50

6.倡导社会合作，引导贫困人口自主脱贫50

7.提高妇女在反贫困中的作用50

8.统筹城乡就业制度51

【参考文献】：

52

中国反贫困政策

行管三班第三组

【摘要】

贫困是每一个国家，民族所面临的共同挑战，无论发达国家亦或是发展中国家无时无刻不在为反贫困做着不同的努力。

而贫困产生的原因也多种多样。

我国自建国以来就与贫困问题做了一番艰苦斗争，尤其是在改革开放之后，政府出台了一系列具体政策应对贫困问题，包括扶贫政策、开发政策等一系列政策，这些政策自实行以来，在一定程度上取得了一些成效，我国也从解决温饱问题逐步步入小康，人民生活水平显著提高。

然而，面对着不断扩大的贫富差距，我们反贫困面临着更为复杂的形势和环境，反贫困对我们提出了更高的要求。

通过借鉴国外一些国家的反贫困经验，为我国现行的政策提供了一些方法和路径。

我们研究反贫困政策对于我们“十二五”期间，及其之后的社会经济发展有着非常重要的意义。

【关键字】：

贫困；扶贫；政策演变；经验借鉴；问题对策

Abstract:

Povertyisanational,ethniccommonchallenge,whetherindevelopedcountriesordevelopingeveryhourandmomentnottoopposeimpoverisheddoingdifferentefforts.Whilethepovertyreasonsarevaried.SincethefoundingofnewChinasincepovertyanddoalotofhardstruggle,especiallyafterthereformandopenpolicy,thegovernmentissuedaseriesofspecificpoliciestodealwithpoverty,includingpovertyreductionpolicies,developmentpolicyandaseriesofpolicy,thesepolicysincethepractice,toacertainextent,obtainedafewresult,ourcountryalsofromtosolvetheproblemoffoodandclothingtograduallyentercomparativelywell-off,peoplelivingstandardrisessignificantly.However,inthefaceoftheexpandinggapbetweentherichandthepoor,weopposeimpoverishedfacemorecomplicatedsituationandenvironment,povertywehaveputforwardhigherrequirements.Throughdrawinglessonsfromforeigncountriesantipovertyexperience,forourcurrentpoliciesprovidesomemethodsandpaths.Westudytheanti-povertypolicyforour"TwelfthFive-YearPlan"period,extremelyaftersocialeconomicdevelopmenthasaveryimportantsignificance.

KeyWords:

Poverty;anti-poverty;policyevolution;experience;problemandcountermeasure

前言

人类社会自产生以来就出现了贫困问题，可以说贫困是与人类相伴而生的。

在经历了原始社会，农业经济社会，工业经济时代，我们社会现已进入了知识经济时代。

人们在征服自然、改造自然方面取得了巨大成就，社会生产力极大提高，相应的人民生活水平也有了极大的改善。

人们从单纯的满足物质需求变为了满足精神需要。

但面对这社会的高速发展，贫困问题却没有因此而解决，相反，我们面临的贫困问题却更加的严重。

工业革命带来了人来社会生产力的第一次大飞跃，与此相伴而来却是社会的两级分化的日益严重，贫富差距日渐扩大，生活在物质充裕的现代社会，并没有使人们感到比原始社会的人们更加的幸福。

反而人与人之间的不平衡感却逐步加深，社会矛盾也渐渐地日渐复杂化、尖锐化，究其原因关键因素还是在于社会差距。

回顾我国的发展，我国也不乏盛世，但我们未曾听说过哪个朝代能够完全解决贫困问题，只能说在某个阶段统治者将人民安抚的比较好。

而到近代由于明清统治的衰落，再加上帝国主义西方列强的入侵，我国一度成为世界上最为贫穷落后的国家，这时的贫困是普遍的贫困，绝对的贫困。

自此之后，我国进入了长达百年的贫困挣扎史，这一现状直到新中国成立才逐步改善。

新中国成立后，党和国家领导人带领中国人民进行了一系列的探索和摸索，首先是通过恢复国民生产和社会主义三大改造建立起社会主义制度。

之后又进行了人民公社化运动，经过国家和人民扥共同努力我们在一定程度上取得了一些改善。

然而由于国家的总体贫困，建国后一段时期内，我国人民还处在向解决温饱的方向奋斗。

这个时期，反贫困是全民的任务。

我国反贫困的实质性的进展应该在改革开放之后。

通过改革，国家工作重心转移到经济建设上来，同时国家还实行了一系列的开放政策，经济特区率先带领中国冲出了贫困的边缘，国民经济日渐繁荣发展。

另外，国家领导人制定发展战略时确定了共同富裕道路，即先富带后富，共奔富裕路。

在此政策的指引下，全国集中财力，政策支持东部发展，东部地区迅速发展起来。

党的十三大从社会主义初级阶段理论出发，结合邓小平1985年以来经过反复思考后得出的发展战略结论，将十二大提出的经济发展战略部署作了进一步丰富和发展，规定了三步走的发展战略部署。

具体为：

第一步到本世纪（即20世纪）八十年代末，实现国民生产总值比1980年翻一番，解决人民的温饱问题；

第二步到本世纪末，使国民生产总值再增长一倍，人民生活达到小康水平；

第三步到下个世纪中叶，人均国民生产总值达到中等发达国家水平，人民生活比较富裕，基本实现现代化。

这成为新时期党和政府及全国各族人民奋斗的总目标。

我国通过不断努力，现阶段基本实现了前两步，人民生活水品基本达到小康。

然而由于东西的不均衡发展，东西间的贫富差距迅速扩大，到现在，有人做比较说西部至少落后五十年。

温饱问题虽然基本解决，但逐步扩大的贫富差距成为了新时期、新阶段我们要不得不面对的新问题。

国家为解决贫困问题也在不同时期出台了一些政策，“国家扶贫开发小组”的成立，《八七扶贫攻坚计划》的出台，以及新世纪《农村扶贫开发纲要（2001~2010）/（2011~2020）》的颁布为我国反贫困指明了目标。

面对新时期的贫困问题，我们理应认识到我们工作的重点应该是努力缩小贫富差距，大力支持落后地区的经济发展，让东部地区支援中西部的经济建设。

因为我国现阶段的贫困问题已不是单纯的绝对贫困，不是物质生活资料的缺乏，更多的是人们心理上的主观贫困问题。

其次我国现行的城乡二元结构也是阻碍我国反贫困政策发展的一个制度陷阱。

我国城乡二元经济结构主要表现为：

城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达，而农村的基础设施落后；城市的人均消费水平远远高于农村；相对于城市，农村人口众多等。

这种状态既是发展中国家的经济结构存在的突出矛盾，也是这些国家相对贫困和落后的重要原因。

发展中国家的现代化进程，可以说在很大程度上是要实现城乡二元经济结构向现代经济结构的转换。

这些问题是需要我们面对和解决的，也是我们的政策为涉及的地方。

社会不可能存在绝对平均的状态，绝对的平均就意味着没有竞争力，社会也缺乏发展动力，而过大的社会差距则会导致社会的矛盾激化，影响社会稳定。

解决好社会贫困问题是我国刻不容缓的任务。

接下来我们就通过贫困政策的研究来了解我国的反贫困政策发展。

一、贫困的概念标准与中国当前的贫困现状

（一）贫困的概念及其原因

1.贫困的概念

贫困是一个复杂的社会现象贫困，它是伴随着人类发展而产生的。

对于贫困问题研究最早的是英国的布什和朗特里，他们与1889年就对贫困问题进行了一系列系统的研究。

目前国际上主要是从三个视角对贫困进行了定义，即资源缺乏、机会缺失、个体能力不足。

国内有学者将其定义为：

“贫困是指在特定的社会背景下，部分社会成员由于缺乏必要的资源，而在一定程度上被剥夺了正常获得生活资料参与经济和社会活动的权利，并使他们的生活的持续地低于常规生活标准。

”

落后

困难

最低

起码

缺乏

图1-1，贫困概念的不同层面

贫困主要包括绝对贫困和相对贫困两种基本类型。

所谓绝对贫困，是指在特定的社会生产方式和生活方式下，个人和家庭依靠劳动所得或其他合法收入，不能满足基本的生存需要，生命的延续受到威胁。

所谓相对贫困，一方面指随着社会经济发展，贫困线不断提高而产生的贫困；另一方面指同一时期，不同地区之间、各阶层之间、各阶层内部不同成员之间的收入差别而产生的贫困。

显然，相对贫困是与低收入概念紧密联系在一起的。

在经济发展的初级阶段，由于发展水平较低，人们更多注重绝对贫困问题；而当经济进入中高级阶段，则更多关注的是相对贫困问题。

除此之外，贫困类型还包括个人贫困、普遍贫困、结构性贫困和阶层贫困、区域贫困积累。

其他几类较好理解，在此解释一下结构性贫困。

所谓结构性贫困是指在较高的经济发展水平和人均收入的条件下，由于收入分配的不平等而导致的一部分社会成员的收入和实际生活水品明显社会低于社会平均水平，因而构成了人口中的贫困部分。

我国东部的人口基本属于这一类，而其他大部分地区则是相对贫困。

阶层贫困和区域贫困是我国贫困的主要类型。

2.我国产生贫困的原因

形成贫困的原因是多方面的，并且往往是多种因素相互叠加影响的结果。

我国由于地理、历史、社会等多方面的因素的影响导致了我国目前的贫困现状。

具体有以下因素：

1）自然因素

首先，我国位于亚欧大陆，东临太平洋，地势西高东低，西南有被称为“世界屋脊”的青藏高原。

大陆性季风气候显著，气候复杂多变，西部干旱少雨，南北气温和湿度相差较大，跨越热带，亚热带和寒温带三个气候带。

近海大陆多台风，内陆多寒潮，西北华北多沙漠，南方雨多泥石流多，河流雨季洪水多。

全国灾害气候多变，旱，涝，冻，风，沙等灾害频繁不断。

贫困地区多处于这些条件差的区域，大多是干旱严重，降水量小，又主要集中在夏季。

地表水源不能利用，喀斯特地形地表水渗漏严重。

其次，贫困地区的生态环境主要是自然资源损耗，由于过度开垦，导致草原退化，土地沙化问题，水土流失严重，人口膨胀超过土地承载能力。

也正是由于这些原因，又产生了一系列的负面效应，比如产业结构单一且不合理，基础设施差、交通闭塞等这就从一定程度上使这些地区在经济发展中处于劣势地位，从而产生了贫困的循环。

2）社会发展不均衡

中国社会的是一个比较复杂的群体社会，所以贫困问题的表现也比较突出。

在诸多产生贫困问题的因素中，社会发展不平衡是一个关键因素。

改革开放的逐步发展路线促成了东西发展差距的拉大，而城乡二元体制又使我国的城乡发展不平衡，这就在一定层面上促使我国的贫困问题的多样性，国内一些学者将其分为区域贫困、阶层贫困、农村贫困、城市贫困等不同情况，具体的表现为：

一是区域贫困与阶层贫困并存。

1994年“八七扶贫攻坚计划”中确立的592个国家贫困县或市虽在近几年中陆续有部分县市摘掉了贫困县的帽子，但仍然有相当部分贫困地区未能摆脱贫困；而城市阶层贫困问题却正在随着社会经济的发展而日显突出，据1996年的统计资料，按五等分法将城镇居民收入划分为最高、次高、中间、次低与最低收入户，上海最高收入户的人均收入是最低收入户的3.95倍，广东为4.72倍，内蒙古为5.03倍；1997年按城乡居民家庭人均收入计算，收入差距仍在扩大，收入最高的1/5人口占有全部收入的51.4%，而收入最低的1/5人口仅仅占有全部收入的4.06%；区域贫困问题与阶层贫困问题此消彼长的趋势，既反映了市场经济条件下收入分配的不平等与社会发展的不平衡，也决定了政府在继续做好扶贫工作的同时还宜及早筹划缓和阶层贫困问题的对策。

  二是乡村贫困与城市贫困并存。

从世界范围考察，可以发现发达国家的贫困人口主要集中在城市（如美国人口普查局1999年的统计表明在各大都会地区，市中心地区居民的贫困率是18.5%，比郊区居民的贫困率8.7%高出一倍多），而发展中国家的贫困人口则主要集中在乡村，中国的现实却是城市贫困与乡村贫困并存，到1998年时乡村的贫困人口比率为4.6%，城市贫困人口比率则为5.3%，城乡贫困人口在总量指标上虽然存在着一定差距，但从贫困发生率来看，城市与乡村均在4%以上，从而表明城市贫困问题日益突出。

表1-1：

城市农村的主要数据对比《中国统计年鉴-2010》

10-1人民生活基本情况

指标名称

1990

2000

2008

2009

城镇居民人均可支配收入（元）

1510

6280

15781

17175

农村居民人均纯收入（元）

686

2253

4761

5153

城镇居民人均消费性支出（元）

1279

4998

11243

12265

农村居民人均生活消费支出（元）

585

1670

3661

3993

人均储蓄存款余额（元）

623

5076

16407

19537

居民家庭恩格尔系数（%）

城镇

54.2

39.4

37.9

36.5

农村

58.8

49.1

43.7

41.0

通过上表我们可以看出农村城市间的差距还是很大。

纵向上看，从1990年到2009年将近30年的发展我国城市居民和农村居民的收入有了很大提高，但我们明显可以发现城市居民收入明显高于农村。

横向上看，城市的各项指标是明显高于农村的。

3）人口增长过快，素质差，文化低，思想落后

贫困地区的一大特征就是人口多、增长快这就需要投入更多的基础物质用于供养多出的人口，减少了发展资金。

另外，贫困地区的思想观念落后，受教育水平地，自我脱贫能力差。

4）市场经济发育迟缓

但事实上，贫困是由多方面因素引起的，其特征也表现在诸多方面，是一种“综合征”。

世界银行在《世界发展报告2000/2001》中认为，贫困者具有三个动态特征：

第一，缺少机会参与经济活动；第二，在一些关系自己命运的重大决策上没有发言权；第三，易受到经济及其他冲击的影响，如疾病、粮食危机、经济萧条等。

这说明，贫困不单纯是低收入的问题，还体现在发展机会、社会平等和政治参与等诸多方面。

（二）中国的贫困评判标准

目前，中国还缺乏统一的国家贫困标准。

由于受城乡分割体制的影响，长期以来中国对城乡居民实行不同的户籍管理制度，采用不同的收入统计指标和贫困线标准，二者享受不同的公共服务和福利。

下面分别讨论中国的农村和城市贫困标准。

1.现行的农村贫困标准

由于历史的原因，我国未制定过统一的贫困线，但针对农村实际的情况，我国在后期也提出过一些贫困标准。

中国现行的农村贫困标准是国家统计局农调总队在1986年对全国6．7万户农村居民收支调查资料进行计算后得出的。

主要是采用以基本生存需求为核心的生存绝对贫困概念作为计算农村贫困标准的基础。

基本生存需求包括两个部分：

一部分是食物贫困线，即满足最低营养标准（2100大卡）的基本食物需求，另一部分是非食物贫困线，即最低限度的衣着、住房、交通、医疗及其他社会服务的非食品消费需求。

2.我国现行的城市贫困标准

　　目前，中国还缺乏一个科学统一的城市贫困标准。

各部门对城市贫困人口的范围界定和理解具有较大差异。

劳动和社会保障部门把贫困人口看成是失业下岗人员和离退休职工（尤其是指原属国有企业的职工），民政部门将最低生活保障对象视为贫困人口，工会系统把贫困人口视为“基层单位特困职工”，而统计部门一般把收入分组中最低收入户组的5%确定为贫困人口。

中国学术界对城市贫困标准的测算也存在争议。

现在我国常用的城市贫困标准测量方法大体可以归为四类：

市场菜篮法、恩格尔系数法、生活常态法和国际贫困线标准。

市场菜篮法又称“标准预算法”，该方法要求确定一张生活必需品的清单，内容必须包括维持为社会所公认的最起码的生活水准的必需品的种类和数量，然后根据市场价格来计算拥有这些必需品需要多少现金，以此来确定现金金额的贫困线，又称最低生活保障线法，主要衡量绝对贫困。

恩格尔系数法是国际上常用的一种测定贫困线的方法。

恩格尔系数是家庭食品支出与总收入的比值，它随家庭收入的增加而下降，即恩格尔系数越大就越贫困。

生活常态法是英国学者汤森提出的，它是一种以缺乏作为衡量标准的测量方法。

汤森将缺乏归结为7种物质缺乏和6种社会缺乏，如果他们不享有这些指标，则被认为是贫困者。

国际贫困标准实际上是一种收入比例法。

它显然是以相对贫困的概念作为自己的理论基础的。

经济合作与发展组织在1976年组织了对其成员国的一次大规模调查后提出了一个贫困标准，即以一个国家或地区社会中位收入或平均收入的50%作为这个国家或地区的贫困线，这就是后来被广泛运用的国际贫困标准。

当前，各地在城市贫困标准制定方面主要存在以下问题：

第一，由于中央政府至今没有制定出科学合理的、全国通用的方法来指导地方政府进行测算，各级政府主要依靠零星调查和估计得出各地城市贫困人口的数量，而且调查方法和覆盖面都有较大差异，很难反映实际的城市贫困状况。

第二，目前多数官方统计资料将最低生活保障线视为各个城市的贫困标准，但是，已经制定的最低生活保障线多是建立在主观判断及其他人为因素之上，很难客观反映城市贫困状况。

各个城市往往根据地方财力来确定其最低生活保障线和救助人群规模，其标准的高低与城市经济实力和政治地位密切相关。

第三，没有将流动劳动力，尤其是“农民工”纳入城市贫困人口统计中，在一定程度上低估了城市贫困人口数量。

（三）当前中国的总体贫困状况

我国通过一系列的政策措施，目前我国的贫困状况已由以前的全民的普遍贫困演变为区域地区的个体贫困和相对贫困。

20世纪90年代以前，中国的贫困问题主要表现为农村贫困。

随着市场化改革的推进，以及社会保障体制改革的滞后等原因，当前中国的贫困问题已经发展成为农村贫困与城市贫困并存的局面。

由于二者产生原因、贫困主体和发展历程的不同，其现状特征存在一定的差异性。

1.农村贫困状况

图1-2：

1978－2005年中国农村贫困人口规模和贫困发生率

其一、农村绝对贫困人口数量继续下降，但减贫速度放慢

通过上边的图表，我们可以发现自1978年以来，我国农村的贫困人口和贫困发生率都有所下降。

1978年，中国农村贫困人口高达2.5亿人，贫困发生率达30.7%。

改革开放以来，经过中国政府的不懈努力，农村贫困人口持续下降，到1990年已下降到8500万人，贫困发生率为9.4%；2000年又下降到3209万人，贫困发生率为3.4%。

在“十五”期间，中国农村绝对贫困人口减少了844万，到2005年底已下降到2365万人，贫困发生率下降为2.5%。

初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口从2001年底的6102万人减少到2005年底的4067万人，减少2035万人。

近年来，中国农村贫困规模整体上呈下降趋势，但减贫速度明显放慢。

1979年－1990年，中国农村贫困人口平均每年减少1375万，1991年－2000年平均每年减少529.1万，2001年－2005年平均每年只减少168.8万。

　其二、农村贫困人口主要集中在西部地区、重点扶贫县和粮食主产区

目前，中国的农村贫困人口主要集中在西部地区。

2005年，西部农村绝对贫困人口高达1202万人，占全国农村贫困人口的比重为50.8%，比2003年提高1.8个百分点。

西部地区的贫困发生率也明显高于东部和中部地区，2005年达5.2%，而东部和中部分别只有0.8%和2.5%。

西部的农村贫困人口主要分布在贵州、云南、西藏、甘肃、青海、新疆等省份，其中居住在山区的绝对贫困人口占50%，连续贫困群体有76%居住在资源匮乏、环境恶劣的深山区、石山区、高寒山区和黄土高原地区。

中国现有国家扶贫开发工作重点县592个，其中东部72个，中部204个，西部316个，分别占全国的12．2%、34．4%和53．4%。

截至2005年底，在592个国家扶贫开发工作重点县中，农村贫困人口为1433万人，占全国农村贫困人口的60．6%；低收入人口2191万人，占全国农村低收入人口的53．9%。

此外，2004年，592个国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入只有1585元，仅相当于全国农民人均纯收入的54．4%（国家统计局农村社会经济调查司，2006）。

粮食主产区也是农村贫困人口集中分布的地区。

（3）特殊群体农村贫困发生率较高

特殊群体包括少数民族和残疾人，该群体贫困发生率较高。

在592个国家扶贫开发工作重点县中