赤峰市松山区土地利用总体规划.docx
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赤峰市松山区土地利用总体规划
赤峰市松山区土地利用总体规划
（2009-2020年）
赤峰市松山区人民政府
2019年4月
前言
为保证松山区社会经济持续、稳步发展，进一步落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，对土地利用实行严格用途管制，统筹安排各业用地，促进土地资源节约集约利用和优化配置，根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，按照《赤峰市土地利用总体规划（2006－2020年）》的要求，编制《松山区土地利用总体规划（2009－2020年）》（以下简称《规划》）。
《规划》全面分析了松山区规划基期年土地利用现状及面临的形势和任务，依据社会经济发展战略、土地利用战略与目标，制定了各业用地结构与布局优化调整方案，进行了主要用地规划和空间管制引导，提出了规划实施的保障措施，以合理利用和保护土地资源，保障经济社会持续、稳步发展的合理用地需求。
一、规划的目的和任务
1、规划的目的
以科学发展观为指导，认真落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，充分发挥区域资源优势，以优化城乡用地结构与布局、构建和谐社会为理念，对土地利用实行严格的用途管制，强化土地的宏观调控，协调部门和产业间的用地矛盾，统筹安排各类各业用地，以控制建设用地规模为重点，对非农业用地由外延增量为主，转变为内涵挖潜为主，努力实现宏观土地利用方式的根本转变，加大土地整理和复垦力度，有计划的开发后备土地资源，促使土地资源集约利用和优化配置，为保障国民经济持续快速健康发展服务。
2、规划的任务
（1）加强对耕地、永久基本农田保护
（2）形成城乡区域统筹的土地利用格局
（3）统筹各业各类用地
（4）控制中心镇区建设用地规模，提高节约集约用地水平
（5）保护和改善土地生态环境
二、规划基本原则
1、宏观目标与因地制宜相结合的原则
在赤峰市规划宏观目标的导向下，从松山区实际情况出发，坚持因地制宜，讲究实效以解决当地土地开发、利用、整治保护中的实际问题为出发点和归宿。
2、坚持严格保护耕地，严格控制建设用地的原则
坚持以保护农用地，特别是耕地为重点，正确处理好新形势下城乡建设，经济发展与农用地保护的关系，注重生态环境建设和保护，进一步强化对永久基本农田的保护和整理，推进单一数量上保护向数量、质量和生态全面管护的转变。
3、保障社会经济可持续发展用地的原则
按照全面、协调、可持续发展的要求，合理安排非农建设用地和生态环境保护用地，重点保障中心城区、重要建制镇用地；保障民生工程、能源、交通、水利等基础设施以及高科技、环保型农畜产品加工业、风电设备制造业、矿产资源开发、新能源等支柱产业发展用地，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。
4、坚持节约与开发并举，提高土地利用率的原则
围绕建设资源节约型社会的目标，各业用地走内涵与外延相结合，以内涵挖潜为主的发展道路，促进土地利用方式的根本改变，提高土地集约利用水平。
进一步加大土地整理复垦力度，适度开发宜农土地后备资源。
5、刚性与弹性相结合，提高规划的可操作性
严格按照赤峰市下达的约束性、预期性指标执行，充分考虑如何应对市场经济条件下影响规划的不确定因素，在规划编制过程中，合理创新，使规划对于区域经济社会发展和土地利用具有更强的适应性、指导性，提高规划的可操作性。
6、坚持保护和改善生态环境、保障土地资源的可持续利用的原则
按着保护优先，兼顾治理的要求和国家的统一部署，合理安排生态建设和环境保护用地，推进国土资源综合整治和国土安全保障建设，确保土地资源的永续利用。
7、坚持占用耕地与开发复垦耕地相平衡的原则
加大村庄整治力度，认真贯彻“城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的要求，把城镇、中心村和工业园区建设规模扩大。
与农村居民点用地整理，乡村工业用地整理退换结合起来。
落实保障发展与保护耕地“双保、双赢”，确保占补平衡。
三、规划的依据
1、法律法规:
（1）《内蒙古自治区实施<中华人民共和国土地管理法>办法》；
（2）《永久基本农田保护条例》；
（3）《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资源厅[2009]43号）；
（4）内蒙古自治区国土资源厅《关于开展盟市县级土地利用总体规划修编工作的通知》（内国土资发[2009]25号）；
（5）《国土资源部办公厅关于印发县乡土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土厅发[2009]51号）；
（6）内蒙古自治区国土资源厅《转发国土资源部关于加强市县乡级土地利用总体规划成果核查工作的通知》（内国土资字[2010]65号）；
（7）《县级土地利用总体规划编制规程》；
（8）《县级土地利用总体规划制图规范》。
2、相关规划:
（1）《赤峰市土地利用总体规划（2006—2020年）》；
（2）《赤峰市松山区土地利用总体规划（1996－2010年）》；
（3）《赤峰市松山区城市总体规划（2003-2020）》；
（4）《赤峰市松山区国民经济和社会发展“十三五”规划纲要》。
3、其他依据：
（1）全国第二次土地调查成果；
（2）《赤峰市松山区统计年鉴（2005－2009）》等。
四、规划范围
规划范围为松山区行政管辖范围，规划区土地总面积为562898.34公顷。
包括穆家营子镇、初头朗镇、大庙镇、王府镇、老府镇、哈拉道口镇、上官地镇、安庆镇、太平地镇、当铺地满族乡、夏家店乡、城子乡、大夫营子乡、岗子乡共14个乡镇。
五、规划期限
规划期限为2009—2020年，2008年为基期年，2020年为目标年。
第一章规划修编背景
第一节区域概况
松山区位于内蒙古自治区东部，赤峰市中南部，七老图努鲁儿虎山地和赤峰黄土丘陵复合截接部位，西辽河水系上游。
地理坐标为北纬42°01ˊ～42°43ˊ，东经117°47ˊ～119°39ˊ。
地理图像呈不规则的多边形，东西长152.50公里，南北宽77公里。
北与翁牛特旗、克什克腾旗接壤；南与喀喇沁旗和元宝山区毗邻；东隔老哈河与敖汉旗及辽宁省建平县相望；西与河北省接壤。
土地总面积562898.34公顷，辖7个街道办事处、9个镇、5个乡，246个行政村，2008年末总人口586726人。
松山区地处燕山山脉北麓，境内山峦绵延起伏，川谷纵横交错，地势西北高，东南低，呈波状倾斜。
海拔高度自东向西为436米-2067米，地貌类型多样，山地丘陵为主。
属温带大陆性季风气候。
年平均气温8.6℃。
最冷月1月，平均气温-20℃；最热月6月，平均气温23℃。
年降水量280毫米，年蒸发量1482.2毫米。
年日照时数3062.1小时，无霜期133天。
全区耕地土壤共有7个土类：
棕壤、褐土、黄绵土、风沙土、草甸土、黑钙土、黑垆土。
本区多年平均水资源总量为37849万立方米，其中多年平均地表水资源量24570万立方米，多年平均地下水资源量13279万立方米，地下水资源中可开采量为12387万立方米。
地下水类型主要为基岩裂隙水，分布面积广，厚度较大，裂隙发育；此外还有玄武岩成岩裂隙水和风化裂隙水、玄武岩裂隙水、花岗岩裂隙水、变质岩裂隙水，分布在区境部分地区。
本区区域地质复杂，成矿地质条件优越，矿产资源丰富，已探明40余种矿藏。
金属矿主要有金、银、铜、铁、铝、锰、钼等；非金属矿有玄武岩、萤石、水晶石、大理石、冰洲石、沸石、珍珠岩、膨润土、铝质板岩、高岭石等；燃料矿有煤、石油、天然气、油页岩等。
松山区具有得天独厚的区位优势。
距北京486公里，国道111、305、306线和丹锡、大广高速公路以及京通、赤锦、赤沈铁路穿境而过，是联结东北和华北两大经济区的重要枢纽，依托京、津、唐、沈、大市场，可通联蒙古和俄罗斯边贸口岸。
松山区历史遗址较多，是举世闻名的“红山文化”、“夏家店文化”发祥地，辽代缸瓦窑遗址被誉为“草原瓷都”，夏家店遗址群、燕长城遗址被确定为国家重点文物保护单位，夏家店下层文化—石城遗址被评为2006年度中国六大考古新发现之一。
松山区依靠科技进步和结构调整，经济势头强劲。
地区生产总值实现81.9亿元，增长22.1%；财政收入完成4.66亿元，增长16.7%；规模以上固定资产投资完成51.2亿元，增长5.4%。
工业增加值实现34.4亿元，增长44%，增幅居全市第一。
其中，规模以上工业增加值完成27.1亿元，增长54.4%，增幅居全市第一。
社会消费品零售总额实现44.2亿元，增长24.8%,总额首次跃居全市第一。
城镇居民人均可支配收入达到12000元，农民人均纯收入达到5494元。
第二节土地利用现状
根据2008年松山区土地利用现状调查数据，全区土地总面积为562898.34公顷。
其中农用地面积369261.5公顷，占总面积的65.60%；建设用19206.47地面积公顷，占总面积的3.41%；其他土地面积174430.37公顷，占总面积的30.99%。
表1—12008年松山区用地结构表
单位：
公顷
地类
面积
比重
农用地
369261.50
65.60%
建设用地
19206.47
3.41%
其他土地
174430.37
30.99%
一、农用地结构与布局
1、耕地面积181374.25公顷，占土地总面积的32.22%，占农用地的49.12%。
主要分布在东部和南部的西辽河冲积平原及支流河谷平原区。
2、园地面积1131.23公顷，占土地总面积的0.20%，占农用地的0.31%，主要分布在穆家营子镇、上官地镇和老府镇等建制镇周围地区。
3、林地面积174338.25公顷，占土地总面积的30.97%，占农用地的47.21%，主要集中分布在老府镇、大夫营子乡、大庙镇、城子乡等乡镇，其他乡镇分布比较均匀。
4、牧草地面积436.72公顷，占土地总面积的0.08%，占农用地的0.12%，在全区各乡镇零星分布。
5、其他农用地面积11981.05公顷，占土地总面积的2.13%，占农用地的3.24%。
二、建设用地结构与布局
1、城乡建设用地面积15795.55公顷，占土地总面积的2.81%，占建设用地的82.24%，主要集中在主城区及各乡镇政府所在地，其中穆家营子镇和安庆镇城乡建设用地面积较大。
2、交通水利及其他建设用地面积3410.92公顷，占土地总面积地0.61%。
其中交通运输用地面积1611.85公顷，占土地总面积的0.29%，水利设施用地面积1608.61公顷，占土地总面积的0.29%，其他建设用地面积190.46公顷，占土地总面积0.03%。
三、其他土地结构与布局
其他土地中，水域面积10837.4公顷，占土地总面积的1.93%，占其他土地的6.21%，自然保留地面积为163592.97公顷，占土地总面积的29.06%，占其他土地的93.79%。
第三节上轮规划实施评价结论
上轮规划自批准实施以来，松山区各级政府和土地行政主管部门依据土地利用总体规划实施土地用途管制，综合平衡土地供需矛盾，优化土地利用结构和布局，土地利用总体规划的龙头作用得到有效发挥，土地利用总体规划的法律性和权威性得到社会各界的普遍认同和尊重。
上轮规划的实施，较好保护了耕地，改善了区域生态环境，有效控制了建设用地规模，促进了土地节约集约利用，提高了土地管理和利用效益，保证了土地资源的可持续利用。
一、规划实施取得的成效
1、以耕地和林地保护为重点，进一步健全了耕地和永久基本农田保护体系。
2、确保了国家、自治区重大基础设施建设用地需求，为地方经济建设提供了用地保障。
3、建立了“指标与分区相结合”的土地利用规划模式，有效实施了土地用途管制。
4、土地利用总体规划认知度得到提高，公众参与范围扩大。
二、规划实施存在的主要问题
1、规划方案缺乏弹性，用地指标分配不合理，用地布局与实际用地需求结合不够紧密，导致规划的前瞻性、预见性、可操作性不强。
2、规划实施管理手段相对落后，不适应国民经济与社会发展对土地管理工作的要求。
3、与相关规划的协调存在一定的困难，实施难度较大。
4、规划实施的保障措施不健全，规划内容难以充分落实。
第四节土地利用面临的机遇与挑战
一、面临的机遇
松山区是赤峰市中心城区的组成部分，是赤峰市的政治经济文化中心，也是联结蒙、冀、辽经济的重要枢纽地区。
国家实施西部大开发和振兴东北老工业基地战略以来，松山区经济社会面临着良好的发展机遇。
赤峰市正处于城市化，工业化、农牧业产业化加速发展的时期，产业结构调整、升级进一步加大，松山区作为中心城区，集聚辐射能力大幅增强，为承接国家产业转移，全面提升地方产业优势、优化经济结构带来机遇。
国家继续实施西部大开发和振兴东北老工业区的政策，产业政策更加明确、实施一系列促进民族地区加快发展的政策措施，有利于松山区产业持续健康的发展。
依靠优越的区位，禀赋的资源条件和国家政策支持力度的不断加大，充分发挥本地域土地资源优势、重点发展农牧业加工、商贸集散、机械设备制造、采矿加工等对区域经济有拉动力的工业项目，是松山区实现跨越式发展的重要机遇。
松山区是自治区和赤峰市重要生态屏障地区，国家和自治区对生态保护建设的更加重视及赤峰市“生态立市、工业强市、科教兴市”的战略实施将会为松山区的生态、居民点及工矿用地的合理布局、生态环境治理和规划带来难得的机遇。
二、面临的挑战
经济社会的快速发展和生态环境保护对土地利用管理工作提出了更高要求。
经济发展水平相对较低，基础设施薄弱以及土地利用和管理中存在的各种现实问题，将使松山区土地利用中的供需矛盾和各种深层次问题进一步显现。
1、松山区耕地总体质量有待提高，农业基础设施建设尚待加强。
耕地条件差，坡耕地较多，形成了大量的中低产田，虽然近些年来国家投资开展了土地整理、农业综合开发等农田基本建设，但其范围和数量所占比例仍然较低，还有大面积的耕地缺乏农田基本建设保障。
所以必须要加大土地整理和农田基本建设力度，提高耕地的质量和生产力。
2、建设用地需求不断增长，用地供给面临较大压力。
规划期间，城镇化、工业化和农林牧产业的发展，社会主义新农村建设等都需要土地的支撑，各部门本着节约集约用地的原则，按照区别对待，有保有量和“新增指标保重点，一般项目靠挖潜”的方式，合理安排各类建设项目时序，也很难满足经济社会发展的用地需要，所以建设用地缺口较大，土地供给面临着压力，未来协调土地利用矛盾和各方面利益的难度加大。
3、土地生态环境保护形势严峻，整治力度有待加强。
松山区生态环境相对比较脆弱，土地沙化、水土流失不仅恶化生态环境，而且吞噬着适于人类生存和发展的绿色空间。
因此，规划期内保障必要的生态建设用地，防止土地退化，并在现有的技术水平条件下，对严重退化的土地采取还林还草方式、杜绝乱砍滥伐等多方面条件改善生态环境，便于提高全区土地资源的可持续利用与经济社会的可持续发展。
4、协调农、林、牧用地矛盾。
由于历史遗留问题和管理体制原因，在未来相当长的一段时期内全区农、林、牧用地矛盾依然存在，随着农业产业结构的不断优化和调整，退耕还林、还草等土地利用结构调整的实施，涉及到广大农牧民切身利益，加之行业用地和部门管理之间不能充分协调导致土地管理方面混乱，直接影响全面土地利用结构优化和土地资源配置与整理。
5、土地利用规划实施管理保障体系亟待完善。
土地利用总体规划重在制定、贵在实施。
规划的编制和实施是一个有机整体，本轮规划应在总结上轮规划编制与实施过程中的经验与不足，加强土地利用规划的实施管理，发挥土地利用规划对土地资源配置的宏观调控与引导作用，协调好土地利用活动中各方面的利益关系，解决人口增长、经济建设、资源利用与生态环境可持续发展间的诸多问题，充分研究、科学分析后建立相应的土地利用规划实施管理保障体系，为构建松山区经济发达、社会和谐、资源节约、环境友好、文化繁荣、生态宜居的整体环境提供有力保障。
总之，松山区土地利用和管理的机遇与挑战并存，机遇大于挑战。
土地利用规划必须立足于科学发展观，妥善处理保障发展与保护耕地、牧草地的关系，统筹土地资源的开发、利用与保护，积极探索土地利用与管理的新方法、新模式、新机制，促进土地资源可持续利用和经济社会又好又快发展。
表1—22008年松山区各类用地结构表
单位：
公顷、%
地类
2008年面积
总面积的比重
二级分类比重
农用地
小计
369261.50
65.60
100.00
耕地
181374.25
32.22
49.12
园地
1131.23
0.20
0.31
林地
174338.25
30.97
47.21
牧草地
436.72
0.08
0.12
其他农用地
11981.05
2.13
3.24
建设用地
小计
19206.47
3.41
100.00
城乡建设用地
15795.55
2.81
82.24
交通水利及其他建设用地
3410.92
0.61
17.76
其他土地
小计
174430.37
30.99
100.00
水域
10837.40
1.93
6.21
自然保留地
163592.97
29.06
93.79
第二章规划目标
第一节社会经济发展战略定位及发展目标
松山区是赤峰市的政治、经济、文化中心，是联结东北和华北两大经济体的重要枢纽。
一、松山区的发展战略定位
坚持以党的十九大精神为指导，深入落实科学发展观，围绕富民强区为目标，积极推进新型工业化、农牧业产业化、城镇化和可持续发展战略；大力推广农牧林各业，以运用科学技术为主，形成了粮食、甜菜、烤烟、蔬菜、养殖、林木等六大主导产业；以做大做强中心城区为着力点；以经济产业、新型服务业和房地产开发业为重点，推动第三产业快速发展。
实现工农牧全面发展，努力建设富裕民主和谐的新松山。
二、社会经济发展目标
以《松山区村镇体系规划（2007—2020）》、松山区政府工作报告及“十三五”规划目标为依据，松山区经济发展目标如下：
松山区紧紧围绕全区经济发展的总体战略目标，优化结构，尽快提升人均生活水平，到2020年使全区人均经济水平处于赤峰市前列，人民生活水平比较富裕，生活质量普遍提高，建立完善的社会主义市场经济运转机制和开放型经济体系，把松山区建设成为生活、生产相融合的，布局合理、功能完善、环境优美、具有浓郁的地方特色和丰厚文化底蕴的宜居生态区。
1、2020年全区地区生产总值达到360亿元。
2、2020年城镇居民和农村居民人均可支配收入分别达到29900元和12500元。
3、2020年全社会固定资产投资达到422亿元，社会消费品零售总额达到230亿元。
4、2020年生态环境恶化的趋势得到有效遏制，城镇空气质量达到国家二级标准，三废处理率达到自治区平均水平。
第二节土地利用战略目标
“十三五”时期，是松山区全面实现小康社会目标，构建社会主义和谐社会的关键时期，统筹各业各类用地需求和科学分析土地供给能力；并以可持续发展为原则确定规划期内土地利用战略任务：
一、切实保护耕地，统筹安排农用地
坚持严格的耕地保护制度，布局总体稳定，严格控制非农建设占用耕地尤其是永久基本农田，加强对耕地的保护和建设。
推进土地整理、复垦和开发，确保补充耕地的质量。
二、形成城乡区域统筹的土地利用格局
统筹城乡土地利用，迁并整合农村居民点，因地制宜形成城镇和农村居民点集聚发展的土地利用格局，盘活存量建设用地，合理调整布局，挖掘用地潜力。
三、协调土地利用与生态环境建设
坚持保护优先、保护与建设并重的方针，充分发挥土地利用的经济、社会和生态效益,为国民经济和社会的可持续发展创造良好的土地条件。
四、因地制宜发展主导产业
根据松山区土地利用现状，因地制宜发展农业、生态林业、畜牧业、旅游产业建设，促进农村产业结构调整，加强工业化建设。
第三节土地利用规划目标
按照“十三五”规划目标，依据《赤峰市土地利用总体规划（2006—2020年）》下达的松山区土地利用调控指标，结合松山区土地利用状况，提出松山区规划期内的土地利用目标。
一、耕地和永久基本农田保护目标
严格保护耕地和永久基本农田，提高农业综合生产能力，保护耕地资源和农业生态环境。
到2020年全区耕地保有量不低于148800公顷，永久基本农田保护面积保证121661.90公顷，永久基本农田保护率达到81.76%。
二、建设用地控制目标
在保障经济平稳较快发展前提下，充分考虑社会经济发展阶段和集约用地发展趋势，严格控制建设用地总规模。
到2020年，全区建设用地总规模达到21586.83公顷；城乡建设用地规模不突破18271.59公顷；其中城镇工矿用地规模预期达到6026.90公顷；2008至2020年，新增建设用地总量预期达到4257.43公顷，新增建设占用农用地规模预期达到2831.73公顷，新增建设占用耕地规模不突破1823.32公顷，补充耕地1823.32公顷。
三、土地生态保护目标
松山区的2020年园地面积指标为1370.00公顷，规划期内大力发展园地，促进园地质量全面提高。
2008年林地面积为174338.25公顷，由于因地制宜发展生态林业、扩大生态林建设是本轮规划的土地利用战略目标，因此本轮规划的2020年林地面积为175240.00公顷，比基期年林地面积增加901.75公顷，符合土地利用战略目标。
2008年牧草地面积为436.72公顷，2020年指标为435.00公顷。
四、土地整理复垦开发目标
规划期内，加大土地整理复垦开发力度，田、水、路、林、村综合整治和建设用地整理取得明显成效。
到2020年，通过土地整理复垦开发补充耕地不低于1823.32公顷。
规划期间松山区的土地利用主要控制指标（见表2—1）。
表2—1松山区土地利用主要指标调控表
单位：
公顷
指标
2008年
2017年
2020年
指标属性
耕地保有量
181374.25
180832.95
148800.00
约束性
永久基本农田保护面积
114260.38
121661.90
121661.90
约束性
园地面积
1131.23
1117.27
1370.00
预期性
林地面积
174338.25
173879.32
175240.00
预期性
牧草地面积
436.72
432.18
435.00
预期性
其他农用地
11981.05
12394.64
4511.73
预期性
建设用地总规模
19206.47
20470.45
21586.83
预期性
城乡建设用地规模
15795.55
17651.70
18271.59
约束性
城镇工矿用地规模
3866.77
5227.54
6026.90
预期性
交通水利及其他建设用地规模
3410.92
2818.75
3315.24
预期性
新增建设用地总量
-
-
4257.43
预期性
新增建设占用农用地规模
-
-
2831.73
预期性
新增建设占用耕地规模
-
-
1823.32
约束性
整理复垦开发补充耕地义务量
-
-
1823.32
约束性
人均城镇工矿用地（平方米/人）
-
-
234.98
约束性
第三章土地利用结构与空间布局调整
按照实现经济社会快速发展的总体要求，结合松山区的各专项发展规划，合理利用土地，优化空间布局，确保耕地质量有提高。
第一节土地利用结构调整
一、农用地结构调整
1、耕地
2008年全区耕地面积为181374.25公顷，到2020年全区耕地面积控制在148800公顷以上，2008年至2020年，建设占用耕地1823.32公顷，土地复垦开发补充耕地1823.32
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