论我国金融监管制度的完善.doc
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论我国金融监管制度的完善
目录
目录 1
中文摘要 2
Abstract 3
引言 4
一、金融监管的概述 4
（一）金融监管的含义 4
（二）金融监管的目标及原则 5
1.金融监管的目标 6
2.金融监管的原则 7
（三）现今世界监管模式的主要分类 8
二、我国金融监管制度的历程及金融法律体系的现状 9
（一）我国金融监管的历程 9
（二）我国金融监管制度的现状 11
1.金融监管法律体系不完备 11
2.金融监管有效性不强 12
3.金融监管的成本高效率低 12
4.金融监管的自我监管不足 13
5.缺乏国家间的全面合作 13
三、如何完善我国的金融监管制度 13
（一）确立金融行业的混业监管模式 13
1.加入WTO促进了金融业的混业经营 13
2发展资本市场需要混业经营 14
3完善自律监管机制，提高金融机构自身的风险控制能力 14
（三）借鉴外国成功的监管经验 15
（四）加强金融监管立法，改变现有金融监管法律制度在操作层面上的不足 16
1.监管立法应顺应放松管制、鼓励竞争和创新的需要。
16
2.加紧研究制定对金融控股公司的监管法规 17
（五）加强国际合作 20
1.在我国的主要金融监管机构内部成立专门机构来加强和负责协调国际银行监管合作工作 20
2.与国际金融监管机构加强合作 20
3.与其他国家监管机构加强合作 20
4.新资本协议要求，监管当局必须在强化合规性监管的同时重视安全性监管，逐步强化对商业银行的资本充足率约束 20
参考文献 22
后记 23
中文摘要
随着经济全球化和全球金融一体化的不断深入，金融监管越来越受到各国政府和理论界的重视。
金融监管是一项专业性、技术性都很强的工作。
波及全球的次贷危机暴露了美国在金融系统风险监管上存在的巨大漏洞，也为世界各国提出了金融监管的新课题。
在充分分析我国金融业监管不足的基础之上，针对我国金融监管制度暴露出的不足之处，在深刻认识我国国情的前提下，主要借鉴各国在金融监管体制改革的先进经验，对我国金融监管体制改革提出了若干建议。
关键字：
金融监管；监管模式；混业经营；统一监管
Abstract
Withthedeepeningofeconomicglobalizationandglobalfinancialintegration,moreandmoretheattentionofGovernmentsandtheworldoffinancialregulation.Financialregulationisaprofessional,verytechnicalwork.
HaveglobalsubprimemortgagecrisisexposedtheUnitedStatesgreatvulnerabilityonriskmanagementinthefinancialsystem,butalsoforthecountriesoftheworldthenewsubjectsoffinancialsupervision.InthefullanalysisofChina'sfinancialsectoronthebasisofinadequatesupervision,exposedtheshortcomingsofChina'sfinancialsupervisionsystem,onthepremiseofprofoundlyunderstandChina'ssituation,majordrawontheadvancedexperienceofthecountriesinthereformofthefinancialregulation,onChina'sfinancialsupervisionsystemreformmadeanumberofrecommendations.
keywordsfinancialregulation;regulatoryapproach;mixedoperation;unifiedsupervision
引言
近半个世纪以来，美国一直作为全球金融市场的中心和楷模，引领着世界金融市场的发展方向。
因此美国的金融监管模式及相关金融法律制度，也是许多国家学习和效仿的对象。
然而，2008年始于美国而席卷全球并对实体经济产生重大影响的次贷金融危机却引起了人们对这一体系的沉痛反思。
危机不仅令美国包括华尔街巨头的雷曼兄弟在内的众多金融机构大量倒闭，就连一直以经营稳健著称的欧洲银行，也因投资于次级按揭贷款金融产品而遭受巨大损失。
美国金融危机通过金融系统网络而逐渐蔓延演变成全球性的金融危机，造成全球许多国家出现了投资次级债的损失。
广泛传播的损失很容易被市场消化，但传播的紧张情绪和风险厌恶却极其容易被传染。
从全球范围上看，直接的金融危机蔓延已经为各个国家所控制，但金融危机产生的心理危机仍在蔓延。
此次金融风暴给全球金融业造成的巨大的冲击，实体上和心理上的冲击使得金融监管的重要性被放在了越来越突出的位置。
传统的金融监管理论是从金融市场失灵的角度对政府进行金融监管的原因进行分析，但是这种分析方法并不能很好的解释金融监管的全部发展和历史演变，尤其是不能解释以下问题：
相同的国家在不同的时期为何具有不同的金融监管特征？
不同的国家为何具有不同的金融监管特征？
转换思维，从金融监管法律制度方面来分析，可以做到未雨绸缪，有的放矢，以以上的问题得到更好的解决，提出更好的政策及立法建议，为我金融监管法律立法做出应有的贡献。
一、金融监管的概述
（一）金融监管的含义
所谓金融监管，就是对金融行业的监督和管理。
它是指一个国家的中央银行或其他金融监督管理机构依据国家法规的授权对金融业实施监督、管理的称谓[1]（戴相龙，黄达．中华金融词库．北京：
中国金融出版社，1998：
142）。
。
从范围上区分，金融监管的涵义有广义和狭义之别，广义的金融监管不仅包括中央银行或者其他金融监管机构对金融体系的监管，还包括金融机构内部的管理、同业自律组织的监督、社会中介组织的监督等等。
而狭义的金融监管仅指金融主管机构实施的监管。
本文重点研究的是狭义上的金融监管。
如果按照金融监管的主体、客体、方法这种概念方式给其定义，又可以将金融监管概括为：
一国金融主管机关以经济金融体系稳定、有效运行为目标，依据法律和其他规范对金融主体及其经营活动进行的检查、稽核、协调和组织。
实施金融监管的主体主要包括中央银行和其他金融监管机构。
金融监管的对象是整个国家或地区的金融体系，监管范围是金融业的全部金融活动。
（二）金融监管的目标及原则
金融监管行为一般体现出国家对金融的指导思想，但是总的来说其的最终目标是通过对金融机构及其活动的监管来维护金融制度的稳定、健全、高效的运行。
金融监管作为一种特定内涵的政府规制行为，必然有其特定的和更为具体的目标。
为了确保监管目标的权威性和稳定性，世界上大多数国家的金融法律、法规都对之作了明确而具体的规定，当然也有个别国家把监管目标隐现于该法的整体目标之中。
如美国《联邦储备法》的第1条就明确该法目的之一是“建立美国境内更为有效的银行监管制度”。
日本《普通银行法》第l条则明确，监管是以银行业务的公共归属为前提条件的，以维护信用、确保存款人的权益、谋求金融活动的顺利进行，并保持银行业务的健全而妥善地运营，有助于国民经济健康稳健的发展。
由于各国的经济发展水平、国家性质、社会制度、金融业发展的历史不同，各国的金融监管的目标也不会完全一致，并且随着历史时期的不同，宏观观经济环境的不同金融监管的目标也发生变化，但总的来说维护金融体系的安全与稳定，维护正常的金融秩序，保护存款人和社会公众的利益；促进金融业的发展是各国金融监管目标体系中最主要的内容。
1.金融监管的目标
（1）保证金融机构的正常经营活动，维护金融体系的安全与稳定
金融业的安全与稳定是金融业健康发展的重要标志，也是金融监管的重要目标。
金融业与一般行业相比，其经营方式和经营的产品不同:
金融业经营的商品是货币，一方面它吸收公众的存款，另一方面又将吸收的存款转化为对社会大众的贷款，金融机构本身对这些“产品”只具有使用权，而非所有权，贷出去的款项还要收回来，并按时归还其所有者。
因此假如金融机构经营不善，贷出去的款项不能及时的收回，在情况严重时会造成入不敷出，而金融机构是以公共信用为生命的企业，若公众其产生了信用危机，一旦发生挤兑就及其容易导致该金融机构的倒闭，严重的是，金融风险具有非常强的传染性，一家机构倒闭往往导致多家机构的倒闭，最终必然会影响到整个国家的金融安全，甚至会导致政府倒台。
因此监管机构必须采取有效而稳健的措施，如对市场准入条件的限制、资本充足性的要求，法定准备金的提取等，都要遵循稳健安全的经营原则。
（2）保护存款人、投资者和其他社会公众的利益
银行存款人和保险单的持有人是金融业的服务对象，投资者是金融市场的出资者，相对于金融机构而言，他们在信息的取得、资金规模、经济地位等各方面属于弱势群体，但他们又是现代金融业的支撑者，是金融市场的顾客，是金融市场的“上帝”，是金融业生存和发展的前提。
如果存款者和投资者对金融市场丧失信心而退出金融市场时，必将危及金融市场的健康快速发展。
实际上，极易受到金融危机侵害的是处于社会弱者地位的存款人和投资者，这不仅包括金融机构进行高风险经营所致的损害，还包括金融机构利用其优势地位直接侵害投资者和存款人的利益。
如证券经营公司利用内幕信息从事、内幕交易的行为以及欺诈客户的行为等，又如银行拒绝支付、扣留利息、违法贷款等。
所以，金融监管机关对这些相对于金融机构弱势群体的利益提供有效的保护，除应确保采取一个稳健、安全的金融体系的监管措施之外，还应依法对他们给予特殊保护。
（3）创造公平竞争的环境，鼓励金融机构在竞争的基础上提高效率
公平竞争是社会主义市场经济的客观要求，而垄断、压制竞争又是市场经济条件下的顽疾，为了根治不正当竞争，实现金融机构、金融活动的公平竞争，促进经济的发展，加强金融监管是最主要的手段。
金融监管当局要通过监管、引导、调控，为金融业的发展创造一个良好公平的竞争环境，促进社会经济的顺利发展。
这里所说的公平不仅应体现在同一金融行业的不同金融机构之间，也应体现在不同的金融部门的金融机构之间，还应体现在一国境内的内资金融机构和外资金融机构之间。
提高金融体系的效率意味着金融监管主体要采取提高金融效率的管制措施，实施有效的、能减少金融成本的监管。
2.金融监管的原则
金融监管法的原则是切实实现金融监管目标的保证。
虽然每个国家的监管体制可能不尽相同，但都不同程度地强调金融监管的合法性、适度性和效率性。
我国的《银行业监督管理法》第4条就规定:
“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。
”
（1）依法监管
依法监管是指金融监管活动必须依据法律、法规，且不得与其相抵触。
这一原则主要包括以下几方面的含义:
第一，金融监管主体的地位及其监管权力的取得有法律依据。
如《银行业监督管理法》规定:
国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。
第二，所有的金融机构和金融活动都必须置于监管主体机关的监管之下，不得有任何特例；第三，监管主体进行金融监管活动必须依法进行，不得超越法律。
如《保险法》第107条规定:
“金融监督管理部门有权检查保险公司的业务状况、财务状况及资金运用状况，有权要求保险公司在规定的期限内提供有关的书面报告和资料。
”，《银行业监督管理法》16条规定:
“国务院银行业监督管理机构依照法律，行政法规规定的条件和程序，审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围”。
（2）适度监管
金融监管的对象是金融机构和金融活动，金融市场和其他实物市场一样具有自我调节的功能，金融市场也有维持其自身健康运行的特定机制，因此监管者应当尽可能地利用市场机制自发调节的功能，只有在市场存在缺陷或市场交易有可能失控从而危及到公共利益和金融安全时才及时介入。
尽量避免金融压抑现象的产生。
适度监管要求金融监管的重心应放在创造一个适度竞争的环境上，避免由于监管过紧而造成的金融机构失去竞争的活力和生机。
当然这并不意味着放松监管，因为如果金融监管不力，金融业又会出现恶性竞争，引起金融活动的无序和金融风险的加剧。
检验监管效果的标准是看监管机制是否促进金融业的顺利发展。
因此金融监管主体应该根据具体情况调节监管的力度，既要防止监管过严导致金融机构丧失活力，又要防止监管不力给金融活动带来危机的不利后果
（3）提高监管效率
金融监管活动必然需要支出成本，美国联邦储蓄系统工作人员每年的工资总额几乎达到七亿美元，这种直接成本一部分由银行业承担，其余部分由政府预算支持。
因此金融监管者进行监管时，必须综合分析监管活动所需支出的成本和能够获得的收益，要采用尽可能低成本的方式达到最有效的监管。
金融监管的效率原则包括两个方面，一是金融监管的经济效率，即金融监管不应导致金融机构效率的丧失，不应压制金融机构间的正当竞争，而应通过鼓励、引导和规范来提高金融业的整体效率；二是金融监管的行政效率，即金融监管机构以尽可能少的成本支出达到金融监管的目标。
相反，若监管成本超过从安全保障体系所获取的收益，那么监管行为就成为行业竞争的阻碍，使银行业趋于萎缩。
（4）持续、系统、全方位
国家金融监管机构的重点可以是不同的，在不同的时间，但实现调控目标和需要实施持续监督，对市场准入的金融机构，金融活动，法律及合规，全面监督市场退出。
实施严格有效的全方位监管，监管的国际组织明确指出，有一些基本的监管要求，如管理要求的充分性，对所有金融活动之前，和在后，与标准化管理程序：
要求使用的网站和非现场审计，-规则性和风险管理同时，监管层和整个机构操作的管理和内部和外部两个，有效监管方式。
系统监控，主要落在提高监管有效性和监管的重点目标。
有效的特别强调建立和完善金融监管体制，并建立一个有效的系统，作为一个重要的先决条件是实现有效监管，有处置的应急响应能力的财务风险，防范金融风险的进一步扩大。
（三）现今世界监管模式的主要分类
国际上的金融监管模式有多种，但是概括起来可以分为四大类：
第一类是多元分管的监管机构。
美国在联邦的层次上有联邦储备委员会、财政部货币司、联邦存款保险公司、联邦信用合作社管理局、财政部储蓄机关监管局；在州政府的层次上，由各州政府银行局负责银行监管。
德国的银行监管分别由隶属于财政部的联邦金融监管局和德国联邦银行负责；联邦金融监管局局长由联邦政府与联邦银行协商后，由联邦总统任命。
第二类是金融监管由财政部负责。
奥地利采取这种模式。
加拿大的金融监管机构也是属于财政部的，但是独立性很大。
第三类是由中央银行负责的监管。
我国在银监会成立前就是这种模式。
此外，澳大利亚、新西兰、荷兰、爱尔兰和希腊也都采用此种监管模式。
在瑞士，中央银行是一个全能型的监管机构，除了监管银行外，还监管保险和证券机构。
第四类是独立监管机构。
1998年日本金融管理体制改革后，金融监管机构不再属于日本中央银行，而直属首相府，但是监管职权方面具有相当大的独立性
根据第十届全国人民代表大会第一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》（2003年3月10日），国务院决定设立中国银行业监督管理委员会（简称中国银监会）。
中国银监会根据第十届全国人大常委会第二次会议通过的<关于中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责的决定》，统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构，维护银行业的合法、稳健运行，自2003年4月28日起正式履行职责。
《银行业监督管理法》的颁布和施行，结束了银监会履行职责的无法可依状态，是我国第一部银行业监管的专门法律。
二、我国金融监管制度的历程及金融法律体系的现状
（一）我国金融监管的历程
1.1948到1983年：
1948年12月中国人民银行成立，其就一直承担着对金融业的具体管理工作。
新中国成立后，人民银行进行了监测财政部门管理，监管的目的是稳定金融当时的价格，促进迅速恢复和发展国民经济。
官僚资本银行没收后，经过社会主义改造和私营金融部门，1956，中国人民银行作为唯一的国家银行，除了一些农村信用合作社，银行失去控制的人。
1978前在高度集中的计划经济体制，金融机构和金融业务单一的调控已失去意义，因此在这一时期不存在金融监管。
虽然人民银行货币和财政应高度集中管理，计划，检查计划和实施的行政命令，但这些金融监管绝不是真正意义上的金融监管。
1979，改革开放以来，随着金融系统改革，恢复和建立多个金融机构，如1979年3月恢复中国农业银行，人民保险公司独立经营，1984建立工业和商业银行，等等。
多样化的金融机构带来了多元性和一定程度的竞争的金融服务，以前的财务管理体制已难以适应快速发展的中国金融机构
2.1984年初到1993年底。
1984年中国人民银行专门行使中央银行职能，是我国现代意义上金融监管的起点。
人民银行开始从事建立金融法规和规章制度、制定金融机构审批办法、进行业务稽核检查、纠正违规违章行为、整顿金融秩序等方面的工作，从而作为我国的金融主管部门。
1986年国务院发布了《中华人民共和国银行管理暂行条例》，此举使我国金融监管向法制化方向迈出了第一大步。
条例明确规定了中国人民银行“领导、协调、管理、监督、稽核专业银行和其他金融机构的业务工作”的职能，并在金融机构的设立、业务活动的监督与处罚等方面作了原则性的规定，对人民银行开展金融管理和监督工作起到了积极的指导作用。
随着我国金融市场的迅速发展，为了进一步加强对我国金融业有效的监管，1992年12月17日国务院发布了“关于进一步加强证券市场宏观管理的通知”，决定成立国务院证券委员会（简称证券委）和中国证券监督管理委员会（简称证监会）。
《通知》规定了这两个机构的主要职责，对国务院各有关部门和地方人民政府关于证券工作的职责作出了分工，并对证券市场的发展和管理提出了原则性的规划，形成了目前我国证券业管体制的基本框架。
总的来看，至1993年底，我国的金融监管虽然已经起步并现实地展开了一部分工作，但还算不上是规范的市场化金融监管，与国际惯例和标准亦相差甚远，仍带有鲜明的计划性、行政性金融管理的特点，难以适应市场金融体制及其运作的内在要求。
3.1994年初至今。
1993年12月25日国务院发布了《关于金融体制改革的决定》，明确了人民银行制定实施货币政策和实施金融监管的两大职能，并就如何强化金融监管提出了四条要求。
随着这一决定的贯彻落实，1994年我国在市场化监管方面取得了进展。
（1）金融监管作为人民银行两大职能之一被提到重要的地位上来，1994年初在全国分行行长会议上明确要求各级人民银行尽快转换职能，切实强化对金融机构的监管；同年6月首次召开了全国金融机构的监管工作会议，研究部署了加强监管的主要任务和具体措施。
（2）根据转换职能的需要，人民银行总行在1994年进行了机构改革，增强了监管力量并明确了内部分工，将原金融行政管理司改为银行司和非银行金融机构司，外事局改为外资金融机构管理司，主要对金融机构的设立、业务范围、资本金、法人代表资格及终止清算等进行监管；稽核司改为稽核监督局，负责对金融机构日常经营活动进行全面的稽核监管；资金管理司主要对金融机构的资金规模，安全性和资产质量进行监管。
人民银行各级分支机构也随之作了相应的调整。
发布了一系列专业监管法规，例如，1994年初国务院颁布了《中华人民共和国外资金融机构管理条例。
（3）同年8月人民银行发布了《金融机构管理规定》等四个专业监管规定。
全面展开了市场化金融监管工作，包括对各类金融机构制定并开始实施以风险管理为核心的资产负债比例管理；加强了对金融机构业务活动的稽核检查；逐步建立各项具体的监管制度；清理查处了一些违法乱纪事件，等等。
特别是1995年3月以来，以《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《保险法>、《担保法》的颁布为标志，我国金融监管进入了一个新的历史时期，开始向法制化、规范化迈进。
（二）我国金融监管制度的现状
1.金融监管法律体系不完备
健全和完善的金融法规体系是建立和完善有效的金融监管体系的基础。
虽然，我国已经相继颁布了若干金融业的法律法规，但是，健全和完善我国金融监管制度仍是一下项任重道远的工作。
我国长期以来对金融业自上而下的行政命令式管理，使得法律手段极其薄弱。
（1）金融监管法律法规不健全，使得金融监管过程中的一些具体操作没有相配套的法律法规。
（2）金融法规的可操作性相对较差，我国现行的金融法律法规虽然均规定了金融监管问题，但存在着众多原则性规定，缺乏实际可操作性。
且滞后于金融业发展现状。
随着我国加入WTO后金融业的迅猛发展，需要一个更加完善的金融监管体系来防范金融风险，促进经济的健康发展。
这就就需要对我国现有金融监管模式的不足进行改革。
2.金融监管有效性不强
目前我国金融监管工作的内容仍然过于狭窄，且偏重于行政管理。
这种管理模式一方面造成对金融机构日常经营的风险监管不足，对金融机构潜在的资产风险重视不够，不能充分发挥监管效能。
另一方面，现在的金融监管只是对业已存在的问题和现象进行监督管理和控制，而对于潜在的金融风险和金融创新缺乏前瞻性预防与管理，自然也就没有相关的法律法规和规章制度。
这样使得法律缺乏前瞻性，当金融业出现新问题就缺乏与解决问题相关的法律，出现无法可依的局面。
3.金融监管的成本高效率低
我国的金融监管部门的机构设置是从中央到省市，人民银行的分支机构更是设到县，这一庞大的系统，仅从办公场所、监管部门所必备的办公设备就是一笔巨大的成本投入。
金融监管的组织实施和运作，包括现场检查和非现场监管工作，每一次的现场检查尤其是全国性的现场检查，都必须投入大量的人力、物力和财力。
监管的人力资源配备及培养成本。
金融监管为了能适应金融业务的日益发展和不同类型金融机构的不断涌现，提高金融监管的有效性，就必须要使金融监管人员的知识层次和业务能力、水平不断提高，尤其是在金融全球化的新形势下，为同国际金融监管接轨，就更需要配备高素质的人才，这必然会加大培训成本。
被监管者的守法成本。
被监管者为遵守监管法规需要建立新的制度、提供培训、花费时间和资金如资本金、存款准备金和保险金等，这是一笔巨大的成本。
许多金融处罚流于形式，对金融机构的处罚避重就轻，大事化小，小事化了。
该处理人时，只处理事。
用经济处罚取代行政处罚，没有真正做到从严监管，树立中央银行的监管权威。
4.金融监管的自我监管不足
金融机构的内部管理和控制制度是防范金融风险的基础，也是金融稳健经营的前提。
我国虽然也制定了一套基本的内部控制制度，但金融机构的自我管理机制还完善，内部控制制度缺乏足够的约束力，且自我监管的动力不足。
因此，行业内部管控在实际工作中的效果并不明显，有时甚至根本起不到监管的作用。
5.缺乏国家间的全面合作
随着经济全球化的发展，对大量外资金融机构的监管难度大大增加，尤其是外资银行的注册地在境外，这些银行很有可能由于其总部或者设立在其他国家的分支机构的经营失误而负连带清偿责任。
还可能出现营运资金不到位、结算不严，超比例吸收存款，超范围经营等违法违规行为，单靠一国的监管往往难以奏效，因此必须加强银行监管的国际合作，共同防范金融风险的发生。
而我国目前与其他国家之间的金融监管还不够深入。
三、如何完善我国的金融监管制度
（一）确立金融行业的混业监管模式
为了减少我国的金融风险，加强对金融机构的监管，
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