国土资源部国土资源信息化总体框架1.docx
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国土资源部国土资源信息化总体框架1
国土资源部办公厅关于印发《国土资源信息化总体框架》的通知
国土资厅发〔2008〕133号
国土资源网（2008年11月17日14:
53）
各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局），计划单列市国土资源行政主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局，各派驻地方的国家土地督察局，中国地质调查局及部其他直属单位，部机关各司局：
《国土资源信息化总体框架》已经第26次部长办公会审议通过，现予以印发施行。
附件：
《国土资源信息化总体框架》
国土资源部办公厅
2008年9月18日
国土资源信息化总体框架
目录
一、背景情况
二、基本定位
三、目标原则
（一）建设目标
（二）建设原则
四、业务架构
（一）土地管理
（二）矿产资源管理
（三）地质环境管理
（四）土地督察
（五）执法监察
（六）综合事务
（七）辅助决策
五、数据架构
（一）国土资源数据类型、来源
（二）国土资源数据管理
（三）国土资源数据总体框架
六、应用架构
（一）国土资源信息化总体需求
（二）国土资源信息化总体构成
七、技术架构
（一）统一数据中心
（二）统一政务工作平台
（三）统一门户网站
（四）统一网络系统
八、工作统筹
（一）统筹金土工程和“数字国土”工程
（二）统筹国土资源专项调查与数据库建设
（三）统筹国土资源业务网建设
（四）统筹各类应用系统建设
九、保障措施
（一）制度保障
（二）标准保障
（三）安全保障
（四）数据更新
（五）骨干工程
一、背景情况
进入2l世纪以来，发展和应用信息技术，推动传统经济向新兴经济转型，已成为世界各国或地区提升综合竞争力、抢占未来发展战略制高点的重要途径。
信息化已成为当今世界经济和社会发展的大趋势。
党的十七大报告提出，要“科学分析我国全面参与经济全球化的新机遇新挑战，全面认识工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势新任务，深刻把握我国发展面临的新课题新矛盾，更加自觉地走科学发展道路，奋力开拓中国特色社会主义更为广阔的发展前景”。
当前，我国正处于改革发展关键时期和经济社会发展新阶段，这对国土资源管理工作提出了新的更高要求。
同时，经济全球化和科技进步，尤其是信息技术的快速发展也带来了新的挑战。
就国土资源管理本身来说，技术密集特征显著，信息化必定会在国土资源管理构建保障和促进科学发展新机制中发挥重要作用。
建部以来，国土资源信息化以“数字国土”工程、金土工程为主要依托，在电子政务、数据库、网络与网站建设等方面取得了明显进展，积累了一定的经验，为国土资源管理工作提供了重要支撑。
回顾十年发展历程，从整体谋划、试点起步、总结经验，到逐步形成总体建设思路，凝聚了全系统信息化领域的经验和认识。
1999年启动“数字国土”工程，先后印发《国土资源信息化“十五”规划和2010年远景目标（纲要）》（2001）、《国土资源信息化“十一五”规划》（2006），制定《全国国土资源政务管理信息系统与信息服务系统建设总体方案》（2002）、《国土资源调查评价信息化总体方案》（2003），完成《国土资源部政务管理信息系统总体设计》（2004），提出四个“统一”的电子政务建设基本思路，建成国土资源部电子政务基础平台，金土工程在国家成功立项并已完成一期项目建设。
虽然国土资源信息化总体建设思路已经明确，但在目前项目实施过程中，还存在统筹不到位、系统集成整合程度不高、数据共享困难等问题。
深入分析原因，主要是由于总体建设思路没有在具体的项目组织实施中得到始终如一地贯彻。
新的发展形势下，国土资源信息化迫切需要以深入学习实践科学发展现活动为契机，以全球信息技术发展为背景，站在国土资源管理全局，乃至经济社会发展全局的高度，进行全方位、多视角地审视，并在迄今已形成的总体思路基础上，进行统筹和框架设计。
二、基本定位
信息化总体框架是以规划为指导而设计的建设蓝图，作为规划与实施之间的桥梁，既是规划的延伸，也是实施的前提与依据，对于指导信息化建设实践具有不可或缺的作用。
国土资源信息是基本国情的重要反映，是国土资源规划、管理、保护和合理利用的基础。
国土资源信息化作为国家信息化的重要组成部分，与其他行业信息化之间具有信息共享、政务协同的密切关联，发挥着重要的基础支撑作用。
同时，国土资源信息化贯穿国土资源调查评价、政策研究与宏观决策、日常管理、监测监管和社会服务等业务的全流程，是促进流程优化、提高效率、科学决策、有效服务的重要手段，也是促进资源监管能力不断提升的重要途径。
国土资源信息化总体框架是以科学发展观为统领，紧密围绕构建保障和促进科学发展新机制，采用信息化顶层设计的理论和方法，设计业务架构、数据架构、应用架构、技术架构，理清各组成部分之间的关系，明确信息化建设内容与管理业务的关联，在国土资源信息化规划和总体建设思路基础上进一步延伸，提出适应我国行政体制改革方向、国土资源工作需要、与管理业务紧密融合的信息化总体布局，形成指导今后国土资源信息化建设实践的总体设计。
三、目标原则
（一）建设目标
国土资源信息化的愿景是建立覆盖全局的国土资源信息化体系，实现管理全业务、全流程数字化、信息化，为国土资源管理构建保障和促进科学发展新机制提供全面有效技术支撑。
总体目标是通过信息技术在国土资源工作各个环节的充分应用，提高行政执行力，增强资源监管能力和参与宏观调控的主动性，为构建宏观调控和市场配置机制及共同责任机制提供技术支撑；提高国土资源工作前瞻性，适应国家行政体制改革方向，为构建开源节流机制及科技创新和国际合作机制提供技术支撑（见图1）。
具体实现以下目标：
1．调查评价技术先进，资源状况动态更新。
基本形成国土资源调查评价与监测的3S技术应用体系，实现调查评价与更新全过程的数字化和网络化，数据快速准确获取、处理、传输和更新能力显著提高，保障数据的现势性和实时更新，全面掌握和动态更新土地资源、矿产资源、地质环境等状况。
2．资源监管明显加强，行政效能显著提高。
实现国家、省、市、县四级国土资源政务管理业务联网运行，形成上下联动的网络化国土资源管理模式和贯穿国土资源主要业务的政务信息化体系，资源监管“横向到边，纵向到底”，覆盖各级国土资源管理部门、各项国土资源管理业务及资源开发利用过程的全生命周期。
推行网上审批和行政效能监察，全面提高行政执行力。
3．空间资源全面统筹，宏观调控更加主动。
着眼于国家空间资源综合管理，优化资源配置，以地理空间信息为基准，整合土地、地质、矿产等专题空间数据，建立“测绘为基，陆海相连”的国土资源空间数据框架，构筑全国“一张图”，充分反映国土资源的数量、质量、布局、潜力、变化趋势等，做到资源状况“一览无余”。
4．对外服务便捷有效，部门形象明显提升。
面向社会提供全面快捷的“一站式”对外服务，满足国家、相关行业和社会公众对国土资源信息的广泛需求，适应建设服务型政府的改革方向。
建立统一的国土资源门户网站，推行国土资源网上受理和信息查询，全面实现四级国土资源政务信息网上公开。
初步形成国土资源信息共享机制和信息化服务体系，基础信息基本实现系统内共建共享，并发布权威的国土资源品牌信息产品。
5．地灾预警更加科学，应急能力显著增强。
建立地质灾害预警预报及应急指挥系统及监测指挥中心，地质灾害监测网络覆盖全国地质灾害多发区、易发区，提高地质灾害预警预报及应急指挥能力，降低地质灾害给人民生命财产造成的危害。
（二）建设原则
1.牢固树立为国土资源管理服务，为经济社会发展服务的理念。
围绕参与宏观调控，加强资源监管，发挥信息技术的重要支撑作用，为经济社会发展提供广泛的资源信息共享服务。
2.坚持“以需求为导向，以应用促发展”、“建用并举，适时并轨”的建设方针。
深化需求分析，做好需求调查。
具体需求由各级国土资源管理部门的各业务主管部门负责研究、梳理和提出，信息化建设机构负责技术支持和系统维护。
在技术选择上，应采用成熟技术，做到节约、实用，不应片面追求技术的先进性。
系统边建设，边应用，通过应用拉动需求，进一步扩大建设和应用规模，通过系统应用尽快实现相关业务运行的无纸化、网络化。
3.强化资源整合，加强统筹开发。
围绕互联互通和信息共享，集成、整合各级、各类业务应用系统和数据库系统，统筹好已有系统与在建系统、各类与各级系统、不同来源信息化工程项目之间的关系等。
四、业务架构
国土资源管理的主要任务是构建国土资源保障和促进科学发展新机制，当前的重点是构建宏观调控和市场配置机制、共同责任机制、开源节流机制、科技创新和国际合作机制。
主要业务包括土地管理、矿产资源管理、海洋资源管理、地质环境、测绘管理、土地督察、综合事务、辅助决策、执法监察等九个板块（见图2）。
其中，海洋和测绘作为国土资源管理的重要内容，在行政体制上分别由国家海洋局和国家测绘局管理，鉴于其业务的相对独立性，总体框架不作具体描述。
（一）土地管理
土地管理业务的主要任务是，坚守18亿亩耕地红线，严把土地“闸门”，促进集约节约用地，加强土地监管，保持耕地占补平衡，规范土地市场，积极参与宏观调控。
土地管理业务主要包括土地调查、土地利用规划、土地利用计划、基本农田保护、建设用地预审、建设用地审批、土地供应、土地开发整理、土地登记等业务，以土地利用规划、计划为指导，以建设用地审批为主线，贯穿国家、省、市、县四级国土资源管理部门，涉及土地的批、供、用、补全过程。
国家级、省级负责建设用地预审和建设用地审批，市级、县级负责土地供应和土地登记发证，并需向国家备案，通过这几个环节严格控制新增建设用地，通过土地开发整理补充耕地数量，提高耕地质量，确保规划确定的耕地保有量。
土地调查是土地管理其他各项业务的基础，按照《土地调查条例》，国家定期依法组织开展全国土地调查和年度变更调查，省、市、县三级国土资源管理部门按照统一要求分别组织开展本辖区土地调查，并将调查和年度变更调查结果逐级上报到国家。
国家级根据土地调查数据等基础数据编制土地利用总体规划，审批地方土地利用规划编制、修编和调整，下达土地利用年度计划。
建设用地预审、建设用地审批、土地开发整理需要严格按照土地利用规划、土地利用计划。
国家级、省级批准建设用地后，由市级、县级负责土地供应和土地登记发证。
土地管理业务与其他国土资源业务之间横向上有密切的关联。
建设用地审批涉及矿产管理中的压覆储量登记和地质环境中的地质灾害危险性评估。
土地资源管理产生和“沉淀”的大量业务数据，支撑国土资源综合研究，通过对建设用地供应总量、结构、分布和时序动态变化的掌握和综合分析研究，参与宏观调控。
（二）矿产资源管理
矿产资源管理的主要任务是，监管矿产资源勘查和开发利用过程，规范矿产资源开发秩序，为经济社会可持续发展提供资源保障。
矿产资源管理业务主要包括矿产资源规划管理、地质调查、矿产资源储量管理、矿产资源勘查开发利用管理等业务，涉及国家、省、市、县四级国土资源部门，围绕矿产资源储量的增加与消耗，贯穿从地质勘查活动开始，找到新的矿产地，新增矿产资源储量，到矿产资源开发直至结束全过程。
矿产资源管理依矿产资源法规定的权限采用分级管理和审批的方式，矿产勘查由国务院和省级国土资源管理部门两级管理。
矿产开发管理由国家和省、市、县级国土资源管理部门四级管理。
全国地质勘查、矿产资源勘查和矿产资源开发许可证实行统一配号制度。
国家依据矿产资源规划，部署地质勘查工作，提出新的矿产资源远景区，为社会提供公益性地质勘查信息服务。
各级矿产资源勘查和开发利用管理依据矿产资源规划，行使审批和监管职能，保障矿产资源储量的持续新增和矿产资源开发市场的规范，以及促进矿山环境保护和恢复治理。
矿产资源管理业务与其他国土资源管理业务之间有密切关联。
建设用地审批涉及矿产管理中的压覆储量登记。
矿产资源管理产生和沉淀的大量业务数据，经过综合分析为矿产资源管理参与宏观调控提供依据，与全球矿产资源和矿产品市场动态数据进行综合分析和研究，为制定我国矿产资源战略提供决策参考。
（三）地质环境管理
地质环境管理的主要任务是，开展地质灾害防治，减轻重大地质灾害对人民生命财产安全造成的威胁，保护矿山环境和地下水环境，保护地质遗迹资源。
地质环境管理业务主要包括地质灾害调查、矿山环境调查、地下水环境监测、地质灾害防治规划、地质灾害评估管理、地质灾害监测预报、防灾预案管理、矿山环境管理、地质遗迹调查、地热资源调查、地下水环境管理、地质遗迹管理、古生物化石出口审批等业务。
地质环境管理涉及国家、省、市、县四级国土资源部门，国家级负责古生物化石出口审批，各级分别负责本级地质遗迹管理。
国家、省、市、县分别组织开展地质灾害调查、矿山环境调查和地下水环境监测，国家实行群测群防制度和地质灾害应急预案，与中国气象局共同开展汛期地质灾害预警预报。
地质环境管理的重点是地质灾害防治业务。
地质灾害调查是地质灾害防治业务的基础，是地质灾害防治规划和重大工程选址的依据，地质灾害监测为地质灾害会商和应急指挥提供基础信息。
地质环境管理业务与其他国土资源管理业务关联紧密。
建设用地审批涉及地质灾害危险性评估，地质环境管理涉及土地复垦监管。
（四）土地督察
国务院设立国家土地总督察，由国土资源部部长兼任，其职能是监督检查各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况。
具体任务包括，监督检查耕地保护责任目标落实情况、土地执法情况、运用土地政策参与宏观调控落实情况：
核查土地利用和管理中的合法性和真实性，监督检查土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况；开展土地管理的调查研究，提出加强土地管理的政策建议。
土地督察业务由国家土地总督察办公室及9个派驻地方的国家土地督察局实施。
派驻地方的国家土地督察局负责辖区内各省、自治区、直辖市及计划单列市耕地保护责任目标落实情况督察、土地审批事项督察、土地宏观调控政策落实情况督察、土地巡查等。
土地督察与其他土地管理业务之间既不交叉，又有关联。
例如，土地督察管理需要土地利用现状、规划、审批、信访等相关基础信息资料。
（五）执法监察
执法监察管理业务的主要任务是，对国家国土资源政策、法律、法规执行情况，以及地方各级国土资源管理行为进行监督检查，立案和查处国土资源违法案件，接受社会监督。
执法监察管理主要包括土地执法、矿产执法、信访、行政复议等业务。
通过信访举报、巡查监控和遥感监测等各种途径发现违法线索，对土地规划、农地转用、土地征用、土地整理复垦开发、土地资产处置、土地使用权交易、矿产资源勘查开采等过程的违法现象进行实地核查和立案查处。
执法监察各业务之间关联紧密，信访是土地执法和矿产执法的重要信息渠道之一。
执法监察业务与国土资源其他管理业务之间关联紧密。
土地管理和矿产资源管理与执法监察共同促进耕地保护、矿产资源监管、国土资源开发利用的规范化管理，遥感监测是执法监察的重要信息渠道之一。
（六）综合事务
综合事务管理的主要任务是，保障国土资源行政机关的正常运转，组织各项计划和任务的落实工作。
综合事务主要包括公文运转、财务管理、人事教育、科技、外事、党建纪检、法律法规等业务。
公文运转贯穿机关内部各部门，与其他综合事务管理业务都有紧密的关联，其他各项事务管理都相对独立。
（七）辅助决策
辅助决策是在对国土资源各业务数据汇总和深入研究的基础上，对国民经济社会发展中的国土资源运行状况进行集成、综合分析，为制定宏观调控等相关政策提供决策依据。
五、数据架构
（一）国土资源数据类型、来源
国土资源数据分为调查评价、规划、管理和综合研究等四种类型（见图3）。
1.调查评价类数据
调查评价类数据是由调查评价工作所产生的基础性、公益性数据，主要包括土地利用现状、遥感监测、地籍、地价、农用地分等、废弃土地利用潜力评价、区域地质、矿产地质、矿产资源潜力、矿产资源储量、矿山环境、地质环境与灾害、基础地理、海洋等数据，它们是规划类、管理类和综合研究类数据产生的主要来源和基础。
各种调查评价类数据主要通过专项调查和日常监测进行数据生产和更新。
各级土地利用现状、地籍、地价、农用地分等、废弃土地利用潜力评价、矿产资源数据由本级进行数据采集、处理、建库和更新，并逐级汇总到上级国土资源管理部门；遥感监测数据主要由国家级主管部门组织进行生产；区域地质、矿产地质、地质环境与灾害等数据由国家地质调查主管部门按区域组织地质调查监测队伍采集与建设，并组织相关数据汇交，集中管理。
2．规划类数据
规划类数据是由规划工作所产生的数据，主要包括国土规划、土地利用规划、土地整理复垦开发规划、基本农田、矿产资源规划、地质勘查规划、矿山环境保护与治理规划、地质灾害防治规划等数据，它们是管理类数据形成的重要依据，通过规划修编和调整更新。
各级各种规划类数据自上而下层层控制，并由本级生产相应规划数据，并汇总到上级国土资源管理部门。
3．管理类数据
管理类数据是在业务管理过程中产生的数据，主要包括执法监察、建设用地预审、建设用地审批、基本农田保护、土地登记、土地供应、土地市场、土地整理复垦开发、探矿权、采矿权、矿产资源储量登记统计、矿山开发利用统计等数据，通过日常管理同步更新。
国家级产生的管理类数据需要下达到下级国土资源管理部门，下级产生的管理类数据需要报送到上级国土资源管理部门进行备案。
4．综合研究类数据
综合研究类数据是在对各类信息提取加工、综合分析基础上产生的数据，主要包括综合统计、国土资源指标指数、矿产资源可供性、全球矿产资源、建设用地可供性、区域耕地粮食生产能力等数据，以及各类综合研究报告，是国土资源决策的主要依据。
各级综合研究类数据主要是由本级进行相应数据的加工并通过汇总进行管理。
（二）国土资源数据管理
建立国家、省、市、县四级国土资源数据中心，暂不具备建立数据中心条件的县级，以及实行国土资源垂直管理并且专网条件具备的设区市，由市级统一建立覆盖本辖区的国土资源数据中心。
各级国土资源数据中心由主数据中心和专业调查分数据中心组成，实行物理上分布，逻辑上集中。
国土资源数据由各级国土资源数据中心统一管理。
在国土资源部，规划、管理、综合研究类数据和直接支撑部日常管理的调查评价类数据在部信息中心统一管理。
中国地质调查局、中国土地勘测规划院和其他相关单位，负责调查评价类数据的生产、管理和对外服务，同时将直接支撑管理的调查评价类数据汇交到部信息中心集中管理。
中国土地勘测规划院负责第二次全国土地调查成果数据的建库、更新和维护，并将数据成果汇交到部信息中心，数据库标准由部信息中心负责制定。
土地利用规划修编、第二轮矿产资源规划编制、矿产资源潜力评价、矿业权调查、储量核查等专项调查和规划工作的成果数据由部信息中心同步建立数据库并进行管理。
地方国土资源数据中心参照国家级数据中心进行数据管理。
（三）国土资源数据总体框架
国土资源数据以基础地理为统一的空间定位基准，“测绘为基，陆海相连”，构筑国土资源信息框架体系。
为了便于管理和支撑各类应用，国土资源数据在物理层面的管理上按照空间数据和非空间数据两类管理，并以空间数据为本底，关联非空间数据。
1．构筑全国“一张图”的国土资源空间数据框架
水平方向上，全国陆地和海域国土资源空间数据无缝衔接，垂直方向上，以统一的地理空间框架为基底和基准，加载各类专题数据，并形成应用，在应用过程中产生的各类数据再反过来丰富数据资源，形成数据管理更新和应用服务的良性循环。
全国“一张图”的国土资源空间数据框架以金字塔结构的全国数字正射影像数据为本底，包括覆盖全国的15米中等分辨率卫星影像、2.5米高分辨率卫星影像、重点地区优于1米分辨率航空航天影像，以及DEM数据，统一空间数据数学基础，形成统一的多尺度三维地理空间信息平台，在此基础上加载不同比例尺的空间专题数据。
2．分层叠加各类专题或专业数据
按照统一的分类代码、统一的命名规则、统一的数据结构、统一的数据格式等要求，整合各类数据，分层叠加各类国土资源专题或专业数据。
建立数据快速索引目录。
（1）基础地理信息。
包括行政境界、地名、水系、交通等方面信息。
（2）土地数据；包括土地利用现状、土地利用规划、基本农田、农用地分等、土地开发整理项目和规划、建设用地等方面的数据。
（3）基础地质数据。
包括区域地质调查、地球物理勘查、地球化学勘查、水文地质调查等方面数据。
（4）矿产资源数据。
包括矿产资源规划、矿产资源储量空间、矿业权区块、矿产地、重要成矿区带、矿产资源潜力等方面的数据。
（5）地质环境数据。
包括地下水监测、矿山环境调查与监测、地质灾害防治规划、地质灾害调查与监测等方面的数据。
经过整合和分层叠加后的国土资源空间数据，各专题数据只能有一套，不应出现空间错位、涵义混淆、代码不一等情况。
3．支撑不同的应用
（1）支持空间数据快速查询、统计，资源状况和分布一览无余，为辅助决策支持提供参考。
（2）支撑国土资源日常管理，为行政审批等业务提供依据。
（3）提供国土资源信息共享服务。
六、应用架构
（一）国土资源信息化总体需求
国土资源信息化的总体需求来自三个主要方面：
一是国土资源状况与决策评估分析；二是国土资源的全面全程监测监管：
三是国土资源政务管理运行、监管。
1．国土资源状况及决策评估分析
国土资源管理过程本身需要以基础数据为支撑。
同时，国土资源信息也是其他行业专题信息的空间载体和定位基准，地理空间和资源信息共同构成国家空间信息基础设施的本底，为国家宏观规划、区域发展、城市与基础设施建设、产业结构布局和生态环境建设提供重要依据。
国土资源信息在国家的基础性、战略性作用，以及在社会公众中日益广泛的需求，需要全面掌握我国960万平方公里陆地和300万平方公里管辖海域的资源状况，广泛采集和动态掌握全球资源状况及市场信息，提供最权威的空间全覆盖资源状况及其开发利用数据，包括资源的数量、质量、空间分布、现状、潜力等，并以此为基础，着眼大国土，进行综合和比对分析，统筹空间资源综合管理，为制定国民经济和社会发展规划，实施区域发展总体战略，优化国土开发格局提供基础信息；为有效调控资源开发、供应和布局，合理配置资源，制定和实施资源战略提供科学依据；为其他行业规划和重大工程选址、实施，以及地质灾害防治和灾后重建规划提供支持；为金融等相关行业提供资源证查询验证服务；为社会公众提供地理空间和资源信息增值服务。
2．国土资源的全面、全程监测监管
坚守18亿亩耕地红线，规范矿产资源开发秩序，为经济社会可持续发展提供资源保障，最大程度减轻地质灾害造成的损失，是国土资源管理工作的重要任务。
当前，工业化、城镇化加速推进带来的资源需求扩张与有限的土地、矿产资源之间的矛盾日益加剧；资源利益诉求高居不下，违法用地、矿产资源滥采滥挖现象依然严重，并不断变换手法；地质灾害频发，时刻威胁人民群众生命财产安全。
实现对资源的全面、全程监管，需要建立包括土地管理、矿产勘查开发、地质环境等在内的统一的监管平台，实现对土地批、供、用、查全过程监管；全面掌握全国各级矿业权审批发证情况，与矿产品交易市场管理进行关联和协同，规范矿产资源开发秩序；全面提高对突发性地质灾害的应急能力。
3．国土资源政务运行、监管
解放思想，不断创新，增强执行力等，是国土资源工作学习实践科学发展观的基本要求，建立廉洁、高效的服务型政府，是我国行政体制改革的重要内容。
全面推进国土资源业务建设，信息化是重要手段之一，需要把四级国土资源管理所有的业务都置于网上，构筑规范
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