江西省PPP项目典型案例寻乌县太湖水库工程.docx
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江西省PPP项目典型案例寻乌县太湖水库工程
江西省PPP项目典型案例
一、水利工程PPP项目典型案例——寻乌县太湖水库工程
（一）项目概况
寻乌县太湖水库位于珠江流域东江源头寻乌水上游峡谷河段，坝址地处寻乌县西北部的水源乡太湖村境内，距离县城约47公里，控制流域面积42.8平方公里，水库正常蓄水位443米，总库容2384万立方米，供水管道总长42.753公里，是一座以供水为主，兼有灌溉、防洪等综合效益的中型水库。
项目总投资约7.56亿元，其中，太湖水库工程批复概算投资约6.18亿元，新增影响区土地房屋征收和移民安置投资约1.38亿元。
（二）PPP运作模式
寻乌县政府授权县太湖水库投资开发有限责任公司（以下简称太湖投资公司）作为政府实施机构，2015年4月通过政府采购确定北京金准咨询公司承担本项目实施方案编制、社会资本方招投标、合同起草等PPP前期工作，2015年7月PPP项目实施方案通过政府审批，2015年9月15日通过政府采购确定江西省水利投资集团公司（以下简称江西水投）为社会投资方，2015年9月24日寻乌县与江西水投正式签订投资协议和合作协议。
项目采取股权合作+特许经营合作模式，即：
太湖投资公司与江西水投共同出资组建PPP项目公司，县政府依法授予项目公司特许经营权，由项目公司投资、建设、维护、运营本项目，特许经营到期后，项目公司将本项目全部设施无偿移交给寻乌县政府指定机构。
1.项目公司。
由太湖投资公司与江西水投共同出资成立PPP项目公司，其中，太湖投资公司占股30%，江西水投占股70%。
2.特许经营期限及范围。
特许经营期限：
30年，特许经营期从项目完工原水管道能通水至寻乌县城市供水有限责任公司之日起算。
特许经营范围：
原水管道经过沿途城乡的原水供应。
3.项目融资。
项目公司负责除资本金及专项补助资金外的建设资金融资工作，如项目公司融资过程需提供第三方担保，由江西水投提供第三方担保。
融资风险由江西水投承担，如项目公司未能获得融资，江西水投应以自有资金给项目公司提供融资，融资成本按银行同期贷款基准利率执行。
4.回报机制。
项目公司在特许经营期内通过收取原水水费、获得政府补贴回收投资成本和取得投资回报。
原水水费由项目公司直接向自来水厂收取。
政府补贴包括基本补贴、价差补贴和用水量保底补贴，县政府将政府补贴列入年度财政预算，协商一致的其他资源经市场化定价后可抵扣县政府财政补贴。
基本补贴是县政府对本项目使用者付费无法覆盖本项目社会资本投资和收益缺口部分的补贴。
价差补贴是实际原水水价（根据物价局定价确定）低于《特许经营协议》约定原水水价部分的补贴。
用水量保底补贴是实际用水量小于保底水量（初步设计预测每年水量）的补贴。
（三）借鉴价值
寻乌太湖水库工程是我省首个水利PPP项目成功案例，自项目确定采用PPP模式到最终签约历时不足半年时间，引入的社会资本江西水投资金实力雄厚，建设运营经验丰富。
主要可供借鉴经验做法有：
1.组织有力，授权明确，沟通充分。
寻乌县政府高度重视寻乌太湖水库PPP项目，专门召开部署和动员会，并从财政、审计、水利和法制办等各相关部门抽调了专业能力过硬的人员组成谈判小组，选聘在基础设施PPP和水利水务行业方面皆具专业经验的咨询公司作为顾问，确保谈判小组的专业性。
谈判小组在县政府授权框架内与社会资本进行谈判，并将谈判结果报各部门及县政府审核。
项目实施机构与相关部门密切联系、积极沟通，形成合力，加快推动了项目实施。
2.联合审议，决策透明，流程规范。
寻乌县先后多次召开县委常委会、政府常务会、四套班子会、领导小组会、老干部会以及人大代表政协委员会等，对方案和协议草案广泛征求意见，层层审议把关，确保每一项决策都做到公开透明。
项目实施及采购流程严格按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发改委2015年第25号令）、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）、江西省人民政府《关于开展政府和社会资本合作的实施意见》（赣府发2015[25号]）等相关政策规定执行。
3.合理策划，灵活处理，提高效率。
本项目原包括太湖水库工程、新增影响区土地房屋征收和移民安置，以及寻乌县城市供水项目三个部分，但因寻乌县城市供水项目尚未具备PPP谈判的条件，社会资本方采购过程推进缓慢，甚至一度停滞。
为加快推进采购进程，政府决定寻乌县城市供水项目单列，不纳入PPP项目范围，降低谈判难。
多个项目打包捆绑成一个PPP项目可以节约谈判时间和成本，但也意味着因各项目本身条件和实施进度的不一致，增加PPP实施难度，导致PPP落地周期长及落地难。
4.牢抓监管，放开经营，分工明确。
项目PPP方案安排中，科学界定了项目政府监管权和企业经营决策权。
首先，县政府通过特许经营协议，明确了县政府及各相关主管部门的监管权力。
其次,县政府通过授权县属国资企业太湖水库投资开发有限责任公司作为政府授权出资人参股项目公司，通过授权出资人在股东会、董事会等项目公司决策机构的分工，充分了解项目公司经营情况，进行内部监督。
再次，通过《合作协议》约定项目公司的治理结构和机制，政府方拥有对项目公司特别决议及影响公共利益的事项进行否决的权利，但并不干预项目公司日常经营决策，以此来充分授予社会资本经营自主权，发挥社会资本在经营管理方面的优势。
二、市政基础设施（市政道路）PPP项目典型案例——樟树市四特大道延伸段工程
（一）项目概况
樟树市四特大道延伸段工程PPP项目西起正在施工的赣江二桥连接线与药都大道交叉口，终于四特大道与葛玄路交叉口，道路全长1190.811米，红线宽60米，双向6车道，设计速度为50公里/小时，配套建设交通安全设施、绿化、照明、排水等工程，总投资约1.42亿元。
（二）PPP运作模式
樟树市政府授权市城乡规划建设局作为政府实施机构，委托了PPP咨询机构——国信招标集团公司，由其提供从方案编制到合同签订全过程、全方位专业服务。
2015年7月完成PPP项目投融资方案编制并通过政府审批，2015年11月发布社会资本方资格预审公告，2015年12月招标确定浙江海天建设集团有限公司为社会投资方。
项目采取DBFOT的运作方式，即由项目公司负责设计（设计优化）、建设、投资融资、运营维护、移交，合作期限13年（建设期2年，运营期11年）。
1.项目公司。
樟树市政府授权市国资营运公司作为政府出资方与浙江海天建设集团有限公司共同出资设立PPP项目公司（樟树市四特大道建设投资有限公司）。
项目公司从政府或授权机构获得建设和经营项目的特许权，以及特许经营期内的运营维护管理，特许经营期满后项目公司将项目设施无偿移交给樟树市城管局或政府指定单位。
2.项目融资。
PPP项目公司注册资本3600万元，出资比例为：
市国资营运公司20%（以工程前期拆迁费用冲抵）浙江海天建设集团有限公司80%，资本金以外的部分，可由社会资本向银行等金融机构贷款，但政府原则上不给予担保。
3.回报机制。
本项目通过“政府购买服务”的方式回收成本并获得投资回报。
回报机制由两部分组成：
一是可用性服务费，包括政府付给社会资本垫付的本金和年利息；二是运维绩效服务费（以建设投资0.84亿元的2%计算，以后每年递增5%）。
支付方式为每年扣本还息，利息按中选社会资本的中标利率与当年实有本金计算。
（三）借鉴价值
樟树市四特大道延伸段工程PPP项目是江西省2015年深化县城基础设施投融资体制改革工作的试点项目，是我省市政道路领域的首个PPP成功案例。
值得借鉴的经验做法有：
1.合力推进PPP项目试点。
樟树市政府高度重视樟树市四特大道延伸段工程PPP项目，先后数次组织城建、发改、财政、城管、国资等部门，对物有所值、投融资方案、招标文件、合作协议、特许经营协议等PPP前期工作文件进行讨论研究，确定最终文本。
领导高度重视，部门通力合作，有力推动了项目加快落地。
2.严格PPP项目操作流程。
一是由樟树市城乡规划建设局发起项目，开展“物有所值”评估论证；二是通过竞争谈判确定PPP咨询机构，由PPP咨询机构提供投融资方案、社会资本方招投标、合作协议和特许经营协议起草等全过程专业服务；三是通过公开招标确定年利率报价最低的浙江海天集团为社会资本方。
3.建立规范的合同管理体系。
樟树市四特大道延伸段工程PPP项目合同文本规范、严谨，分两个层次。
第一层：
由市城乡规划建设局、市国资营运公司、中选社会资本等主体之间一揽子签署的协议体系。
PPP项目协议为主合同，合资合同、公司章程、可用性绩效指标及相关、运维绩效指标及相关、各类保函及其他支撑性文件等作为PPP项目协议的附件体系，共同构成一个完整的合同体系。
第二层：
项目公司和项目推进过程中的各有关主体签署的协议体系。
三、市政基础设施（市政公园）PPP项目典型案例——余江县马鞍岭森林公园项目
（一）项目概况
余江县马鞍岭森林公园是一座集生态保护、游憩、运动休闲为一体的城市市政公园，位于马鞍岭北路以南，东渠大道以东，规划鞍岭南路以北，马鞍大道以西，占地面积约46公颂。
主要建设内容包括路基工程、路面工程、市政地下管线、绿化、亮化工程、亭、台、楼、阁等景观建设项目，总投资16714.37万元。
（二）PPP运作模式
余江县政府授权县城投公司作为政府实施机构，2015年7月委托江西省华信投资咨询中心负责PPP实施方案编制工作，2015年11月PPP项目实施方案通过政府审批，2015年12月通过政府采购确定江西际洲建设工程集团有限公司为社会投资方。
项目采取DBFOT（设计-建设-融资-管理-移交）模式运作。
投融资结构及各方参与主体如下图：
1.项目公司。
余江县城投公司与社会资本方共同出资设立PPP项目公司。
其中，余江县城投公司占股30%；中选社会资本占股70%。
项目公司注册资本不低于5000万元人民币，根据项目建设进度和融资机构要求及时、足额缴纳。
2.项目融资。
采用无追索项目融资，即由PPP项目公司以自身拥有的资产或权益作为融资担保，项目公司各股东方仅以资本金为限承担相应的责任或风险。
如项目公司不能顺利完成项目融资的，则由社会资本方通过股东贷款、补充提供担保等方式解决。
3.回报机制。
采用“政府付费”的回报机制，即政府购买服务。
按照“基于可用性的绩效合同”模式，项目建成后由政府向PPP项目公司支付项目可用性和运营维护服务费。
可用性服务费指项目公司建设符合验收标准工程的资本性总支出服务收入，主要包括总投资、融资成本、税费及合理回报；运维绩效服务费指项目公司提供符合协议规定的绩效标准的运营维护服务收入，主要包括运营维养成本、税费及必要的合理回报。
社会资本方股东通过合作协议和相应的施工利润等获取回报。
可用性服务费和运营维护服务费由财政纳入年度财政预算，提请人大通过，分10年支付（含建设期1年）。
（三）借鉴价值
余江县马鞍岭森林公园以PPP模式实施并较快签约落地，值得借鉴的经验做法有：
1.组织协调有力。
余江县成立项目推进领导小组，成员由县发改委、财政局、建设局、规划局、城管局、城投公司等单位组成，并确定县城投公司为实施主体。
在实施过程中，按职责分解任务、明确时限，通过定期或不定期组织会议协调解决重大问题，确保项目积极稳妥推进。
2.操作流程规范。
县城投公司委托了江西省华信投资咨询中心编制PPP实施方案，委托江西省正乙招标代理有限公司负责社会资本方招投标工作，整个操作流程规范有序。
通过“让专业人做专业事”，规范操作，推动了项目加快落地。
3.财政支出平衡。
余江县马鞍岭森林公园属于纯公益性公共服务类项目，按原政府投资的模式建设，财政一次性投入大。
通过采取DBFOT模式引入社会资本，将财政短期建设支出分摊至合作期10年之内，能有效平衡财政资金支付压力。
4.付费绩效挂钩。
PPP项目实施方案明确项目付费机制与绩效考核挂钩。
建设期考核设定质量、工期、环保、安全生产指标，以政府审定价格为基数计算支付可用性服务费和运行维护服务费。
运营维护期设常规维护、安全和突发事件、环境保护、使用者满意度四级考核目标，达到一级目标当期支付约定运行维护服务费的80%，达到二级目标当期支付90%，达到三级目标当期支付100%，达到四级目标当期支付110%。
四、市政基础设施（集中供热）PPP项目典型案例——贵溪硫磷化工产业基地集中供热项目
（一）项目概况
贵溪硫磷化工产业基地集中供热项目建设内容为贵溪发电有限公司到硫磷化工产业基地及沿线用能企业的集中供热管网系统。
贵溪发电有限公司负责厂内余热供热改造的投资建设和运营维护，并按照市场公允价格和品质要求为本项目提供稳定的工业蒸汽。
本项目供热管道总长16.4公里，其中主管长度15.3公里，主管直径设计为DN500，设计供热能力100吨/小时，预计3年内用汽总量达到90-100吨/小时，达产后全年可向化工基地沿线企业提供约55万吨以上的工业蒸汽。
项目总投资9136万元，工期12个月，计划2016年8月投产运营。
（二）PPP运作模式
贵溪市授权市工信委作为政府实施机构负责项目准备、特许经营企业社会资本招标以及行政监管等工作。
市工信委4月编制项目实施方案并通过政府审批，2015年11月通过公开招标确定重庆中电节能技术服务有限公司为社会资本方。
项目采用股权合作+特许经营的PPP运作模式，即通过公开招标的方式确定社会投资方，政府授权下属平台公司与社会资本方成立PPP项目公司，政府授权PPP项目公司特许经营权。
1.项目公司。
贵溪市工信委授权下属贵溪市金茂资产经营中心作为政府出资方与社会资本方共同组建项目公司，负责项目工程建设、管理运营，政府方与社会资本方出资比例2:
8。
2.特许经营权。
政府授权项目公司特许经营权，期限20年。
项目公司负责贵溪市集中供热管网投资建设及经营维护，开展供热及热力产品购销业务，积极扩大集中供热范围，拓展新的能源服务业务，促进公司可持续发展。
3.投融资结构。
除项目资本金外，项目后期建设资金根据项目建设进度，政府及社会资本企业按股权比例增资，向项目公司注入资金。
4.投资回报机制。
项目公司在特许经营范围和期限内自主经营、自负盈亏，主要通过向产业基地企业出售蒸汽产品获得投资回报，蒸汽价格区间将由政府根据社会平均物价水平、项目投资规模及合理的收益水平确定，同时政府出台配套的小锅炉关停政策，为蒸汽产品的市场需求提供政策保障。
（三）借鉴价值
贵溪硫磷化工产业基地集中供热项目是较为典型的特许经营PPP项目，值得借鉴的经验做法有：
1.加强监管，简化手续。
供热项目通过特许经营由项目公司在一定期限内经营与维护。
鉴于企业是以利润最大化为其经营目标，因此，加强项目公司建设和运行的监管是相关政府职能部门的重要职责，政府有必要对其进行适当调控。
根据建城〔2005〕第154号《关于加强市政公用事业监管的意见》，建设部门应加强市政公用事业的监管工作，市政公用事业监管主要包括：
市场进入与退出的监管、运行安全的监管、产品与服务质量的监管、价格与收费的监管、管线网络系统的监管、市场竞争秩序的监管等。
本项目市场化可能涉及到发改、财政、税务、物价、国土、环保等部门，在操作过程中注意听取上述部门专家意见，对于权力范围内的审批手续积极协助、从简从快，给予支持。
2.识别风险，应急处理。
本项目针对经营风险、支付风险、机组关停风险等不同风险建立了应对措施和应急措施。
特别是明确了发生社会资本企业违约、经营失败或其他不可抗力因素，政府可以收回或提前终止特许经营权，对项目公司实施临时接管措施，保障公共服务水平。
3.顶层设计，组织领导。
建立以市政府主要领导为组长，项目实施主体和硫磷化工产业基地为副组长单位的项目协调工作领导小组，成员单位应包括：
发改委、国土局、规划局、建设局、财政局（国资局）、交通局、环保局、安监局、城管局、管网沿线街道办（居委会）等相关部门。
通过建立高效、快速的协调机制，加快了项目推进实施。
五、公共服务（养老）PPP项目典型案例——赣州市章贡区社区（村）居家养老服务中心项目
（一）项目概况
1.实施背景。
章贡区自2000年进入老龄化社会以来，老年人口数量日益增大，截止2014年底，全区人口47.8万人，60岁以上老年人8.48万人，占总人口数的17.75%，且以每年5-6%的速度增长。
老年人口基数大、高龄老人比例高、空巢老人逐年增多、家庭养老功能弱化等特征日益显现，发展养老服务事业十分紧迫。
2.建设内容。
新（改、扩）建72个居家养老服务中心网点，为章贡区约11万名60岁以上老年人提供老年供餐、日间照料、老年活动中心、紧急呼叫、家政预约、健康咨询、法律服务、物品代购、服务缴费等居家养老服务，总建筑面积约5.05万平方米，其中新建服务中心网点10个，改扩建服务中心网点62个。
总投资约1.6亿元。
（二）运作模式
章贡区政府授权区老龄办作为政府实施机构，委托了PPP咨询机构——中设泛华咨询公司，由其提供从实施方案编制到合同签订全过程、全方位专业服务。
2015年6月11日PPP项目实施方案通过章贡区政府审批，2015年6月29日通过政府采购确定社会投资方为江西鹭溪农业发展有限公司。
项目采用BOT+O&M（建设-运营-移交+委托运营）的方式，即：
章贡区政府授权赣州市场建设综合开发有限公司作为政府出资方与中标社会资本方共同出资项目公司，负责社区（村）居家养老服务中心网点投资、建设、维护、运营本项目，区政府授权项目公司特许经营期为15年（含3年建设期），特许经营到期后，项目公司将本项目全部设施无偿移交给政府指定机构。
项目参与各方主体结构如下图：
1.项目公司。
由赣州市章贡区市场综合开发公司和社会资本方共同出资组建PPP项目公司，其中：
赣州市章贡区市场综合开发公司占股20%、社会资本方占股80%。
2.项目融资。
项目公司负责除资本金及专项补助资金外的建设资金融资工作，政府原则上不给予担保。
3.回报机制。
项目公司的投资回报主要由三种方式组成。
一是使用者付费。
对居家养老服务中心提供的日常生活照料、精神慰藉服务和家政等有偿服务，实行由使用者付费的办法。
二是政府付费。
主要是包含两部分：
（1）政府固定补助，在合作期限内，项目公司根据《赣州市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》对每年正式投入运营的养老服务中心按照政府批准的固定补助；
（2）政府民生补助，在合作期限内，项目范围内“三无”、“低保”、“困难失能老年人”等60周岁以上的重点对象，按照政府民生补贴标准发放一定数额的指定消费范围的居家养老服务券，向项目公司购买特定养老服务项目，政府负责等额兑现。
三是可行性缺口补助。
按照风险分配机制，对项目公司风险超过上限的，启动补贴或调节/调价机制，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口。
（三）借鉴价值
章贡区社区（村）居家养老服务中心PPP项目是我省首个以PPP模式实施的养老项目，从项目启动PPP工作到确定社会资本方历时不足半年。
值得借鉴的经验做法有：
1.操作流程规范。
一是政府授权区老龄办作为实施机构代表政府参与PPP项目全过程；二是委托PPP咨询机构，由专业咨询机构提供物有所值评价、财政可承受能力论证、投融资方案、社会资本方招投标、合作协议和特许经营协议起草等全过程服务；三是老龄办组织发改委、财政局、城建局、国资局、民政局、法制办等单位对项目实施方案进行联合审查，并报区政府批复同意；四是通过竞争性磋商确定江西鹭溪农业发展有限公司为社会资本方。
2.回报机制合理。
目前，养老项目普遍服务定价较低，项目经营收费（即使用者付费）无法使社会资本获取合理收益、甚至无法完全覆盖项目公司的建设和运营成本。
本项目在使用者付费的基础上增加了政府补助和可行性缺口补助两种方式，通过政府提供资金或资源补助弥补使用者付费之外的缺口部分，使项目具备商业上的可行性。
3.绩效考评严谨。
在合理设定回报机制，保障社会资本方的利益的基础上，项目设置了严谨的绩效考评机制，确保了政府方和使用者的利益最大化。
一是在政府补助中设置了政府民生补助项目，PPP项目公司需要提供服务才可获得相应的政府补助；二是编制了《项目绩效考核指标及相关考核表》，每年1月和7月，政府方依据“考核表”组织民政、财政、建设等相关职能部门对项目进行考核。
考核通过，给予项目公司全额补助资金，第一次考核不通过，要求项目公司整改，第二次考核不通过，政府方有权自行或委托第三方进行必要的整改，一切风险与费用由PPP项目公司承担，并相应减扣相应补助金额。
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