论我国公共事业管理主体.docx

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论我国公共事业管理主体

论我国公共事业管理主体

康彩霞

摘要

我国社会的二元结构正朝着“国家——市场——志愿组织”的三元结构发展，传统的两大管理——行政管理和企业管理已经不能适应社会的发展需要，必须向三大管理即行政管理、公共事业管理和企业管理转变。

这个转变的过程也是一个“主体”归位的过程，政府是行政管理的主体，私人组织是企业管理的主体，那么公共事业管理的主体由谁来充当？

学术界在对此问题的研究上出现了分歧。

根据制度相容原理，公共事业组织是与公共事业管理最匹配的组织，公共事业组织提供准公共物品最有效。

公共事业组织包括事业单位、社会团体和民办非企业单位。

从我国现行的法律看，它基本上没有或缺少关于非营利组织享受优惠待遇的相关条款。

很大一部分条款都不同程度上削弱和影响我国非营利机构优势地位和生存发展环境，尤其是一些条款的制约性规定。

因此，目前我国必须加强立法，从各个方面对公共事业组织培育发展和监督管理。

随着市场经济的发展而逐步趋向完善，随着政府改革和事业单位改革的不断深入，现实社会中公共事业组织正逐步成为公共事业管理真正的主体。

关键词：

主体公共事业管理公共事业管理主体公共事业组织

非营利机构

TheTheoryofTheAgentsfor

PublicWelfareServiceinChina

ABSTRACT

Thesocietyisnowdevelopingintoathree-foldedstructureconsistedofstate,market,andvoluntaryorganizationsfromthetraditionaltwo-foldedformcoveringadministrativemanagementandbusinessmanagement,whichissomewhatlaggingbehindtheincreasingdemandfromthesociety.Itisamusttotransformgraduallyintoasystemthatisadditivetotheformerwithmanagementofpublicwelfare.Innature,thetransformationconcernsthesubjectforpublicwelfaremanagement.Itisgenerallyconsideredthatgovernmentsshouldertheresponsibilityofadministrativemanagementandprivatesectors,businessmanagement.Therethencomesthequestionoftheagentsforpublicwelfareservice.Differenceintheunderstandingliesinthatsomeholdthatgovernmentisresponsibleforthepublicwelfareserviceandothersbelieveitisthepublicwelfaresectors’duty.Intheory,itisadvisedthatsuchpublicwelfaresectorsasinstitutions,socialorganizationsandnon-businessprivateservices,matchthemostwithmanagementinthisrespect.

Treatmentenjoyedbynon-profitorganizationshasrarelyorevennevertoucheduponinourexistinglegalsystem.Manylegalitemsarenotinfavorofthehealthgrowthofthosenon-profitassociations,eitherunderminingorinfluencingthemadversely.Uptillnowthelegallyacknowledgedassociationscanbegroupedintothreetypes:

rule-boundfunds,socialsocietyandsomenon-governmentalcivilservices,institutionsexcludedfromthegroup.However,itisagreatpleasuretonotethatwiththedeepeningofscientificandtechnologicalrestructuring,somenon-profitresearchsectorskeepcroppingup,someofthemgrowingsubstantiallygivensupportfromthegovernment.Inthelongrun,thepublicwelfareorganizationswillgraduallyturnintotherealagentsinmanagingpublicaffairswithfurtherdevelopmentofthemarketeconomyandthedeepeningofreformingovernmentsandinstitutions.

Keywords:

subject;publicwelfaremanagement;agentsforpublicwelfaremanagement;publicwelfareorganizations;non-profitorganizations

目录

论我国公共事业管理主体II

摘要II

ABSTRACTIII

第一章引言1

第二章基本概念3

2.1主体的概念3

2.2公共事业管理的基本涵义4

2.2.1公共事业管理的界定4

2.2.2公共事业管理与行政管理的区别4

2.2.3公共事业管理与企业管理的区别5

2.2.4公共事业管理与公共管理的区别5

2.3非营利组织、非政府组织、第三部门的概念6

第三章关于公共事业管理主体的探讨8

3.1国外学者观点——第三部门是公共事业管理主体8

3.2国内学者观点—公共组织是公共事业管理主体9

3.3我国现行法规关于公共事业管理主体的有关规定10

3.4对于国内外学者关于公共事业管理主体观点的评述11

第四章公共事业管理主体的确定12

4.1公共事业管理主体确定的理论依据12

4.1.1制度相容原理12

4.1.2市场优势与失灵原理12

4.1.3政府优势与失灵原理13

4.2公共事业管理主体是公共事业组织13

4.2.1公共事业组织14

4.2.2志愿优势14

4.2.3志愿失灵及其克服14

第五章公共事业管理主体的特征及分类17

5.1公共事业组织的特征17

5.1.1服务性17

5.1.2非政府性17

5.1.3非营利性17

5.1.4多样性与专业性17

5.1.5使命感18

5.2公共事业组织的分类18

5.2.1国际上的分类18

5.2.2国内分类20

6.1积极推进“政事分开”,进行事业单位改革22

6.2积极推进“政社分开”，防止社团组织行政化22

6.3大力提倡社会公德，预防道德危机，建立广泛民众基础23

6.4建立公共事业组织多渠道筹资方式23

6.5公共事业组织财政优惠制度化24

6.3建立公共事业组织专门法25

注释26

参考文献27

致谢29

第一章引言

中国以往的公共管理纯粹是公共机构运用公共权力对社会公共事务进行管理，不但“公共事务”的范围过于宽泛，而且公共事务管理中公民与社会的参与程度低下。

在计划经济体制下，政府成为无所不包的全能政府。

在行政管理活动中没有政府权力运作范围、经济活动范围与私人活动范围的明确划分，造成了中国社会公共管理中的许多弊端。

改革开放以后，政府的集权型管理体制有所松动，但有许多社会事务由于无人管理而造成了社会生活中的权力“真空”。

这样，虽然政府主观上有放权的愿望，但一直没能找到一条有效的途径，政府改革就不断地在放权与授权、集权与分权的怪圈中徘徊。

同时由于人民文化水平的提高和参政意识的加强，并伴随着西方自由民主观念的影响，广大人民群众十分渴望参与到公共生活领域中来。

这样中国以往公民参与公共生活的基础和制度保证就变得不能满足现实的需要。

面对这种情况，中国政府及时调整了经济体制与行政管理体制，建设市场经济与法治国家成为新时期中国发展建设的总目标。

第九次全国人民代表大会明确提出了裁减政府工作部门、大力发展和依靠中介组织的战略决策，从而为中国非政府组织、中介组织等第三部门组织的发展提供了观念上和制度上的良好准备。

因此，社会的二元结构正朝着“国家——市场——志愿组织”的三元结构发展。

也就是说，传统的两大管理行政管理和企业管理已经不能适应社会的发展需要，必须向三大管理即行政管理、公共事业管理和企业管理转变。

政府和市场之间建立中间组织，使两者通过中间组织的沟通和服务能够更有效的运作，从而建立“小政府、大社会”的有效管理模式。

这个转变的过程也是一个“主体”归位的过程，政府是行政管理的主体，私人组织是企业管理的主体，那么公共事业管理的主体由谁来充当？

这个问题成为我们所面临和必须回答的问题。

在公共事业管理主体的问题上，学术界存在着尖锐的争议，这里有很大的理论研究空间。

研究公共事业管理主体具有很重要的意义，它是研究公共事业管理的关键。

从学术体系而言，公共事业管理主体在整个公共事业管理中处于核心的地位，是具有决定性的要素。

因为，公共事业管理主体一经产生和确立，则决定和影响着整个公共事业管理过程，即对公共事业管理需求的认识及相应的管理目标和职能的确定，一切管理职能的发挥和体现，都取决于公共事业管理主体，而且，公共事业管理主体的合法性、合理性及其行为状况，直接关系到公共事业管理目标的实现。

从学科建设角度而言，加强公共事业管理主体研究有助于提升公共事业管理学在管理科学学科建设中的作用与地位。

现代社会把社会生活分为公共领域和非公共领域两大基本领域，按照这两大领域及其主体组织形式，我们可以把社会管理分为公共管理和企业管理两大类，而公共管理中包含政府管理和公共事业管理两部分。

这就决定了在学科层次上公共管理是隶属于管理学的一门二级学科，公共事业管理是包含在公共管理学科中的一门三级学科。

加强对公共事业管理主体研究可以丰富公共事业管理学的内容、提升它在管理学中的地位。

同时，公共事业管理的主体归位也为我国政府行政体制改革和事业单位改革提供了广阔的空间，所以加强对公共事业管理主体的研究还具有重要的现实意义。

中国是一个“泛政府化”的国家。

政府机构臃肿，行政效率低下，己成为困扰政府的“沉疴”。

政府改革会逐步将提供“准公共产品”的责任推向社会。

而以追求“利润最大化”为最终目的的企业不可能很好的履行这些职责。

从这个意义上来说，公共事业组织是否能很好地承载起这部分职能，将会直接影响政府改革的进程。

在传统的计划经济体制下，国家包办并直接控制事业单位的运营，使政府的事业行政管理机构处于主导地位，而其他各类事业单位则要接受这些国家机关的领导，变成政府部门的附属物，从而造成事业单位与行政单位的一体化。

对公共事业主体的研究，能够尽快促使政事分开，使事业单位独立出来成为公共事业管理主体的一部分，更充分地发挥其为社会服务的功能。

本文的论述共分为五部分：

一，基本概念；二，国内外学者关于公共事业管理主体的探讨；三，公共事业管理主体的确定；四，公共事业管理主体的特征及分类；五，公共事业管理主体的培育发展和监督管理。

第二章基本概念

2.1主体的概念

要研究公共事业管理主体问题，必须首先揭示主体概念的科学涵义。

主体是一个哲学概念，哲学上讲的“主体”与日常使用的“主体”概念并不完全相同。

哲学面对的是由人的活动构成的属人世界，哲学的任务是要从总体上研究人和人以外的客观存在之间的关系，在属人的世界中，人是这个世界的主人，其他的存在物是人的活动的对象。

事物成为认识对象和改造对象，不仅必须以认识者和改造者的存在为前提，而且要受制于认识者和改造者。

因此，哲学中主体概念所揭示的主要就是在对客体进行认识和实践活动中的认识者和实践者，它是在与客体的关系中才得以确立自己的规定的。

马克思主义哲学正确地指出，主体是能动地从事着认识和实践活动的人，是能将自身之外的客体自觉地作为实践和认识的对象，并在对象身上展示自身内在本质力量的人，是思想着的行动者和行动着的思想者。

[1]

在认识论中，主体是从事着认识和实践活动的人，可以是个人、社会集团或人类。

主体之成为主体，就在于主体是有意识、能思维，能将自身之外的客体自觉地作为实践和认识的对象。

主体还有一层含义，从在事物存在和发展中所处的地位来看，主体又指在组成事物整体的诸要素中最基本的、最主要的主干部分，带有较明显的实体性。

根据马克思主义哲学关于主体问题的基本观点，公共事业管理主体就是从事公共事业管理活动的现实的人。

这里讲的人，是在复数意义上使用的人，也可以称作“人们”或“人群”。

众所周知，群体为了共同的目标会组成一定的结合体即组织，在现实生活中，我们讲到主体的时候往往是借用哲学上的主体概念，对主体的界定增加新的规定性，把组织作为主体。

在实际生活中，人们常常把“主体”同“主导”、“主要”等联系在一起理解。

主导，表示主宰、支配和决定事物性质和发展方向的作用和功效，有时也从某物在事物整体组成中的地位上来使用。

主要，则是与次要相对应，既有表示事物地位的含义，也有表示事物作用的意思。

公共事业管理主体指在公共事业管理中起主导、支配和决定公共事业发展方向和性质的组织。

2.2公共事业管理的基本涵义

2.2.1公共事业管理的界定

整个社会有公共管理和非公共管理之分，公共管理是指对社会公共事业的管理。

公共管理又包括有行政管理和公共事业管理，公共事业管理是指特定的组织在一定的环境和条件下，动员和运用有效资源，采取计划、组织、领导和控制等方式对社会准公共事务进行协调，实现提高生活质量，保证社会利益目标的活动过程。

公共事业管理内容集中概括为提高生活质量，保证社会利益。

就管理本身而言，它是人类一种普遍的社会活动，所有的组织都必须履行一般的管理职能，即任何一项管理活动都离不开管理主体、管理对象、管理目的、管理环境，包括计划、组织、领导、控制等，在公共事业管理中也运用了一些工商管理的理论和方法。

但是这些相通的地方只停留在技术的层次上，公共事业管理有其特定的范围和特殊的规律，它与行政管理、企业管理和公共管理之间存在很大差异。

比较一下这几种管理，有利于我们更好的理解公共事业管理。

2.2.2公共事业管理与行政管理的区别

我国在政事分开的改革之前，公共事业管理一直是包含于行政管理之中，没有单独提出“公共事业管理”的概念，现在非常有必要区分两者。

行政管理是根据管理学和政治学的一般原理，政府依法对国家事务、社会公共事务和机关内部事务管理的活动，是以政府为中心来研究包括行政制度、行政立法、行政体系的模式、范例与运行机制[2]；而公共事业管理是研究非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共方面，在研究领域及主题上有重大突破和创新，研究了行政改革以前属于政府的一部分范围，还有政府和企业做不好、不愿意做的事，涉及大量的行政管理没有涉及的其他主题。

行政管理主要进行的是间接性管理，它对公共事业管理起宏观调控的作用；而公共事业管理属于执行、操作层次，承担大量的具体管理行为，主要进行的是直接性管理。

我国行政管理从整体上是一个大的系统，一个等级组织，其内部单个的行政部门有自己的职责范围，具有一定的独立性，但它们之间是领导与被领导的关系，实行命令与服从的方式，并且财政上不具独立性，需要层层级级的财政预算，主要依赖国家财政；公共事业管理内部不是一个整体，包括很多独立的组织，这些组织独立于政府，它们各自之间也相互独立，在内部财政上也没有关系。

行政管理具有明显的阶级性，它主要反映统治阶级的意志，更多地从国家的角度考虑问题；公共事业管理是社会性的，它主要从公众的角度或特定群体的角度去考虑问题。

2.2.3公共事业管理与企业管理的区别

在市场经济条件下，企业是市场的主体。

企业是从事生产、流通等经济活动，为满足社会需要并获得盈利，自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束具有法人资格的基本经济单位。

企业的利益是个体利益。

企业管理是指为实现企业目标，对企业拥有的资源进行计划、组织、领导和控制的活动过程，是为实现单个个体利益进行的管理活动。

企业管理目的相对单一，企业最根本的目的是追求最大利润；公共事业管理是以提高人们的生活质量，主要目的是公益性，追求多元价值。

虽然部分公共事业管理也可以采取收费方式，但这绝不是以营利为目的。

是否以营利为目的是区别公共事业管理与企业管理的主要标志。

企业管理中所需要的各种物质资源完全来自于其生产经营所得，来自于投资回报。

管理中的资源耗费属于企业的“内部事务”，其他人无权干涉，不需要公开化；公共事业管理其所需资源和经费部分来自于政府补贴，大部分来自于社会捐赠和提供服务所得到报酬等。

公共事业管理的经费不能任意由公共事业管理人员支配，必须公开化，接受政府和社会公众的监督。

企业管理的运行主要是在利益轨道上进行，法律在其活动中仅仅是一种外部制约因素，服从法律规则并不是企业的原初动力；公共事业管理的整个过程都受到法律的限制，公共事业管理严格地在法律规定的程序和范围内运行。

企业管理的绩效评估则强调经济效益，利润额、销售额、净收益率、市场占有率的提高等是主要的评价标准；公共事业管理的绩效评估偏重于社会效益，行为的合法性、公众的满意度、社会整体文明水准的提高等是评估公共事业管理成效的主要指标。

2.2.4公共事业管理与公共管理的区别

一般认为，公共管理与公共事业管理是包含与被包含的关系，即公共管理包含公共事业管理，公共事业管理是公共管理的重要组成部分，但两者也有明显的区别。

公共管理主要指以政府和非政府的公共组织为依托，为促进社会整体的协调发展，采取各种方式对涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动进行调节控制的过程。

公共管理的主体从整体上来说是政府，其管理活动和所提供的服务不可避免地带上强制性色彩；而公共事业管理的受益对象既可以是社会全体成员，也可以是社会部分成员；社会成员既可以接受服务，也可以拒绝服务，有很大的自主性。

在受教育的层次上，公共管理专业已具有公共管理硕士学位，即国际通行的MasterofPublicAdministration（ＭＰＡ），其目标是为政府部门及非政府公共机构培养高层次、应用型专门人才，重点是对在职公务员的培训，用来提高管理社会的水平。

而公共事业管理人员的培养就比较具体，即主要要求掌握与本专业领域相适应的专业知识和专业技能，成为本专业领域的行家里手。

2.3非营利组织、非政府组织、第三部门的概念

作为社会组织的基本形式之一，非营利组织最早出现在17世纪，伴随着近代资本主义的产生和发展，在西方各主要资本主义国家先后出现了一些带有政治色彩的社会团体以及主要开展慈善救济等社会公益活动的非营利组织。

自20世纪80年代以来，随着世界范围内出现的市场化、民主化、民营化和全球化浪潮，不论是发达国家还是发展中国家，非营利组织都出现了更加蓬勃发展的局面。

在许多国家，民营化浪潮此起彼伏，推动着各国政府将一个又一个的国有企业、公营部门推向市场，并不得不对政府自身施行改革，许多公益性领域开始成为竞争性领域，政府也减少了对这些领域的补贴，非营利组织数量的增多和规模的扩大使它们逐渐发展成熟，不仅在一国内部，而且在国际事务中发挥越来越重要的作用，一个被称为“全球公民社会”的非营利部门正在逐步形成，并被一些学者誉为“代表了20世纪最伟大的社会创新”。

概括起来，所谓非营利组织（nonprofitorganization），是指具备法人资格，以公共服务为使命，享有免税优待，不以营利为目的，组织盈余不分配给内部成员的机构或组织。

具体可以从以下三个方面予以界定：

第一，不以营利为目的。

第二，“非分配”的约束条件。

正因为非营利组织不以营利为目的，不作损益计算，所以其组织的营利收入、利润以及财产都不能分配给其员工、经理或官员，不作盈余分配。

经营活动所得收入和营利只能用于完成组织的工作任务。

第三，政府给予免税。

鉴于非营利组织为公众服务的性质，国家免除其收入所得税，有些还可免除其他地方税，如财产税等。

应该说，这三点主要表明了非营利组织的非营利性特征。

由于非营利组织活动范围广泛、方式各异，所以对非营利领域各种组织的称谓和特征概括也不尽相同。

在许多相关的文献著作中，与非营利组织概念交替使用的还有“非政府组织”（non-governmentalorganizations）、“公民社会”（civilsociety）、第三部门（thethirdsector）、“民间组织”（civilassociation）等。

这些不同的称谓虽然的确存在一定意义上的差别，但主要是由于不同场合、不同角度使用上的差别以及各国之间习惯叫法的不同而引起的。

世界银行把任何民间组织，只要它的目的是扶贫济困、维护穷人利益，保护环境，提供基本社会服务，或促进社区发展，都称为非政府组织。

萨拉蒙则把非政府组织看作是非营利组织的一部分，他在上述非营利组织的特征之外另加了两个特征：

非宗教性（活动不是为了吸引新信徒）和非政治性（不卷入推举公职候选人）。

从这个意义上说，非政府组织是一个比非营利组织狭窄得多的概念。

我国清华大学NGO研究所所长王名教授则把非营利组织、公民社会以及非政府组织等同视之，即除去政府部门和以营利为目的的企业（市场部门）之外的一切志愿团体、社会组织或民间协会通称为非营利组织。

非营利组织与政府组织、企业组织共同构成现代社会的三大支柱，正因为此，非营利组织也被称为“第三部门”。

应该说，20世纪90年代以来人们基本上都是在这个意义上使用上述概念并理解它的意义的。

对于非营利组织的特征，美国约翰－霍普金斯大学非营利组织比较研究中心概括了五点：

除了上面已经提到的非营利性外，还包括组织性、民间性、自治性、志愿性、组织性，这五个特征基本概括了非营利组织的组织特征、目标宗旨、活动方式、经费来源等主要内容。

第三章关于公共事业管理主体的探讨

由于我国公共事业管理是一个较新的概念，对它的研究现在还处于初期探索阶段，对公共事业管理的范围的界定还比较模糊，因此在对其主体的界定问题上也存在较大分歧。

3.1国外学者观点——第三部门是公共事业管理主体

国外并没有公共事业管理这一概念，但国外在政府和市场之间有一个中间层，活跃在这一领域并起主导作用的是第三部门。

第三部门20世纪70年代开始出现后以迅猛的速度朝前发展，据1985年的统计资料，从事这类组织的雇佣人员已超过美国就业人员的25%，拥有国民私人财富的15%。

20世纪90年代更是一场创建各种非营利的、非政府组织的运动，民众创建各种团体、基金会和类似组织，它们以开展人道服务、促进基