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反腐规则与反腐绩效
反腐规则与反腐绩效
【内容提要】各国的反腐规则中通常包含着对反腐成效、反腐重点、反腐主体等方面的界定，它直接关系到国家施行的反腐败战略所能取得的绩效。
正确的反腐规则必然有助于取得优异的反腐绩效。
在反腐规则上的调整将会推动中国在预防腐败、惩治腐败、控制腐败方面取得更为显著的成就。
为了实现腐败治理状况的改善，当前应当将民众满意度作为衡量反腐成效的重要指标，实施更加注重治本的反腐败战略，充分发挥公民在促进更好的腐败治理中的作用。
【关键词】腐败治理反腐规则绩效评估
当前腐败治理问题之所以受到世界各国的重视，更深刻的原因在于各国都不同程度地承认政府治理体制上的局限以及在若干领域的失效。
善治代表了政治发展的理想状态，通过腐败治理评估，不仅有助于发现腐败治理的现实状况与理想状态之间的差距，而且可以批判性地审视当下的治理规则，明确腐败治理改革的方向。
从腐败治理绩效评估的角度来说，腐败治理所应遵循的治理规则比治理绩
效更为重要。
正确的反腐规则必然有助于取得优异的反腐绩效。
腐败治理的绩
效评估首先应当从反腐规则入手，反腐规则的评估是对国家施行的反腐战略中所包含的有关反腐成效、反腐重点、反腐主体等方面界定的评估。
只有在科学的绩效评估理念的引导下，才能推动形成并实施正确的反腐战略，进而对改善与提升腐败治理的质量与水平产生积极的影响。
1•“产出”抑或“结果”？
在政府绩效评估中，“产出”与“结果”是两个需要严格区分的概念，前者是指政府提供的服务与公共产品，后者是指“产出”的实际效果与影响。
美国《参议院政府事务委员会关于政府绩效及成果法案的报告》中指出：
“绩效目标类似于‘产出’或‘成果’，后者通常而言是政策目标的重中之重，前者往往是有效的管理工具。
”①政府绩效评估的目标是为了推动政府改变自身行为，而改变政府行为的重要步骤是创造对行为结果的关注，因此，在绩效评估中，达成政策目标的成果性指标的重要程度要甚于政策出台的产出性指标。
正如美国国家绩效评价委员会所提出的目标：
为了从繁文缛节向成果转变，创造一个高效而节约的政府。
②
反腐败是一项艰巨的政治任务，国家在反腐措施方面的“产出”是不可或缺的，但是，如果国家的反腐战略只是一味追求反腐政策出台的数量规模而不顾实际取得的效果，显然是有失偏颇的。
仅以反腐政策出台的产出性指标为依据进行反腐绩效评估，将有可能引导反腐败斗争走向表面化、形式化；以达成反腐目标的成果性指标为根据进行的反腐绩效评估，则会推动国家的反腐战略取得切实、持续的绩效。
《联合国反腐败公约》第二章第五条第三款指出：
各缔约国均应当努力定期评估有关法律文书和行政措施，以确定其能否有效预防和打击腐败。
一些国家的管理者由于缺少明确的反腐目标和有关反腐结果的信息，在试图提高反腐战略有效性的过程中处于不利的地位。
在获取这样的信息方面，世界银行研究院的做法值得借鉴。
世界银行研究院是一个为了给那些寻求世界银行建议和专家意见的国家提供帮助的机构。
为了提高一些国家公共部门的治理水平和效率，为了给推进杜绝腐败的改革计划提供支持，世界银行研究院在长达十几年的时间里针对19个国家和地区开展了“治理与反腐败诊断调查”项目，通过实证的诊断调查生成反映人们对腐败现状感知的真实数据，从而影响这些国家的改革进程。
民意调查是衡量绩效的有效途径。
该项目正是一种以实际效果为导向的绩效评估，它以问卷调查方式开展民意调查，以官员、企业界人士、普通公民的实际感受作为参考性数据。
调查项目包括了解官方机构具体腐败行为的公职人员调查；了解公共部门腐败行为对私有部门发展影响的企业调查；了解普通公民对于公共部门和私有部门中的腐败行为的体验与认识的家庭调查。
2.“短期效率”抑或“长期效益”？
几乎所有的政府绩效评估都会涉及效率与效益方面的指标，同时又要根据评估对象的特殊性，选定绩效评估的重点，即以“效率”为评估重点还是以
“效益”为评估重点。
以“效率”为重点的绩效评估，强调的是投入与产出的比例关系，力求以最小的资源投入（人力、时间等）获得一定数量的产出，追求投入的有效性。
以“效益”为重点的绩效评估，强调的是最终的效果与影响，力求最大程度地达到预期目标，追求目标的最大化。
腐败起源于人性中的贪欲，当人类还没有寻找到有效的方法将贪欲从根本上消除时，人们抑制腐败的努力将是长期的。
新西兰著名反腐研究专家杰瑞米•波普指出：
“在反腐败方面，没有什么药到病除的良方，虽然有一些领域在治理时见效较快一一如简化海关管理程序、开放公共采购从而使其更加透明、
惩治大批的腐败官员，甚至打几个’大老虎’一一但是并没有一个包治百病的良方，反腐败实际上是一个长期而艰巨的过程。
”③如果国家选择为时很短、收效甚速的反腐战略，通常能够对腐败分子给予有力、及时的打击，特别是在腐败猖獗的时期，该战略用于反腐败斗争的概率很高，也能够获得民众的喜爱,但只是短期的治标方法，通常不可能做到从源头上根治腐败。
以清除腐败现象,而不是以清除腐败分子为重点的反腐战略，其目标是通过长期积聚反腐能量最终消除产生腐败的原因，是一种长效性的治本战略，但通常需要长期投入，收效短期内不明显，甚至有公众会怀疑政府反腐只是在“作秀”。
如果对前一种反腐战略选择以“效率”为重点的绩效评估，自然得到较好的评估结论；反之,如果选择以“效益”为重点的绩效评估，结论则相反。
如果对后一种反腐战略选择以“效益”为重点的绩效评估，自然得到较好的评估结论；反之，如果选择以“效率”为重点的绩效评估，结论也相反。
上述两种反腐战略并不矛盾，可以相互支持与补充，但如果过分倾向于某一种反腐战略，而忽视另一种反腐战略，却会给反腐败斗争带来严重影响。
当一国的反腐败斗争过于倚重为时很短、收效甚速的反腐战略时，适宜选择以“效益”为重点的绩效评估而不是以
“效率”为重点的绩效评估，以推动政府采取长效性的反腐措施；反之，当一国的反腐败斗争过于倾向长效性治本战略时，适宜选择以“效率”为重点的绩效评估而不是以“效益”为重点的绩效评估，以促进政府提高反腐惩处力度。
3.“顾客”抑或“公民”？
在美国《国家绩效评价委员会的报告一一从繁文缛节向成果的转变》中,专门指出了“顾客”与“公民”的区别。
该报告指出：
“我们使用‘顾客词，不用‘公民’，公民可以参加民主决策，顾客则是从特定服务中获益。
”④将公众以“顾客”身份纳入评估要素的评估方式，强调有效的政府应当根据
“顾客”的需要调整工作方式，一切以“顾客”利益为重，虚心听取“顾客”意见，但“顾客”并不是公共事务的积极参与者，只是消极的观察者、评论者。
将公众以“公民”的主体身份纳入评估要素的评估方式，强调政府要最大限度地吸引公民参与政策制定，并且发挥他们在推行和落实政策中的作用。
《联合国反腐败公约》第十三条第一款中明确提到：
各缔约国均应当根据本国法律的基本原则在其力所能及的范围内采取适当措施，推动公共部门以外的个人和团体，例如民间团体、非政府组织和社区组织等，积极参与预防和打击腐败，并提高公众对腐败的存在、根源、严重性及其所构成的威胁的认识。
任何反腐败战略，如果忽视了公民的参与，将会失去一种功能强大、潜在的反腐败力量，政府的反腐败改革也会难以持续。
尽管一些腐败严重的国家，公民社会力量薄弱，但这不应当成为忽视公民作用的理由。
杰瑞米•波普认为：
“检验政府是否真的想反腐败的方法之一，就是看其是否愿意在这方面同公民社会合作。
”⑤一些纯粹由国家强行实施的反腐措施，是将公民排除在反腐斗争之外的，公民在抗衡腐败方面没有与政府形成有效的互动。
将公众以“顾客”身份纳入评估要素的反腐绩效评估，只会片面强调政府在腐败治理中的作用，忽略公民反腐在提高反腐绩效中的意义与价值。
治理腐败的绩效评估应当将公民的反腐作用作为评估的要素，在评估理念上实现从“顾客至上”向“公民至上”的转变，这有助于推动政府与公民形成反腐合力，全面提高腐败治理的绩效。
美国廉正机构发布的全球廉正指标是对一国反腐情况进行定量评估的工具,该指标共涉及六个领域，在每个领域又衍生出大量的次级指标。
几乎在每个领域中都包含有关公民参与的次级指标。
在“公民社会”领域，包含了“致力于反腐或善治的公民社会组织是否受到了法律的保护？
”等指标；在“公共信息和媒体”领域，包含了“公民有权获取公共信息吗？
”等指标；在“选举”领域，包含了“所有公民都能平等地参与到政治过程中去吗？
”等指标；在“政
府责任”领域，包含了“公民能参与国家预算过程吗？
”等指标；在“行政和公务员”领域，包含了“公民能接触公共采购过程吗？
”等指标；在“监管和规制”领域，包含了“公民能获取最高审计机构的审计报告吗？
”等指标；在
“反腐和法治”领域，包含了“公民能平等地接近司法体系吗？
”等指标。
⑥
改革开放以来，我国始终在为治理腐败这样一种社会病、建设一个公正廉洁的社会进行着不懈的努力，无论在预防腐败、惩治腐败还是在控制腐败方面,都取得了一系列的反腐成就，但相对于党和政府的要求、人民群众的期望，在预防、惩治、控制腐败方面仍然存在着问题与不足。
以下从绩效分析的视角来审视产生这些问题与不足的根源。
1.预防腐败的绩效分析
预防腐败的绩效分析是对事前防范腐败发生的各种制度性措施的实施效果的评估。
新制度学者塔伦和斯坦莫认为，“制度不仅像合理选择论所说的那样决定行为者的战略，而且决定其目标，并调解其合作和冲突的关系，因此，制度构造政治处境并对政治结果产生影响。
”⑦制度确定了各种情形下的适当行为，通过对权利和义务的明确界定，对人的行为选择具有支配性的作用。
腐败或廉洁，都是人在特定制度安排下作出的选择。
制度预防理论认为，通过反腐败的制度设计可以起到减少腐败机会，弱化腐败动机的作用。
改革开放以来，我国的各级各类监管机构出台的廉政与反腐败的法规制度
上千件。
概括起来，这些法规制度主要分为以下几大类：
一是党内法规与国家
法律类；二是预防和治理腐败类；三是领导干部廉洁从政类；四是查办违纪违法案件程序类；五是纠正损害群众利益不正之风与执法监察类；六是党纪政纪处分及相关处罚制度类；七是纪检监察机关的机构及工作制度类。
鉴于不同制度类别规范性程度的差异以及在预防腐败方面的功能，本项研究选择前三类制度进行回溯分析，并探讨制度规范的数量性增长及其产生的叠加作用与实际的反腐绩效之间是否存在正向的对应关系，从而判断反腐制度的预防功效。
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注:
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从表1可以发现，1998年至2005年我国施行的上述三类廉政与反腐败法规制度在数量上每年都在前一年基础上增加三四十项。
从制度的叠加效应来讲，制度出台在数量上的增长与制度的持续施行所产生的预防腐败方面的叠加效应应当是正相关的。
那么，我国反腐败法规与制度的不断出台以及多项规范性措施的叠加效应是否在实际上产生了显著的反腐效果呢？
“透明国际”发布的清廉指数⑨是有关专家与商界领袖对一系列国家的腐
一致的，这使得我们有理由相信，获得的感知是腐败实际水平的反映。
”⑩根据摩坎在2004年发布的报告，清廉指数与“联合国地区间犯罪和司法研究机构”的关于腐败的实证数据存在正相关。
（11）本项研究选择清廉指数作为分析我国不同时期腐败程度变化的参考分析性指标。
表2反映出在1998年至2011年的
14年中，我国清廉指数既没有下滑到3以下，也没有出现明显的突破性的直线上升趋势。
这说明1998年以来腐败状况没有出现严重恶化的情况，反腐法规制度的持续推出对于遏制腐败的加剧与蔓延产生了一定的积极作用；但同时，也应当看到我国腐败状况的总体态势并没有在根本上扭转。
1998年我国的清廉指
数为3.5，2010年清廉指数仍为3.5。
从表2还可以发现，14年间我国清廉指数在3.1至3.6之间波动，其中出现了两次低谷：
一次是2000年，清廉指数为3.1，另一次为2005年，清廉指数为3.2。
第一次的向下波动出现在1998年至2000年区间，清廉指数从3.5直线下滑到3.1。
第二次的向下波动出现在2002年至2005年区间，清廉指数从3.5阶梯式下滑到3.2。
然而，从表1的数据可以发现，在这两个区间我国出台并施行的前述三类党风廉政和反腐败法规制度数却一直处于持续增加的态势。
按照常理推断，随着我国反腐败法规与制度的不断出台，多项规范性措施的叠加效应将会产生积极的反腐效果。
但是反腐败制度在数量上增长的同时，我国的清廉指数却在这两个区间出现了一定幅度内的下滑。
这说明我国反腐法规与制度的产出并没有带来人们预期的反腐效果，从根本上改变我国腐败状况的总体态势，只是在遏制腐败的进一步加剧与蔓延方面发挥了作用。
要谋求反腐败的明显成效，仅仅依靠出台大量的制度是不够的，如何使每一项制度的实施机制强大起来，将制度规范转化为实际的反腐效果，充分发挥出制度本身的反腐功效，才是需要着力解决的关键性问题。
新制度经济学认为，
一国制度的有效性，不仅取决于该国正式规则和非正式规则完善与否，而且主
要是看这个国家制度的实施机制是否健全。
离开了实施机制，那么，任何制度尤其是正式规则就形同虚设，制度的效力就会大大降低。
同理，要使我国出台的各项廉政与反腐败制度形成预防腐败的功效，同样离不开健全的实施机制持续有力的支撑。
国外学者指出：
“腐败往往就是在钻法律的空子，同时也是法律准则在实际工作中错综复杂、难以操作的后果。
”（12）我国学者也指出：
“制度预防没有达到预期效果，即显著降低腐败发生率，是比较常见的情况。
完整的制度设计不仅要求制度本身是科学的、完整的，也要把制度执行考虑进去……”（13）因此，当前应当改变单纯追求制度产出的反腐思路，以结果为导向加大反腐制度创新与改革的力度，通过完善制度的实施机制，将助长腐败或方便腐败的合法条件减少到最低，更有效地预防腐败，最终取得让人民满意的反腐效果。
2.惩治腐败的绩效分析
惩治腐败的绩效分析是对事后惩处腐败及威慑腐败的有效性的评估。
对造成腐败后果的行为主体进行惩治是反腐败必须包含的内容，惩治的绩效是衡量反腐败成就的重要指标。
当然，反腐败的成就也不只是看惩处了多少腐败分子，对他们的惩处是否对潜在的腐败行为主体产生了威慑效应也是衡量惩治绩效的重要依据。
因此，惩治绩效主要源自两个方面：
惩处有效性与威慑有效性。
萨尔•约翰•克庞德在观察塞拉利昂的腐败状况时指出：
“在一定的程度上，腐败可被看成是一个个人的问题，这个人野心过大，过于贪心。
如果情况真是这样的话，扔掉’烂苹果’的策略应该是可行的。
可是在一些案例中（在塞拉利昂），当对高级政府部长采取了这种行动时，腐败现象却依然存在……曝光和起诉……可以清除腐败分子，但却消除不了违法现象。
腐败在塞拉利昂持续下去，
并无消退之势，因为组织体制和文化依然如故。
正是这种产生腐败的环境让腐败再次发生。
”（14）显然，塞拉利昂对腐败分子的惩处并没有带来明显的威慑效应，其根本原因是产生腐败的机会与环境依然存在。
1978年之后中国启动了
以市场为导向的经济改革，触发了经济的腾飞，同时也给腐败的迅速滋生提供了环境。
改革开放以来中国政府不断加大惩治腐败的力度，对腐败分子施行了严厉的惩戒，在遏制腐败加剧势头方面取得了明显的成效。
但类似于清除了腐败分子、却没有消除腐败机会的“塞拉利昂现象”，中国也在一定程度上存在。
在2010年国务院新闻办发布的《中国的反腐败和廉政建设》白皮书中，可以看到一系列代表我国惩处效率的数据：
“2003年至2009年，各级人民检察院共
立案侦查贪污贿赂、渎职侵权案件24万件”；“自2005年集中开展治理商业贿赂工作以来至2009年，全国共查处商业贿赂案件69200多件，涉案金额165.9亿元。
”“2009年发布《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，……2009年，共对7036名领导干部进行了问责。
”（15）但同时，该白皮书在“前言”中
也明确地指出：
“一些领域的腐败现象仍然易发多发，有的案件涉案金额巨大，违法违纪行为趋于隐蔽化、智能化、复杂化。
反腐败的形势依然严峻，任务依然繁重。
”（16）美国学界研究腐败问题的权威学者迈克尔•约翰斯顿反对任何孤立地看待腐败问题的做法，他指出：
“腐败问题如果不与政治、经济、制度及其所发生的社会环境相联系，就无法真正地得到理解。
”（17）胡锦涛在中共
“十七大”报告中指出：
“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本……拓展从源头上防治腐败工作领域。
”（18）任何追求反腐短期效率的惩处措施都只是治
标的办法，不可能从根本上消除腐败产生的原因，加之实施这类打击措施的短期性不可能对其他主体产生持续的威慑效应。
当前我国专业官方反腐机构应当改变以完成“业绩指标”来衡量惩治绩效的工作惯性，以标本兼治的思路来确定反腐战略。
从长期来讲，在严惩腐败分子的同时，应当加强以不想腐败、不愿腐败为最终目标的廉政文化建设；从近期来讲，要注重发挥查办案件的治本功能，做到查处一起案件，教育一批干部，完善一批制度，深化一批改革的效果，从而扩大查办案件的威慑效应，改变“只惩不治”的反腐局面，切实巩固与提升惩治腐败的成果。
3.控制腐败的绩效分析
控制腐败的绩效分析是对特定条件下国家监控腐败能力的评估。
涉案金额是衡量腐败者贪腐程度的主要指标，是把握大案要案发展动向及分析涉案人员状况的重要依据，更为重要的，它是评估国家监控腐败能力的重要参数。
从近年来人民检察院实际追诉与侦办的大量案件情况来看，贪腐数额远高于立案标准，并且大案要案在数量上总体呈现逐步增长趋势。
在我国市场经济发展初期，犯罪金额比较小，达到十几万就会被判死刑（死缓）。
从2000年至2010年这十年中因贪腐被判死刑官员的受贿金额来看，少则500余万元，多则上亿元。
（19）
2004年9月召开的全国检察机关境外追逃工作会议的材料显示：
自1998年至
2004年7月底，身为贪污、贿赂、侵吞、挪用公款的犯罪嫌疑人而潜逃海外的党、政、公安、司法、事业单位、国有企业干部和高层管理人员，共有7160多
人，外逃贪官涉及款项3500亿元。
其中，涉及款项1000万元以上者，占92%。
涉及1亿元以上者，有430人；10亿元以上者，27人。
（20）上述现象反映出当前大量腐败案件中的贪官直到贪腐金额达到数十万、上百万、甚至在千万以上时才被发现，而当他们初次涉贪或涉案金额较小的情况下没有被立即发现，由此可以推定在我国相当多的初次涉贪或涉案金额较小的贪官被发现的概率较小，针对腐败群体的监控机制尚处于虚弱无力状态。
腐败案件潜伏期（从腐败分子开始作案到被发现的时间段落）的长短也是评估国家监控腐败能力的重要指标。
根据清华大学公共管理学院的一项研究，在
进入上世纪90年代之后，我国腐败案件的潜伏期明显延长。
该研究对1978至
2004年间我国66个副部级以上官员的腐败案件与479个副部级以下官员的腐败案件的平均腐败潜伏期分别进行了研究。
结果发现：
副部级以上官员的腐败案件的平均潜伏期，在1980-1988年期间为1.8年，在1989-1992年期间为
1.8年，在1993-1997年期间为3.17年，在1998-2002年期间为6.44年，在2003-2004年为8年；副部级以下官员，在1980-1988年期间为2.19年,在1989-1992年期间为2.13年，在1993-1997年期间为2.67年，在1998-2002年期间为5.00年。
（21）决定官员是选择腐败还是清廉的主要因素，除了他们会去比较腐败带来的收益与保持清廉获得的合法收入之间的差距之外，更为重要的是他们会去判断腐败被发现的可能性。
如果国家针对腐败的监控能力处于弱化状态，他们自然会觉察到其他官员贪污受贿之后，在相对长的时间内没有被发现，他们也可能加入到“高收益、低成本”的腐败行列之中。
腐败被发现的概率与腐败的成本是正相关关系，与腐败的收益是负相关关系，而且越早被揭露，腐败的收益就越低，对腐败的震慑力就越强。
从犯罪心理学角度分析，初次违法犯罪就迅速被抓，即使未达到严重的程度，对违法犯罪分子的震慑都是足够大的。
没有人民的帮助与支持，政府不可能独自驯服腐败，这已经成为国际领域的普遍共识。
杰瑞米•波普指出：
公众对于这些不良行为的感知以及那些被证明是正当的公众的愤怒才是社会的最后防线。
（22）尽管一些国家的政府制定了宏大的反腐战略，设计了严密的防范措施，但是由于政府缺乏实施力量且没有调动起潜力巨大的公民社会的监督力量，实际的反腐效果是不能令人满意的。
面对改革开放以来滋长迅猛的腐败状况，要真正落实数量规模如此庞大、设计如此具体的反腐法规与制度，就必须在增强官方专业反腐机构的力量的同时，充分发挥广大人民群众的监督力量，并将两股力量有机地结合起来，这样才能
《中国的反
有效遏制腐败并扭转当前腐败力量与反腐败力量之间的胶着状态
腐败和廉政建设》白皮书明确指出：
“人民群众的支持和参与是反腐败和廉政建设取得成功的重要基础。
”（23）我国的法律制度已经赋予公民参与反腐的权
利，当前的关键是对反腐战略本身的设计与选择，要改变以往国家是反腐的唯一力量的思路，应当考虑如何赢得国家与社会的双重支持，为公民参与设计思路，为廉洁社会的建设拓宽渠道。
腐败治理的绩效分析，不仅是对我国廉政水平的定量化监测，而且提供了重新审视反腐战略及政策措施的机会。
当腐败治理的规则已经成为阻碍有效治理的因素时，应当尽快明确腐败治理改革的方向，引导反腐败力量改善腐败治理的状况。
1.将民众满意度作为衡量反腐成效的重要指标
当社会考虑完善自己的政治体制时，改革的动机之一是要减少腐败现象的
发生。
正如任何政治体制改革的成效都要最终接受人民群众的检验与评价，在反腐斗争中的各种“产出”是否在防治腐败、遏制消极腐败现象中发挥了作用，也要接受民众的评判。
腐败是与广大人民群众的根本利益相对立的，人民群众对于反腐败、构建廉洁政治的呼声很高。
改革开放以来，我国通过建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，取得了积极的政治效应，人民群众的满意度逐步提高。
中国国家统计局的民意调查结果显示，中国民众对防治腐败的满意度平稳上升，由2003年的51.9%上升到2010年的70.6%;公众认为消极腐败现象得到不同程度遏制的比例由2003年的68.1%上升到2010年的
83.8%。
国际社会对于中国防治腐败工作也给予了积极评价，认为中国的反腐败成绩是“足以同在中国这样一个世界上人口最多的国家解决温饱问题、极大
地消除贫困相提并论的一个巨大贡献”。
（24）
2.实施更加注重治本的反
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