4课件四坚持依法治水创建法治水利.docx

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4课件四坚持依法治水创建法治水利

坚持依法治水创建法治水利

厅政策法规处副处长肖敏

法治既是政治文明进步的重要标志，也是现代国家治理的核心和精髓。

1997年党的十五大明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，将过去“建设社会主义法制国家”的提法改变为“建设社会主义法治国家”；1999年我国正式把依法治国写进了根本大法——宪法。

十多年来，党和政府逐渐丰富法治政府内容，不断完善依法治国理论，提出了更高目标要求。

省第十次党代会将“法治湖北”作为未来发展的重要目标任务之一。

水行政主管部门作为政府组成部门，依法治水、创建法治水利理所当然成为依法治国和法治政府建设的重要内容，同时也是“法治湖北”的重要组成部分。

一、准确理解依法行政和法治政府内涵

（一）依法治国与依法行政的内在关系

1、依法行政的内涵：

是指行政权力的存在、运用必须依据法律、符合法律，而不是与法律相抵触。

依法行政的基本原则：

坚持党的领导；坚持以人为本；坚持依法治国；坚持科学发展；坚持改革创新。

依法行政的基本要求：

合法行政；合理行政；程序正当；高效便民；诚实守信；权责统一。

2、依法治国基本涵义：

就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务、经济文化事务和社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法制化，使这种制度不因国家领导人的改变而改变。

“法治”与“法制”的区别在于：

⑴在法律文化中所属的层面不同。

⑵在社会发展中所处的阶段不同。

⑶在法律运行中所处的状态不同。

⑷在法律制度中所定的目标不同

3、依法行政与依法治国的关系

依法行政是依法治国的重要组成部分。

这是由以下几个方面决定的：

⑴从我国的政权形式来看：

我国的国体——人民代表大会制

⑵从行政权作用的角度看：

我国的行政权力覆盖了社会生活的方方面面

⑶从中国特色社会主义法制体系来看：

我国是以宪法为核心、以法律为基础、多个法律门类、法律层次和法律形式组织的综合法律体系。

目前，我国现行有效的法律有230多部，地方性法规8000多部（其中我省173部），行政法规700多部。

其中绝大部分是规范行政管理行为的。

（二）依法治国、建设法治湖北的关键在于打造法治政府。

1、法治政府的内涵：

即按时法治的原则动作的政府，政府的一切权力来源、政府的运行和行为都受法律规范的制约。

法治政府的实质在于依法治理政府；规范和制约行政权力是法治政府的要义所在：

⑴法治政府首先应是民主政府；

⑵法治政府是有限政府；

⑶法治政府是对人民负责任的政府：

有权必有责、用权受监督，侵权须赔偿、违法要追究。

⑷法治政府同时还应是诚信政府、阳光政府（透明政府）、高效政府和服务政府。

2、依法行政、依法治国与法治政府的关系

党的十八大报告作出了“全面推进依法治国”的重大决策和战略部署，明确指出：

“法治是治国理政的基本方式。

要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，有法必依、执法必严、违法必究。

”深入推进依法行政、加快建设法治政府，是全面推进依法治国的中心环节。

十八大要求：

“要推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法”。

到2020年实现“法治政府基本建成”的目标。

⑴法治政府的基本特征：

一是在体制方面：

依法界定和规范政府职能，政企分开、政事分开、政府与市场、政府与社会、政府与公民个人的关系基本理顺；政府职能转变基本到位；中央与地方、政府与部门的权限比较明确，“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的行政管理体制基本形成

二是在法制方面：

有法可依、有法必依、执法必严、违法必究

三是在机制方面：

决策机制、监督机制、应急机制已经健全

四是在观念方面：

牢固树立法制理念，提高依法行政意识和能力

⑵依法行政、建设法治政府的必要性

一是可以树立政府权威；

二是可以落实政府责任；

三是可以提高行政效率；

四是可以改善政府形象；

五是可以促进社会文明进步；

六是可以保障市场经济健康发展。

（三）“法治湖北”的重要内涵

1、营造依法执政、依法行政、公正司法的有序法治生态；

2、形成知法、守法、敬法、畏法的良好社会风气；

3、巩固和发展社会主义民主政治。

（四）目前法治政府建设中存在的主要问题

一是在行政决策上，“闭门决策”、“拍脑袋决策”依然存在；

二是在制度建设上，政出多门、政令不一、相互“打架”问题一直存在；

三是在行政执法上，乱执法、滥执法、粗暴执法、执法牟利、贪赃枉法甚至充当黑恶势力“保护伞”的问题时有发生。

二、充分认识水利依法行政工作的重要性、紧迫性

（一）水利依法行政的重要性、紧要性

1、强化依法行政是正确履行水利部门职能的迫切要求

2、强化依法行政是加快推进民生水利跨越发展的迫切要求

3、强化依法行政是全面实现人水和谐目标的迫切要求

（二）对水行政执法行为的基本要求

2008年，水利部按照《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》要求，完成了水利部、7个流域管理机构执法依据以及国家防总、6个流域防总行政强制职权依据的梳理工作，并以水利部公告向社会公布。

2012年，我厅根据省委、省政府关于清理规范行政权力和政务服务事项工作要求，共清理出水利行政权力和服务事项共计160项，其中行政许可11项，非行政许可2项，行政处罚47项，行政征收7项，行政强制9项，行政给付1项，行政奖励10项（含实施主体为省政府的7项），行政确认9项，行政征用1项，行政裁决2项，行政监督检查14项，行政服务14项，其他权力事项33项。

这些都是法律、法规和规章授予的法定执法职权，既是权力，更是责任，不作为或者作为不当，都要承担相应的法律责任。

1、深化行政执法体制改革。

加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。

继续开展相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。

要减少行政执法层次，适当下移执法重心；对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施。

要完善行政执法机关的内部监督制约机制。

2、严格按照法定程序行使权力、履行职责。

作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，应当组织听证。

行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。

要切实解决行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的问题。

3、健全行政执法案卷评查制度。

行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。

对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。

4、建立健全行政执法主体资格制度。

行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权；要清理、确认并向社会公告行政执法主体；实行行政执法人员资格制度，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。

5、推行行政执法责任制。

依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。

要建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见。

要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。

三、加强依法治水，推进法治政府建设

（一）完善行政决策机制，依法科学民主决策

1、健全行政决策机制。

一是在坚持行政首长负责制的基础上，完善内部决策机制，明晰规范和充分利用全体会议、常务会议和办公会议等集体决策方式，强化决策的科学性、民主性。

二是建立健全内部决策管理制度，包括专家咨询制度、责任追究制度等。

2、充分保障公民知情权。

制定与群众切身利益相关的公共政策，要通过广播、电视、网络、报刊等新闻媒体或其他形式征求意见，必要时可邀请法学专家、水利专家、经济专家经充分论证或通过座谈会、听证会等形式广泛听取意见。

决策意见形成后，除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果都要客观、全面、准确、及时地予以公开，方便群众查阅。

信息公开坚持“以公开为原则，以不公开为例外”的原则。

3、严把合法性审查关。

作为水行政主管部门负责人，要熟知水法律法规规定，尤其是对法律禁止性规定要做到心中有数，同时要充分发挥法制工作机构的参谋、助手和法律顾问的作用：

凡重大行政决策事项，都应由水行政主管部门的法制工作机构进行合法性论证。

（二）规范行政审批行为，保障行政相对人合法权益

“凡涉及公民、法人及其他组织权益的水法规、规章及规范性文件，应由相关处室起草后交由法制工作机构牵头负责组织协调、讨论修改、审查备案和报送，实行全流程归口管理；所有水行政许可审批事项必须经法制工作机构会签，把好审批事项的‘法律关’”——鄂水发〔2002〕17号

1、关于行政许可事项的设置。

《行政许可法》（详见第二章）规定，法律、行政法规和地方性法规可以设定行政许可，规章只能在法律法规没有规定的前提下设定临时许可事项，其有效期一年。

超过一年需要继续实施的，须报请省级人大常委会制定地方性法规。

规范性文件不得设定任何形式的行政许可。

2、关于水行政许可事项的清理和公布。

精减审批事项，减少办事环节，规范办事流程，强化权力监督的制约，提高办事效率，减少暗箱操作和权力滥用等问题。

行政权力清理完成应适时向社会公布。

3、关于水行政许可程序。

水行政许可程序分为申请与受理、告知与听证、审查与决定、送达等环节。

（三）加强规范性文件管理，规范权力运作

规范性文件是指依法行使行政管理权的行政机关（含法律、法规授权的组织），为有效实施行政管理，依据法定职权或法律、法规授权而制定的，涉及公民、法人和其他组织权利、义务，具有普遍约束力，可以反复适用的除行政法规和行政规章之外的行政文件。

1、不得越权。

规范性文件的制定必须严格遵守法定权限和程序，不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务。

规范性文件须经法制工作机构合法性审查并经制定机关负责人集体讨论决定后以“规”字序列文件形式发布。

未经合法性审查并经集体讨论决定的不得发布施行。

2、必须报备和公布。

按照“有件必备，有备必审，有错必纠”的要求，规范性文件发布后应当及时报同级人民政府备案。

备案机关收到规范性文件后应严格审查，发现与国家法律、法规、规章和党的方针、政策相抵触或者超越法定权限、违反制定程序的，应通知制定机关修改或撤销，切实维护法制统一和政令畅通。

规范性文件报备的同时还应在媒体公布。

未经公布的规范性文件不得作为行政管理的依据。

3、明确有效期，做到定期清理。

一般来讲，规范性文件都必须设定有效期，最长不超过5年。

没有明确有效期的，默认为2年。

行政机关应当每隔2年要进行一次清理工作；新的法律、法规、规章出台后，要及时进行专项清理。

对不符合上位法规定或者相抵触、依据缺失以及与时代发展要求不相适应的梁羽生文件，要予以修改或者废止。

对适用主体、调整事项已消失或适用期限已到的，要宣布失效。

清理结果应向社会公布。

（四）规范水行政执法行为，提高行政执法效能

1、行政处罚的实施机关

《行政处罚法》第十五条规定：

“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”。

第十七条：

“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”

2、行政处罚的对象

3、行政处罚的管辖问题

《行政处罚法》第二十条规定：

“行政处罚由违法行为发生地的县级以上以方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”。

《水法》第十二条第四款：

“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。

”

《防洪法》第六十四条：

“除本法第六十条（对因城市建设擅自填堵原有河道沟叉、贮水湖塘洼淀和废除原有防洪围堤的处罚主体是城市人民政府）的规定外，本章规定的行政处罚和行政措施，由县级以上人民政府水行政主管部门决定，或者由流域管理机构按照国务院水行政主管部门规定的权限决定。

”

4、行政处罚的委托

《行政处罚法》第十八条：

“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。

行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。

委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。

受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚”

5、水行政处罚的基本程序

⑴简易程序（当场处罚程序）：

表明身份——提出证据——说明理由（法律依据）——回答辩解——作出处理（填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书）

⑵普通程序：

立案——调查取证——（听证程序）——作出处理决定——送达——法律救济——执行——结案

（五）重视复议和诉讼工作，及时化解水事纠纷

行政复议和行政诉讼同属行政程序中的救济程序，对于解决行政争议、化解人民内部矛盾和维护社会稳定有着重要作用。

前者属行政救济，后者属司法救济。

1、关于行政复议

作为市（州）和省一级水行政主管部门，应认真贯彻执行行政复议法及其实施条例，畅通行政复议渠道，做到有案必受、依法办案、公正审理，切实维护行政相对人的合法权益，努力把行政争议化解在基层水行政主管部门。

县级水利部门应积极做好行政复议答复、举证、质证等工作，配合同级人民政府和上一级水行政主管部门做好解释说明工作。

2、关于行政诉讼

行政诉讼的最大特点就在于其被告只能是行政机关以及法律法规授权的组织。

⑴端正心态，正确理解被告的含义。

公民、法人只要认为行政机关的行政行为侵害了自身合法权益就可以提起诉讼，这是法律赋予公民、法人的权利，任何人不能剥夺。

因此行政机关要“善待诉权”。

⑵积极应对，正确行使答辩权利。

行政机关收到起诉状副本后，应于法定时间内提交行政诉讼答辩状，并同时提交作出具体行政行为时的所有证据材料。

在行政诉讼中，行政机关对自己作出的行政行为负有完全举证责任。

被告无正当理由拒不到庭的，法院可以缺席判决。

⑶冷静分析，理智选择答辩策略。

行政诉讼答辩通常应全面论证被诉行政行为的合法性，包括执法主体合法、实体合法与程序合法行，当然也可适当进行合理性论证。

行政机关在客观分析了行政行为的合法性之后，应视不同情况选择不同策略：

行政行为完全合法，应勇敢、积极大胆应诉；

行政行为存在问题，应分别采取不同策略：

一是有重大、明显违法，比如事实不清、适用法律错误、超越或滥用职权、重大程序问题等，这种无效行政行为没有任何挽回余地，可在法院判决前主动撤销具体行政行为，让法院终止案件审理；二是存在一般违法行为，可根据适当情况变更行政行为或做好当事人的协调工作甚至动员其撤诉；三是存在轻微瑕疵，比如个别字或数据错误，可以向法院提供有关证明予以说明，争取法院支持。