项目识别详细解读如何科学地筛选合适开展PPP运作的项目.docx
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项目识别详细解读如何科学地筛选合适开展PPP运作的项目
项目识别——详细解读如何科学地筛选合适开展PPP运作的项目
今天为您详细解读如何科学地筛选合适开展PPP运作的项目---也是PPP项目运作的第一阶段----PPP项目识别
项目识别是PPP项目的第一个阶段，进行项目识别的目标是科学地筛选合适开展PPP运作的项目，以保障政府和社会资本后续高效有序地协调和开展项目建设。
项目识别阶段主要包括七大工作环节：
项目发起、项目需求初步分析、项目初步筛选、项目资料准备、物有所值评价、财政承受能力论证、项目识别结果处理。
项目识别流程见图3.1。
PPP模式主要适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目。
比如燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。
各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。
2014年12月，财政部公布天津新能源汽车公共充电设施网络等30个政府和社会资本合作模式（PPP）示范项目，总投资规模约1800亿元，涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域。
2015年5月，国家发改委官网公布的PPP项目库共计1043个投资项目，总投资1.97万亿元，项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。
进入7月，国家发改委又将铁路领域纳入了鼓励运用PPP的投资范围，并指出社会资本在铁路领域法无禁止即可投。
同时财政部也准备在第一批总计1800亿元、30个项目的基础上尽快推出第二批，同时鼓励收费公路开展PPP项目。
一、项目发起
（一）项目发起主体
PPP项目是由政府或社会资本发起，其中以政府发起为主。
财政部门向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在的政府和社会资本合作项目。
行业主管部门从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在PPP项目。
社会资本也可发起PPP项目，社会资本主动以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在PPP项目。
PPP模式能够把政府和社会资本的需求较好地结合起来。
匹配的发起人组合是促成PPP项目成功的一个至关重要的因素，结合项目的自身特性，是对项目发起人的综合能力进行一个基础评估，进而确定发起人能力是否能胜任建设运营该PPP项目。
案例：
北京地铁4号线
北京地铁四号线
北京地铁4号线是北京市首条采用PPP方式建设运营的线路，全长约28.2公里。
项目于2004年8月开工建设，2009年9月28日正式开通运营。
PPP模式在北京地铁4号线建设中得到了较好的应用，并取得了预期的效果。
北京地铁4号线中，京投公司是发起人，京投公司是北京市国有资产监督管理委员会出资成立的国有独资公司，承担北京市轨道交通等基础设施项目的投融资、前期规划、资本运营及相关资源开发管理等职能。
其对京港地铁公司出资，主要是出于政府对项目公司的监管，同时平衡中外企业在项目公司的权益，充分保障公众利益的目的。
北京地铁4号线是北京市首条采用PPP方式建设运营的线路，全长约28.2公里。
项目于2004年8月开工建设，2009年9月28日正式开通运营。
PPP模式在北京地铁4号线建设中得到了较好的应用，并取得了预期的效果。
北京地铁4号线中，京投公司是发起人，京投公司是北京市国有资产监督管理委员会出资成立的国有独资公司，承担北京市轨道交通等基础设施项目的投融资、前期规划、资本运营及相关资源开发管理等职能。
其对京港地铁公司出资，主要是出于政府对项目公司的监管，同时平衡中外企业在项目公司的权益，充分保障公众利益的目的。
（二）项目发起目的
政府发起和实施PPP项目的目的：
一是融资需求，解决项目建设资金缺口，化解地方政府债务风险。
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）全面规范地方政府性债务，要求剥离融资平台公司政府融资职能。
地方政府推广PPP模式，首先是希望解决融资难问题。
二是政府向社会提供优质公共服务和公共产品（新建项目），进一步提高公共服务和公036共产品的质量（存量项目）。
三是转变政府职能，提高政府行政能力。
原来由政府自己花钱做的事情，改由社会资本实施，放手把投资权和运营权都交给社会资本，政府作为监管机构。
社会资本发起和参与PPP项目的目的：
一是利用资金、技术、人才、运营等资源，获得项目合同，包括施工合同、设备销售合同、运营维护合同等，获得合理投资回报；二是在一定年限内获得项目特许经营所带来的垄断利益；三是占领行业市场份额，提高企业行业影响力。
PPP是政府和社会资本的长期合作，如果政府仅把PPP看成融资渠道，而社会资本仅希望赶上PPP热潮，快速获得投资回报，那么就与推广PPP的初衷不一致，将导致大量的假PPP项目和失败的PPP项目。
二、项目初步筛选:
在项目初步筛选阶段，财政部门应会同行业主管部门，对潜在PPP项目进行评估筛选，确定备选项目。
财政部门根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。
对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门也就是政府和社会资本合作中心的要求提交相关资料。
新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。
（一）项目需求初步分析
PPP项目一定要适合本地区经济和社会发展的实际需要，不能因为响应国家的号召而一哄而上。
具体到某个地方政府，哪些项目采用PPP模式，要进行调研和论证，分析项目的实际需求，确保项目的可行性和可操作性，以及项目财务的可持续性，不能拍脑袋决策。
例如：
建一个自来水厂，要分析这个地区未来用水量；建一个污水厂，要分析这个地区污水和污泥处理量；修建轨道交通，要考虑客流量是否足够；修公路，要预测未来有多少车流量。
如果不做需求分析，项目建成后运营和投资回收很难保证，项目就不会成功。
（二）投资区域全方位调研
社会资本选择PPP项目，也需要对投资区域进行全方位调研，包括但不仅限于表3.1中的部分。
2014年12月，财政部公布30个PPP示范项目以来，不少省份陆续推出了省级层面的PPP项目。
例如，江苏省公开向社会推出15个PPP试点项目（875亿元）；福建省发布28个PPP项目（1479亿元）；河南省公布87个PPP备选项目（1411亿元）；四川省包装策划PPP项目182个（5470亿元）等。
在国家发改委公布的项目中，福建有28个PPP试点推荐项目，总投资1478亿元;青海推介了80个PPP项目，总投资达1025亿元；安徽发布PPP项目共42个，总投资达710亿元。
（三）项目资料准备
对于列入年度开发计划的项目，项目发起方按财政部门的要求提交相关资料。
新建、改建项目应提交可行性研究报告（有些项目现阶段尚未编制可研报告的除外）、项目建设成本和运营成本初步预计、项目产出说明和初步实施方案。
存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目建设成本和运营成本、项目产出说明和初步实施方案。
三、物有所值评价
物有所值是实施PPP的基本原则之一。
PPP项目的选择，首先要比较采用PPP模式和采用传统政府建设管理模式的优劣，提高项目决策的科学性和合理性。
2014年12月，国家发改委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中规定，“物有所值”审查结果将作为项目决策的重要依据。
同月，财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》中规定，财政部门会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。
目前操作以定性分析为主，相关行业的物有所值定量分析模型建立还有一定难度，处于边实践边探索阶段。
社会资本要求的收益率往往高于传统模式项目收益率，社会资本融资成本往往高于政府融资成本，但为什么PPP项目还能节约成本呢？
这主要来自项目建设成本节约和运营成本节约：
一方面，同一个项目由社会资本建设与由政府自主建设比起来，前者往往可以实现建设投资成本10%〜20%的节约;另一方面，在市场机制带动下，社会资本有足够动力采用先进的技术和管理手段来提高运行效率和降低运营成本。
（一）物有所值定性分析
定性评价重点关注项目采用PPP模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。
物有所值定性分析步骤如下：
1.制定定性分析方法（指标、权重等），报财政部门和行业主管部门审定;
2.成立定性分析专家小组（不少于7名专家，包括工程技术、金融、项目管理、财政和法律专家）；
3.召开专家小组会议，开展项目定性分析；
4.整理定性分析结果（含定性分析结论），报财政部门和行业主管部门审定。
可参考定性指标分析评价体系表如表3.2所示。
表3.2
（二）物有所值定量分析
物有所值定量评价是通过对PPP项目全生命周期内，采用传统模式的“公共部门比较值（PSC）”（包括：
初始值、竞争调整值、风险承担成本等）与采用PPP模式的“影子报价政府支出成本净现值（全生命周期成本LLC）”（包括建设成本、运营成本、自留风险承担成本、相关费用等），二者比较，判断节约项目全生命周期成本的程度。
物有所值定量分析步骤如下：
1.制定定量分析方法，报财政部门和行业主管部门审定；
2.成立定量分析专家小组；
3.根据项目产出说明，计算“公共部门比较值”，作为比较基准；
4.根据项目初步实施方案，计算“影子报价政府支出成本净现值”；
5.比较“公共部门比较值”与“影子报价政府支出成本的净现值”，判断PPP模式降低项目全生命周期成本的程度；
6.整理定量分析结果（含定量分析结论），报财政部门和行业主管部门审定;
7.汇编物有所值评价报告（含评价结论），报省财政部门备案。
在定量分析中，物有所值计算结果是公共部门比较值减去全生命周期成本的差额，计算结果大于0,即意味着PPP模式比由公共部门主导传统项目经营模式更具有优势时，可以采用PPP模式；计算结果小于0,意味着PPP模式并不比传统项目经营模式更具有优势，因此不宜采用PPP模式。
四、财政承受能力评价
PPP项目涉及众多的公共部门和领域，无论是经营性的、准经营性的、还是非经营性的，都涉及项目的公益性，有公益性就与政府的职能和责任有关，特别是与政府公共财政的拨付和支持有关。
2014年政府公共财政收人已经超过14万亿元，达到相当规模和水平。
但公共财政要办的事情太多，工、农、商、学、兵、文、教、卫、科、社等各方面没有不花钱的地方。
事实上，政府公共财政能力的大小，成为实行和推进PPP政策的重要基础和前提条件。
2015年4月7日，财政部在官方网站上发布了关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知，按照财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》要求，财政部门应根据PPP项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。
这既是一个政策导向，也是一个稳妥和可行的措施办法，通过论证的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排，将通过的PPP项目财政支出资金纳入预算，对地方政府形成了硬约束，有利于规范地方政府在开展PPP项目中的行为。
从实践看，PPP项目推广的主要风险包括政府信用风险，即地方政府怠于履行或不履行合同约定的责任和义务，具体形式包括地方政府换届风险、法律法规环境变化风险、审批延误风险、项目唯一性风险、腐败风险等。
而纳入预算管理后，对地方政府有了更强的法律约束，有利于打消社会资本的疑虑，吸引社会资本投资基础设施。
贯彻财政承受能力评估制度，是对PPP政策最有力的支撑和保护。
财政承受能力论证包括：
责任识别、支出测算、能力评估、信息披露。
PPP项目财政承受能力论证工作流程如图3.2所示。
（一0政府责任识别
PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等，明确了政府在PPP项目全生命周期中的四种责任类型。
同时，还明确了以往PPP项目中受到社会资本垢病较多的地方政府失信行为，包括最低需求风险、因政府方原因导致项目合同终止、配套措施不达标风险，为PPP项目进一步合作提供了保障。
1.股权投资：
政府与社会资本共同组建项目公司中，政府承担股权投资支出责任。
2.运营补贴：
项目运营期间，政府承担的直接付费责任。
政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。
3.风险承担：
项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。
通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。
4.配套投入：
政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。
（二）政府支出测算
1.股权投资支出：
依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。
股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。
2.运营补贴支出：
根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。
3.风险承担支出：
充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。
4.配套投入支出：
综合考虑政府将提供的其他配套投人总成本和社会资本方为此支付的费用。
（三）政府能力评估
财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。
财政支出能力评估，是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响；每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
一方面，严格控制将PPP项目形成的债务变相转化为政府债务，明确政府在PPP项目中的资金支出责任；另一方面，明确财政资金支出规模，可以带动更多社会资本进人。
根据财政部《关于2014年中央和地方预算执行情况与2015年中央和地方预算草案的报告》，2015年全国各地地方政府公共预算支出有14.6万亿元，按照10%有1.46万亿元可以作为PPP的财政补贴，这部分财政资金将会带动2万亿元以上社会资本。
以对于PPP推行较为积极的安徽省为例，2015年该省省级一般公共预算收入232.6亿元；加上中央转移支付等，安排支出504.4亿元。
也就是说对于所有PPP项目，2015年安徽省政府的支付额度为50.44亿元。
在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。
行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。
鼓励列入地方政府性债务风险预警名单的高风险地区，采取PPP模式化解地方融资平台公司存量债务。
同时，审慎控制新建PPP项目规模，防止因项目实施加剧财政收支矛盾。
（四）政府信息披露
新预算法强化了信息公开方面的规定，PPP项目作为财政支出的组成部分，也要进行相应的信息披露工作。
各级财政部门通过官方网站及报刊媒体，每年定期披露当地PPP项目目录、项目信息及财政支出责任情况。
披露的财政支出责任信息包括：
PPP项目的财政支出责任数额及年度预算安排情况、财政承受能力论证考虑的主要因素和指标等。
项目实施后，各级财政部门应跟踪了解项目运营情况，包括项目使用量、成本费用、考核指标等信息，定期对外发布。
对信息披露有很高的要求，有利于PPP项目的公开，接受社会舆论监督，防范PPP项目开展过程中的各种不规范行为。
五、项目识别结果处理
财政部门对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核。
通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备，同时政府对通过论证的项目将切实承担起公共财政的支付责任，包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投人等。
未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证后仍不能通过的，不再采用PPP模式。
当然，项目仍可采取非PPP模式实施。
这也是政府对社会资本或者说是对投资者和经营者认真负责的表现。
PPP项目的一个重要特点，就是经营的长期性和稳定性，如果项目运营得不到政府的支持，经营势必出现问题，受损的一定是投资者或经营者。
未通过论证的项目，实际是避免了投资者和经营者的巨大损失和风险。
以上内容及建议来自国内PPP项目业内多位专家，由本平台汇总，内容仅供参考。
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